Corte dei conti

composta dai seguenti magistrati:
Dott. Eugenio Francesco SCHLITZER        Presidente
Dott. Vittorio RAELI                                Componente
Dott.ssa Giuseppina MIGNEMI                 Componente relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 30383 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di:
ESAMINATI gli atti e i documenti di causa;
UDITI***
FATTO
La Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei Conti per la Puglia, prendendo spunto da una specifica denuncia e da due circostanziati esposti anonimi, avviava approfondimenti istruttori volti ad accertare la sussistenza delle segnalate ipotesi di danno erariale asseritamente derivate da una convenzione, stipulata nel febbraio 2002, tra la Regione Puglia e la S.M.A.–Sistemi per la Meteorologia e l’Ambiente s.p.a. (d’ora in poi, S.M.A.), per l’affidamento del servizio di controllo e monitoraggio finalizzato alla prevenzione del rischio di incendi boschivi.
Ai sensi degli artt. 2 e 5 della legge n. 19 del 1994 e dell’art. 16 della legge n. 203 del 1991, la Procura delegava il dott. Giovanni Misceo del Coordinamento Regionale del Corpo Forestale dello Stato per l’espletamento di alcuni accertamenti istruttori finalizzati ad esprimere un parere sui seguenti quesiti: “1) se, in relazione alle reciproche pattuizioni contenute, fin dalla rispettiva decorrenza iniziale, nella convenzione stipulata in data 27/2/2002 fra la Regione Puglia e la S.M.A. S.p.A. di Noci, quest’ultima società avesse sempre dato puntuale attuazione alle obbligazioni da essa ivi assunte, così come risultano meglio specificate nel capitolato tecnico allegato, e in particolare i seguenti aspetti riguardanti:
– a) l’avvenuta reale installazione, e in quali tempi, di tutti gli apparati tecnici di rilevamento previsti in detto capitolato, compresi quelli da installare sul territorio regionale;
– b) in quali tempi tali apparecchiature fossero state rese effettivamente attive e funzionanti;
-c) quali esiti operativi e funzionali avesse ricevuto nel tempo l’intero suddetto sistema di telerilevamento, quanto a relativa efficienza ed efficacia, rispetto all’obiettivo che le parti contraenti avevano prefissato nel suddetto contratto di appalto, nell’intento di prevenire e contrastare gli incendi boschivi;
2) con riferimento alla tempistica dei pagamenti erogati periodicamente dalla Regione Puglia, in favore della S.M.A., verificare la corretta concomitante esecuzione degli obblighi da quest’ultima assunti per l’espletamento de su citato servizio di telerilevamento degli incendi boschivi;
3) accertare, inoltre, ogni altro profilo reputato utile ai fini della presente indagine e connesso a tutti quelli su elencati.” (Atto di citazione, pag. 2).
In data 27.4.2009, il dott. Giovanni Misceo depositava la relazione.
Dagli accertamenti istruttori espletati emergeva che, in data 27.2.2002, la Regione Puglia sottoscriveva con la S.M.A. una convenzione per l’affidamento del servizio regionale di controllo e monitoraggio del patrimonio boschivo pugliese per la prevenzione del rischio incendi, avente la durata di sessanta mesi, con decorrenza dall’ottobre 2001, per un corrispettivo di € 45.448.207,12, da corrispondere secondo le previsioni di cui all’art. 8 della convenzione.
L’oggetto della convenzione comprendeva una serie di attività, tra cui il servizio tecnico a terra di telerilevamento degli incendi boschivi.
La citata convenzione traeva origine da due precedenti convenzioni, sottoscritte nel 2000 tra il Presidente della Giunta Regionale pugliese, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ed il Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio, stipulate a norma del D.Lgs. n. 81 del 2000 e della L. n. 388 del 2000, finalizzate alla stabilizzazione occupazionale di lavoratori impegnati in attività socialmente utili.
L’articolo 10 della convenzione rinviava ad un cronoprogramma annuale per l’individuazione della tempistica delle specifiche attività che la S.M.A. doveva porre in essere in attuazione degli impegni assunti.
Con la determina n. 28 del 30.4.2003, il Settore Protezione Civile, in persona del dirigente pro-tempore Enzo Papeo, su proposta della S.M.A., approvava una variante al progetto esecutivo di dettaglio per aggiornarlo ad un anno e mezzo dall’entrata in vigore della convenzione.
La convenzione, avente originaria durata di sessanta mesi, veniva poi prorogata più volte, dal 2006 al 2008, nelle more dell’espletamento della gara per il nuovo affidamento del servizio, in ragione della necessità di garantire i servizi in convenzione, attesa la caratteristica di essenzialità attribuita agli stessi dalla Giunta Regionale, e della asserita necessità di garantire, medio tempore, l’occupazione di trecentoquattro lavoratori, con un costo mensile di € 885.000,00, salvo per l’ultimo bimestre di proroga costato € 1.940.000,00.
In data 12.8.2008, la Regione Puglia stipulava con la S.M.A. un nuovo contratto di appalto della durata di trentuno mesi, per il “Servizio di prevenzione del patrimonio boschivo e di interventi di difesa idraulico – forestale”, per il prezzo complessivo di € 28.744.296,70.
Evidenziava la Procura che, rispetto alla precedente convenzione del 2002, il nuovo contratto riguardava anche i servizi di miglioramento forestale, la difesa del suolo e la sistemazione idraulico-forestale.
In relazione a tale vicenda, la Procura presso questa Sezione ravvisava la sussistenza degli estremi della responsabilità amministrativa.
La prima posta di danno inizialmente contestata dalla Procura riguardava la somma di € 3.896.472, che si assumeva essere stata indebitamente liquidata dalla Regione Puglia alla S.M.A., negli anni 2002 e 2003, a titolo di canoni periodici (detratta la somma di € 56.357,81, relativa al costo per la mano d’opera impiegata nel 2003 per installare le tre Unità Periferiche di Rilevamento -d’ora in poi, UPR – del Gargano), in assenza delle prestazioni previste in contratto per il servizio di telerilevamento degli incendi boschivi.
In un primo momento, la Procura aveva ascritto la responsabilità per detta posta di danno al dirigente pro-tempore del Settore regionale delle Foreste, dott. Domenico R_, per entrambi gli anni; al dirigente pro-tempore del Settore regionale Protezione Civile, defunto dott. Enzo Papeo, per il 2002 e per il primo trimestre 2003; al subentrato dott. Giuseppe Capriulo, per i rimanenti trimestri del 2003; nonché ai funzionari dell’Assessorato regionale al lavoro, nelle persone del dirigente pro-tempore del Settore Lavoro, dott. Edoardo Abruzzese, per entrambi gli anni; dei due responsabili del procedimento amministrativo: dott. Corrado Gonnella, per i primi tre trimestri del 2002 e dott.ssa Luisa Anna Fiore, per il 2003; della responsabile dell’Ufficio Politiche del Lavoro, dott.ssa Maria Antonietta Liddi, per il quarto trimestre del 2002 e per l’intero 2003.
La seconda posta di danno contestata dalla Procura riguardava la somma di complessivi € 747.571 (€ 373.140 per il 2002 ed € 374.431 per il 2003) per il mancato incameramento della penale del 5% prevista per l’inadempimento degli obblighi a carico della S.M.A., con riferimento agli anni 2002 e 2003.
Con riferimento a questa posta di danno, la Procura aveva inizialmente prospettato la responsabilità del defunto dirigente pro-tempore del Settore regionale Protezione Civile, dott. Enzo Papeo; del suo successore, dott. Giuseppe Capriulo; dell’attuale dirigente, dott. Giuseppe T_; nonché del dirigente pro-tempore del Settore regionale delle Foreste nel quinquennio di vigenza della convenzione stipulata nel 2002, dott. Domenico R_.
Tanto, sul presupposto che la responsabilità per detta posta di danno dovesse essere indistintamente ascritta “a tutti i dirigenti preposti a quei due Settori della Protezione Civile e delle Foreste, durante tutto il predetto quinquennio, e quindi pure dell’ing. T_, benché quest’ultimo in quei due anni non fosse ancora in servizio presso la Protezione Civile, sulla scorta della considerazione di fondo che alla detrazione dai compensi periodici via via corrisposti alla SMA delle ridette penali si sarebbe ben potuto provvedere di volta in volta, ove costoro si fossero presi cura di specificamente segnalarle con puntualità, allorquando andavano predisponendo ciascun nulla-osta periodico, fino alla conclusione della esecuzione della convenzione originaria del 2002 e, quindi, anche fino alla liquidazione dell’ultima rata di ottobre 2006.” (atto di citazione, pagina 66).
La terza posta di danno contestata dalla Procura riguardava, infine, le asserite maggiori somme erogate nei ventuno mesi (da novembre 2006 ad agosto 2008) di durata delle varie proroghe della convenzione del 2002.
In particolare, “durante le proroghe accordate da novembre 2006 ad agosto 2008: premesso che, in base all’art. 9 della convenzione del febbraio 2002, tutte le attrezzature installate ed impiegate dalla S.M.A., per attendere all’espletamento del ridetto servizio di telerilevamento degli incendi boschivi, alla scadenza del contratto, ossia nel novembre 2006, dovevano transitare nel patrimonio regionale, ne consegue che a carico dell’impresa appaltatrice sarebbe rimasta solo la spesa relativa alla mano d’opera, e quantunque tale servizio sia stato nel frattempo esteso, ma solo in via di fatto, anche agli interventi di difesa idraulico-forestale, (…) risulterebbe comunque erogata la maggior somma complessiva di € 2.955.635, corrispondente alla differenza mensile di € 140.734, moltiplicata per i ventuno mesi di durata delle proroghe ed ottenuta sottraendo dalla somma di € 828.624,19 (già al netto della quota per siffatto costo di mano d’opera, pari ad € 56.375,81), mediamente liquidata alla s.m.a. durante i predetti 21 mesi per i servizi diversi dal telerilevamento, l’altra di € 687.889,71, corrisposta allo stesso titolo ogni mese, nel corso di vigenza della convenzione iniziale. Ciò nondimeno, anche all’attualità, a parere di quest’attore pubblico, nella misura in cui la Regione Puglia si è impegnata, con il nuovo contratto d’appalto stipulato in data 12/8/2008, ad erogare alla S.M.A., per i trentuno mesi di rispettiva durata, la somma complessiva di € 28.744.296,70, cui corrisponde, per il servizio di telerilevamento in parola, l’importo di € 1.747.650,40, con l’incidenza mensile di € 281,879,05 – per l’unico costo ascritto in proposito dalla società appaltatrice, per la sola attinente mano d’opera (atteso che le occorrenti strumentazioni ormai appartenenti al patrimonio regionale) – rispetto alla minore somma di € 56.375,81, da essa realmente sostenuta allo stesso titolo, benché sia rimasta la suddetta estensione agli interventi di difesa idraulico-forestale, sussisterebbe in ogni caso un ulteriore aggravio, tuttora persistente, a cagione della maggiore spesa per le finanze regionali, costituita dalla differenza fra questi due ultimi importi mensili, pari ad € 225.503,24.” (atto di citazione, pagine 61 e 62).
In ordine alla responsabilità per la descritta posta di danno, affermava la Procura che “poiché la previa istruttoria è stata svolta esclusivamente nell’ambito del Settore regionale Foreste e precisamente a cura del rispettivo dirigente, dott. Giuseppe Mauro F_, nonché del dirigente ad interim dell’Ufficio Gestione del Demanio Forestale, per. ind. Raffaele M_, ne è disceso (…) che solo a costoro avrebbe potuto essere ascritta, ai sensi dell’art. 1, comma 1/ter, della legge 14/1/1994 n. 20 (come aggiunto dall’art. 3 della susseguente legge 20/12/1996 n. 639), la responsabilità per aver omesso, con colpa grave, di rilevare il maggior esborso che l’Amministrazione regionale andava in quel frattempo subendo, per i servizi diversi dal telerilevamento, in assenza peraltro di qualsivoglia atto di verifica e/o di collaudo, rispetto a quello sostenuto allo stesso titolo durante la vigenza della convenzione del 2002, non solo in quella fase – onde porlo poi in evidenza e all’attenzione dell’Assessore Reg.le alle risorse Agricole, dott. Enzo Russo, prima che costui s’accingesse a portare in seno alla Giunta regionale le proprie proposte di procedere alla concessione, anche per via legislativa, delle varie suddette proroghe dell’appalto in argomento – ma anche e soprattutto al momento di effettuare direttamente essi stessi (insieme, ma solo per gli ultimi tre mesi, al nuovo dirigente del Settore Foreste, dott. Antonio Frattaruolo) il pagamento dei conseguenti compensi man mano spettanti alla SMA.” (atto di citazione, pagine 66 e 67).
Rappresentava poi la Procura di non avere mosso, a mente del comma 1 dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994, addebiti agli eredi del defunto dott. Papeo, atteso che non era emerso illecito arricchimento del dirigente e, quindi, non era prospettabile alcun indebito arricchimento dei suoi aventi causa, precisando, peraltro, di aver tenuto conto dell’apporto di questi nella determinazione del danno per la ripartizione, per quota, delle poste che lo avevano visto coinvolto.
All’esito dell’analisi delle memorie depositate a seguito dell’invito a dedurre, la Procura rimodulava l’impianto accusatorio.
In primo luogo, l’Organo requirente, accogliendo le deduzioni dei quattro dirigenti preposti al Settore regionale Lavoro, dott.ri Abruzzese, Fiore, Gonnella e Liddi, che avevano documentalmente dimostrato di essersi occupati, durante la vigenza della convenzione stipulata nel 2002, esclusivamente degli aspetti inerenti alla stabilizzazione, da parte della S.M.A., dei lavoratori socialmente utili e non anche del sistema di telerilevamento, citava in giudizio solo i dirigenti dei settori Foreste e Protezione Civile, che, secondo il disposto della delibera della Giunta Regionale n. 917 del 2001, avevano specifica competenza ad occuparsi di tale ultimo profilo.
In secondo luogo, con riferimento alla prima posta di danno, consistente nella corresponsione alla S.M.A. di maggiori somme, quantificate in € 3.896.472, per gli anni 2002 e 2003, la Procura riscontrava che le modalità di pagamento, in via anticipata, che inizialmente erano state contestate ai convenuti, in realtà erano previste dal progetto esecutivo allegato alla convenzione stipulata nel 2002 e, pertanto, per tale profilo non li citava in giudizio.
L’Organo requirente, invece, confermava gli addebiti con riferimento al mancato incameramento delle penali, “ancorché la SMA, come innanzi rilevato, non abbia poi provveduto, non solo in quei due anni, ma anche in prosieguo, ad adempiere, con la dovuta tempestività e diligenza, alle prestazioni reciprocamente contemplate nelle suddette pattuizioni contrattuali da essa sottoscritte. Essi, infatti, se, in luogo di redigere e rilasciare i predetti nulla-osta in modo abbastanza anodino e talvolta succinto, avessero atteso al loro indeclinabile obbligo di servizio di verificare e/o collaudare la funzionalità di quelle apparecchiature e strumentazioni che s’andavano via via installando, sicuramente si sarebbero accorti sia dei notevoli ritardi nella rispettiva allocazione, in relazione ai tempi previsti dai già citati progetto esecutivo e correlato cronoprogramma, e sia anche del relativo malfunzionamento; solo così avrebbero poi potuto procedere alle rispettive contestazioni nei riguardi della SMA, applicando le consequenziali ridette penali, non solo nell’immediato, in sede di erogazione delle susseguenti trimestralità, ma anche in limine, ovverosia quantomeno in fase di corresponsione delle ultime rate trimestrali del canone stabilito in contratto, fino alla relativa scadenza del 31/10/2006. In particolare, con riferimento all’anno 2002, il capitolato tecnico allegato alla convenzione, a proposito di fasi e tempi d’installazione, all’art. 3.3.2, prevedeva: «Il Gestore si impegna ad iniziare le attività propedeutiche all’installazione dei sistemi di telerilevamento incendi boschivi entro 30 giorni dalla data di decorrenza del contratto (novembre 2001)». Vi si elencavano, inoltre, i tempi stimati per posizionare i sistemi sul territorio: 1) mappatura del territorio, numero mesi previsti: tre; 2) posizionamento sulle mappe dei sistemi di telerilevamento, mesi previsti: uno; 3) controllo diretto sul territorio dei posizionamenti, mesi previsti: due; 4) messa in produzione dei sistemi, mesi previsti: sei; 5) richiesta autorizzazioni e rilascio delle stesse, mesi previsti: sei; 6) installazione dei sistemi, mesi previsti: sei; 7) collaudo sistemi, mesi previsti: tre; 8) formazione del personale, mesi previsti: due. La SMA, per l’anno 2002 non ha presentato alcuna relazione sull’attività svolta; né la Regione Puglia, o meglio i dirigenti dei relativi Settori Protezione civile e Foreste, hanno, dal proprio canto, effettuato alcuna attività di controllo e/o collaudo. Tuttavia nel quadro economico dell’altro progetto esecutivo di dettaglio, elaborato dalla SMA nell’aprile 2003 e approvato dal defunto Dirigente del Settore Protezione Civile, dott. Papeo, con determina del 30/04/2003 n. 28, la SMA ha evidenziato anche per l’anno 2002, benché ormai decorso, alla voce fornitura in opera e installazioni tecnologiche, una spesa per l’ammontare complessivo di € 2.464.608,75 (remunerativo della prevista installazione delle n. 15 UPR, di una c.o.r. -Centro Operativo Locale- e cinque c.o.l. -Centro Operativo Regionale-). Di detti importi, puntualmente corrisposti dalla Regione Puglia, non risultano però acquisite ai relativi atti le corrispondenti fatture atte a giustificare eventuali acquisti. Mentre il contratto di leasing, stipulato dalla SMA per dotarsi della strumentazione tecnica da destinare all’attività di telerilevamento, è stato posto in essere, come prima osservato, solo in data 30 marzo 2004. La mancanza, quindi, di ogni attività di rendicontazione da parte della SMA per il predetto anno 2002 e la stipula di tale contratto di leasing il 30/3/2004, lasciano agevolmente desumere che le attività contemplate dall’art. 3.3.2 del ridetto capitolato tecnico non siano state in definitiva realizzate dal Gestore, almeno nei termini dovuti, nonostante la relativa dilatazione operata con il cronoprogramma, asseritamente «aggiornato» dalla SMA nell’aprile 2003. (…) neppure è sfuggita la anomalia della sua non allegazione al progetto originario, atteso peraltro il rinvio della relativa redazione, come contemplava l’art. 10 della convenzione, al 31/12 di ogni anno; sicché il primo cronoprogramma, ovverosia quello per lo stesso anno 2002, al di là dei tempi previsti dal succitato art. 3.3.2. del capitolato tecnico, lo si è potuto rinvenire solo in siffatto aggiornamento. Al riguardo si precisa che con la suddetta determina n. 28 del 30/4/2003, il Dirigente del settore protezione civile, approvando il nuovo progetto esecutivo di dettaglio elaborato dal Gestore, ha acquisito agli atti anche siffatto cronoprogramma 2003 che regolamentava i tempi di realizzazione delle prestazioni dedotte in convenzione, che comprendeva pure, come dianzi notato, quelle che il Gestore avrebbe dovuto rendere nell’anno 2002. L’esistenza di un documento integrativo della convenzione che ha scandito la tempistica della realizzazione delle attività di telerilevamento, (prevedendo tempi anche più diluiti rispetto al precedente capitolato tecnico), avrebbe dovuto indurre i Dirigenti pro-tempore della Protezione civile e delle Foreste a rilevare e contestare al Gestore l’incontrovertibile sussistenza di un inadempimento, sia pure sotto forma di ritardo, e intraprendere poi le conseguenti azioni di responsabilità contrattuale, attraverso l’applicazione delle ridette penali previste dalla convenzione. Ecco perché, (…), la Regione avrebbe dovuto già incamerare dal Gestore l’importo di € 373.140,01, a titolo della prima di entrambe siffatte penali, di cui al già richiamato art. 10 della convenzione (pari cioè al 5% del valore del corrispettivo attinente al periodo di riferimento) e che la SMA, previa formale intimazione ad adempiere, da notificarle da parte della Committente, avrebbe dovuto subire, per non aver giustappunto adempiuto alle prestazioni in conto telerilevamento contemplate dal cronoprogramma per quello stesso anno. Il che sarebbe indeclinabilmente avvenuto se, sempre da parte della Committenza, non fosse mancata qualsiasi attività collaudatoria e/o certificativa che essa, onde giustificare le somme liquidate a favore del Gestore, avrebbe dovuto attivare, attraverso il proprio apparato tecnico-amministrativo, ovverosia i Settori Protezione Civile e Foreste, cui la cennata deliberazione di Giunta Regionale n. 917/2001, all’art. 4 attribuiva, come già detto, a ciascuno per le proprie competenze (…) il compito di sovrintendere alla corretta esecuzione del progetto per tutto l’arco della Convenzione e di seguirne le ulteriori fasi di elaborazione; il che costituisce indubbiamente una specificazione di quei compiti delineati in linea generale, per questi due settori, dagli artt. 4 e 16 della legge reg. 30/11/2000 n. 18.” (atto di citazione, pagine 70-74).
Con riferimento all’anno 2003, la Procura poi precisava: “Benché, per l’anno 2003, il cronoprogramma prevedesse attività progettuali e amministrative, installazione e approvvigionamento attrezzature COR, progetto definitivo delle installazioni, autorizzazione alle stesse installazioni, progetto costruttivo dei siti, approvvigionamento delle URP, inizio montaggio delle medesime URP, ecc., la relazione a consuntivo della SMA dava atto dell’espletamento delle attività preparatorie e progettuali rispetto alle installazioni delle URP; installazione, messa in funzionamento e testaggio della COL di Foggia; installazione delle tre URP (Unità Periferiche di Rilevamento incendi) del Gargano (S. Agata di Puglia, Vico del Gargano e San Giovanni Rotondo); allestimento della Cor presso la sede reg.le di Bari della Protezione Civile; espletamento delle attività progettuali, rispetto alle rimanenti n. 12 UPR previste. Molte di queste attività (si pensi ad esempio all’approvvigionamento URP o all’approvvigionamento ponti radio), in base al cronoprogramma, avrebbero dovuto essere realizzate, ossia terminate, già a febbraio-marzo 2003; il che è da ritenersi sicuramente inammissibile, perché impossibile, se si considera che il contratto di leasing, con cui il gestore si è dotato della predetta strumentazione tecnica, è stato stipulato solo nel marzo 2004. Dal che consegue che pure per il 2003 la Regione avrebbe dovuto incamerare dal Gestore l’importo di € 374.431,25, quale penale che la SMA, previa formale intimazione ad adempiere da parte della Committente, avrebbe dovuto subire (sempre in ragione del 5% del valore del corrispettivo attinente al periodo di riferimento), ai sensi del ridetto art. 10 della convenzione, per non aver tempestivamente ed esattamente adempiuto alle prestazioni previste dal relativo cronoprogramma; in assenza, peraltro, di veruna attività certificativa e/o collaudatoria che la Committente avrebbe dovuto, comunque, attivare, onde giustificare, come già evidenziato per il 2002, le somme liquidate a favore del Gestore. Dal che discende, (…) che la penale attinente al 2002 ed ammontante ad € 373.140 debba essere ascritta in ragione di € 150.000 ciascuno al defunto Papeo, non più perseguibile, e a R_, attesa la pari incidenza causale di costoro nell’aver determinato siffatta posta di danno, nonché di € 24.380 a Capriulo ed € 48.760 a T_, in rapporto alla durata annuale e biennale dei rispettivi incarichi nel dirigere il Settore Regionale della Protezione Civile, fra il 2003 e il 2006; mentre la penale afferente al 2003 ed ammontante ad € 374.431 debba essere ripartita nella misura di € 150.000 ciascuno a Capriulo e R_, per l’eguale apporto causale nell’aver originato quest’altra analoga posta di danno, nonché di € 74.431 a T_.” (atto di citazione, pagine 74, 75, 76).
Con specifico riferimento alla posizione del Capriulo, poi, la Procura riconosceva essere intervenuta la prescrizione quinquennale dell’addebito, atteso che questi era cessato dalla carica nell’agosto 2004 e l’invito a dedurre gli era stato notificato solo il 14.10.2009.
Con riguardo, infine, alla posta di danno derivata dalle nove proroghe della convenzione, precisava la Procura che “al di là di ogni valutazione su criteri e modalità di concessione delle stesse che appaiono, per molti versi, decisamente discutibili e sicuramente non improntati a canoni di trasparenza e imparzialità, non v’è chi non veda come esse siano state accordate non solo in assenza di qualsivoglia previsione nella convenzione del 2002 e oltremodo attraverso tutta una serie di delibere di Giunta regionale intervenute ex post, a voler quasi ratificare una situazione di fatto che ad ogni costo si è voluta giustificare, invocando asserite esigenze indifferibili di tutela del patrimonio boschivo e prevenzione del rischio incendi. Ciò che, invece, integra, sempre a parere di questo requirente, una vera e propria ipotesi di danno all’erario della Regione Puglia, in questa fase delle predette nove proroghe, è l’aver proposto, e indotto acriticamente la Giunta, dopo aver pure asseritamente svolto apposite istruttorie preliminari, a deliberare, un canone mensile di € 885.000,00 senza essersi in alcun modo posto, sia il dirigente regionale del Settore Foreste, dott. F_, e sia l’altro dirigente ad interim dell’Ufficio Gestione Demanio Forestale, per. ind. M_, il problema di verificarne la congruità. Il profilo di colpa grave che (la Procura) ritiene di ascrivere soltanto a costoro, atteso che tale fase delle proroghe risulta essere stata gestita elusivamente dal suddetto Settore regionale delle Foreste, emerge nitidamente da un’analisi attenta e ponderata dei fatti così come si sono susseguiti, a partire dalla prima delibera di Giunta n. 1635 del 31/10/2006, di concessione della proroga iniziale, fino all’approvazione della citata legge reg. 13/11/2008 n. 32, e come sono stati innanzi esposti. Difatti, nelle istruttorie cui si rinvia nelle premesse delle varie delibere di Giunta e che in definitiva costituivano il necessario presupposto per le consequenziali proposte ivi presentate dall’Assessore al ramo, onde poter procedere alla concessione delle proroghe in parola, entrambi i su generalizzati dirigenti regionali non hanno mai fatto alcun riferimento né ai criteri seguiti nella determinazione delle somme che l’amministrazione regionale avrebbe dovuto poi corrispondere al Gestore, per siffatto servizio, né si sono tanto meno prospettati la questione di valutarne la congruità. L’anomalia maggiore che si è però constatata in tale fase della vicenda in esame è proprio costituita sia dai vari momenti di adozione delle predette delibere di proroghe, allorquando cioè i corrispondenti canoni erano stati già corrisposti dalla Regione, epperciò intervenute a posteriori, a mo’ di conferma di quanto in concreto operato,e sia soprattutto dalla differente terminologia adoperata, a partire da quella del 27/11/2007 n. 1940 (attinente appunto ai canoni dei mesi di ottobre e novembre 2007) in poi. Infatti, la locuzione «proroga» è stata sostituita dall’altra «affidamento temporaneo dell’incarico», in assonanza, solo formale, dell’istituto della «procedura negoziata», di cui all’art. 57 del D.L.gvo 163/2006, n. 163, ovverosia del nuovo codice dei contratti pubblici. Si è trattato, com’é evidente, di un callido espediente nominale per legittimare le ridette proroghe, eludendone in concreto la definitiva espunzione dall’ordinamento operata dal testè menzionato D.Lgvo 163/2006, e che farebbe oltremodo intravedere un’ipotesi di sospetta nullità di tutti i provvedimenti concessivi delle ridette proroghe, nella forma e nella sostanza. Dal che si arguisce che il canone mensile di € 885.000,00, assunto quale importo da erogare a favore della SMA per il servizio di che trattasi, durante il regime di prorogatio, è stato da costoro reputato congruo sol perché corrispondente all’ultimo versato dalla Committente, fino ad ottobre 2006, nel corso di vigenza della convenzione del 2002. In realtà, come può agevolmente evincersi dalle relazioni del consulente tecnico delegato (dalla Procura) per gli accertamenti istruttori, tale ultimo canone è risultato inspiegabilmente superiore di molto a quelli mediamente corrisposti in vigenza della predetta convenzione, nonostante questi ultimi ricomprendessero, dovendoli remunerare per espressa disposizione convenzionale, pure i costi sostenuti dalla SMA per acquistare le strumentazioni afferenti al telerilevamento. Pertanto, il canone in questione, in questa fase delle proroghe, avrebbe dovuto, comunque, essere ridotto, per via della minore incidenza dei costi del servizio di telerilevamento e dell’acquisizione al patrimonio regionale delle relative attrezzature e ciò non solo in base al principio di buon andamento cui ognora deve improntarsi l’attività amministrativa, ma anche e soprattutto in base al comune buon senso. E siffatta riduzione, (a parere della Procura Regionale), appare un fatto incontestabile e incontrovertibile, atteso che, quand’anche volesse accedersi alla tesi addotta dal perito di parte privata, dott. Cafagna, e ritenere, pur non condividendola, eccezion fatta per gli ultimi due mesi delle ridette proroghe (coperti dalla legge regionale n. 32/2008), che il corrispettivo pattuito per i sessanta mesi di vigenza della citata convenzione, per espressa disposizione del rispettivo art. 8, non era stabilito né in misura uguale e né tanto meno progressiva, poiché le incidenze dei vari elementi che lo determinavano venivano negli anni a modificarsi, non si può non rilevare come, nella specie, potrebbe opinarsi tutt’al più intorno al quantum di tale riduzione, comunque dovuta, e non all’an. Questi due dirigenti regionali, infatti, nelle relative istruttorie, prese poi a base non solo delle decisioni via via assunte con le diverse delibere di Giunta, si sono essenzialmente limitati a porre acriticamente in essere semplici proroghe della medesima convenzione agli stessi patti e condizioni in atto alla relativa scadenza; mentre se avessero prestato maggiore attenzione e diligenza a quanto andavano suggerendo agli organi politici, Assessore al ramo e Giunta Regionale, si sarebbero sicuramente accorti dell’evidente incongruità di quella somma cui dover apportare in ogni modo una consistente riduzione, proprio a causa dell’indubbio venir meno dei due su cennati fattori di spesa per quel servizio, ossia la suddetta minore incidenza dei costi del telerilevamento e l’acquisizione al patrimonio della Regione delle rispettive apparecchiature. Dal che discende la loro colpa grave. Siffatta inescusabile, epperciò colpevole, omissione, oltre a rafforzare in questo requirente il convincimento che la fase delle proroghe della ridetta convenzione sia stata gestita da entrambi i dirigenti regionali pro-tempore del Settore Foreste, con estrema superficialità e grave negligenza, ha altresì provocato all’erario della Regione Puglia un ulteriore danno, in termini sempre di maggiore spesa che (la Procura) reputa di ragguagliare, in via del tutto equitativa, giusta art. 1226 c.c., alla misura minima del cinque per cento, come d’altronde espressamente contemplato, nei contratti pubblici di durata, dal 5° co. dell’art. 23, della legge statale 18/4/2005 n. 62, in caso di proroga. E’, pertanto, parere (dell’attore pubblico) che a costoro non possa non essere per lo meno addebitata la somma complessiva di € 840.750,00 (corrispondente al 5% di € 885.000= €44.250 x 19 mesi di proroga), da dividere nella misura di € 440.000,00, a carico di F_, ed € 400.750,00, a carico di M_, atteso il differente ruolo dirigenziale da ciascuno di essi svolto.” (atto di citazione, pagine 76-81).
Conclusivamente, la Procura Regionale citava in giudizio Domenico R_, Giuseppe T_, Giuseppe Mauro F_, Raffaele M_ auspicandone la condanna al pagamento, in favore dell’erario della Regione Puglia, delle somme di € 423.191,00 ed € 840.750,00, oltre accessori e spese di giustizia, importi suddivisi, il primo, tra il R_, cui veniva addebitato un danno pari a € 300.000,00, ed il T_, cui veniva addebitato un danno pari a € 123.191,00, ed il secondo tra il F_ cui veniva addebitato un danno pari a € 440.000,00 ed il M_, cui veniva addebitato un danno pari a 400.750,00 (importi da rimodulare in conseguenza della precisazione della domanda operata dal P.M. in udienza).
In data 22 aprile 2011, si costituiva il dott. R_, con l’assistenza dell’Avv. Nino Matassa.
In particolare, al dott. R_, vocato in giudizio nella qualità di Responsabile del Settore Ispettorato Regionale delle Foreste dell’Assessorato Agricoltura e Foreste della Regione Puglia (di seguito «Settore Foreste») – incarico svolto fino al 30.9.2006 – era stata contestata la mancata applicazione, da parte dell’Ufficio menzionato, delle penali a carico della S.M.A., in relazione al ritardo nell’adempimento delle prestazioni previste in contratto per gli anni 2002 e 2003 per il sistema di telerilevamento degli incendi boschivi.
Secondo la prospettazione difensiva, l’addebito era erroneo ed ingiusto poiché, avuto riguardo alla concreta esecuzione delle prestazioni relative al progetto negli anni 2002 e 2003, non ricorrevano le condizioni per l’applicazione delle penali a carico della S.M.A.. Inoltre, il dott. R_ non aveva alcuna competenza sulla parte “impiantistica” delle prestazioni previste in contratto per il sistema di telerilevamento incendi e, pertanto, doveva considerarsi estraneo al verificarsi dei fatti ipotizzati come fonte del danno.
Preliminarmente, la difesa del R_ evidenziava come lo scopo fondamentale della convenzione del 27.2.2002, stipulata tra la Regione Puglia e la S.M.A., fosse quello di consentire, attraverso l’impiego nell’esecuzione di un progetto di tutela del patrimonio boschivo, la stabilizzazione di lavoratori già impegnati in progetti di lavori socialmente utili.
In un contesto caratterizzato da tensioni sociali, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ed il Dipartimento di Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri avevano assunto l’iniziativa di attivare, d’intesa con la Regione Puglia, un progetto di tutela del territorio dal rischio incendi, al fine di offrire una stabilizzazione occupazionale ai lavoratori socialmente utili impegnati nei progetti interregionali della Protezione Civile, attraverso la stipulazione di una convenzione, ex art. 10, comma 3, D.Lgs. n. 468 del 1.12.1997 (confermato dall’art. 6, comma 1, del D.Lgs. n. 81 del 28.2.2000), che, nel quadro delle misure speciali volte alla creazione di opportunità occupazionali, consentiva l’affidamento di progetti in deroga alle procedure sugli appalti pubblici. L’intesa tra i predetti organismi era stata perfezionata con le convenzioni del 14.12.2000 e del 21.12.2000 e la bozza di convenzione di affidamento alla S.M.A., di cui il progetto “Tutela del patrimonio boschivo” costituiva parte sostanziale, era stata predisposta dal Ministero del Lavoro in data 21.5.2001. Il progetto prevedeva una spesa complessiva di £ 88.000.000.000, da ripartirsi al 50% tra i Ministeri partecipanti all’iniziativa e la Regione, per un periodo di 60 mesi a decorrere dall’1.10.2001. Nella convenzione si prevedeva che il predetto importo, in considerazione della finalità primaria di stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, sarebbe stato erogato alla S.M.A. in importi predeterminati, a prescindere dai costi e dalle prestazioni effettivamente sostenute, anno per anno, per la realizzazione del progetto.
La difesa del resistente si doleva, poi, dell’inesistenza del danno erariale per la mancata applicazione di penali negli anni 2002 e 2003, perché il ritardo contestato, in realtà, era insussistente o, comunque, non imputabile a colpa della S.M.A.; detto ritardo era stato recuperato nel corso dell’esecuzione del contratto e la penale non poteva essere applicata, in relazione alla concreta struttura delle prestazioni dedotte in convenzione.
In particolare, la peculiare natura del progetto, finalizzato alla stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, avrebbe determinato un particolare assetto delle previsioni convenzionali disciplinanti le obbligazioni tra le parti e, per quanto attiene al versamento degli importi dovuti alla S.M.A., l’art. 8 della Convenzione avrebbe riconosciuto alla S.M.A. un corrispettivo ripartito per annualità in importi predeterminati, erogati alla società a prescindere dai costi sostenuti e dalle prestazioni effettivamente eseguite anno per anno per la realizzazione del progetto, in considerazione del peso economico del costo fisso costituito dagli stipendi in favore del personale che il Gestore si era obbligato ad assumere, che incideva per il 71% del costo complessivo delle prestazioni, a fronte dell’incidenza del 6% del costo di acquisto delle centraline.
Inoltre, il predetto art. 8 prevedeva che gli importi dovuti fossero versati al gestore dietro presentazione di fattura trimestrale, senza esibizione di alcuna contabilità dei lavori effettuati: il versamento del corrispettivo non sarebbe stato ancorato agli stati di avanzamento dei lavori (SAL, nei contratti di opera pubblica) o al preventivo controllo contabile delle forniture effettuate (nei contratti pubblici di fornitura).
Dal quadro economico del progetto, secondo la prospettazione difensiva, emergeva, infatti, che i versamenti in favore della S.M.A. non avevano alcun legame annuale con i costi stimati di realizzazione del servizio e delle opere e solo alla fine del periodo quinquennale, il complessivo importo versato sarebbe coinciso con il costo complessivo degli interventi.
Risultava, quindi, erronea l’impostazione di fondo della Procura, atteso che la peculiarità del contratto non prevedeva il pagamento sulla base di una rendicontazione periodica delle attività effettuate. Era altresì reputata priva di fondamento la tesi secondo cui la Regione avrebbe dovuto effettuare collaudi sistematici in corso d’opera, che avrebbero consentito di verificare la corrispondenza tra gli importi versati e i costi sostenuti, in quanto tale corrispondenza non costituiva presupposto del pagamento.
La penale di cui all’art. 10 della convenzione doveva essere, pertanto, calata nel contesto delle complessive previsioni. Detto art. 10 prevedeva la comunicazione, da parte della S.M.A., di un cronoprogramma delle attività per l’anno successivo; in caso di ritardo, era dovuto il pagamento di una penale commisurata al 3% del valore del corrispettivo previsto per il periodo di riferimento e al 5% in caso di inadempimento.
L’interpretazione del disposto dell’art. 10 adottata dalla Procura, secondo l’assunto difensivo, contrastava con il principio di buona fede nell’interpretazione dei contratti, atteso che, per un verso, non vi era stato ritardo nel termine finale di esecuzione delle prestazioni e, per altro verso, le Amministrazioni regionale e comunali avevano concorso alla causazione dei ritardi nella fase di installazione degli impianti.
Più in dettaglio, con riferimento al servizio di telerilevamento, nel 2002, il cronoprogramma prevedeva solo attività propedeutiche alla installazione di 3 delle 15 centraline UPR previste, attività per le quali non era necessario l’acquisto di alcuna apparecchiatura. Ed infatti, le operazioni, con inizio dal 30.4.2002, erano consistite in: identificazione siti, validazione dei siti su DTM, verifica segnale radio in sito, progetto definitivo dell’installazione, progetto costruttivo siti.
Secondo la difesa del R_, la Procura non aveva assolto all’onere di dimostrare il ritardo o il mancato compimento di alcuna di queste prestazioni, limitandosi a ricavare tale conclusione dalla asserita mancanza di relazioni della S.M.A..
La difesa, a confutazione di tale asserzione, depositava in atti la relazione della S.M.A. sullo stato delle attività al 30.6.2002, con allegati da cui si assumeva emergere il compimento delle attività programmate.
Con riferimento all’asserito ritardo nell’adempimento delle attività relative al servizio di telerilevamento previste nel cronoprogramma, anche qui, la difesa del R_ lamentava il mancato assolvimento dell’onere di dimostrare l’addebito, avendo ritenuto la Procura di poter desumere l’inadempimento della S.M.A. dal fatto che la sottoscrizione del contratto di leasing per l’acquisto delle UPR risaliva al marzo 2004. Evidenziava, di contro, detta difesa che le relazioni trimestrali della S.M.A. relative al 2003 attesterebbero il rispetto del cronoprogramma, atteso che risulterebbe installata e messa definitivamente in funzionamento una parte del sistema di telerilevamento, costituita dal C.O.R., allestito presso la sede della Protezione civile di Bari, dal C.O.L. di Foggia e dalle tre UPR sperimentali; sarebbero state definite le localizzazioni in aree demaniali degli ulteriori 12 postazioni tecnologiche; sarebbero stati installati e messi in funzione gli apparati tecnologici; avrebbe presentato, “per il completamento del sistema … ai Comuni interessati dagli interventi, i progetti esecutivi e le relative istanze per il rilascio dei permessi di costruire e di uso del suolo necessari alla installazione delle torri tralicciate su cui installare le restanti UPR”, sollecitando la convocazione di una conferenza di servizi al fine di accelerare i tempi.
In sintesi, secondo la prospettazione difensiva, risultava documentalmente smentita l’affermazione della Procura in ordine all’inadempimento delle attività previste per gli anni 2002 e 2003, atteso che le relazioni della S.M.A. attestavano il rispetto del cronoprogramma. Inoltre, con riferimento al tardivo acquisto delle centraline, si evidenziava l’esistenza di una dichiarazione della S.M.A., trasmessa alla Regione in data 9.4.2003, in cui il legale rappresentante della società dichiarava di aver acquistato le 15 UPR, unità periferiche di rilevamento incendi, in data 15.3.2003 ed affermava che dette UPR, unitamente a n. 40 centraline metereologiche, erano in giacenza presso la sede operativa di Firenze.
In ogni caso, i minimi scostamenti nella sola installazione delle UPR non sarebbero stati imputabili alla S.M.A., ma sarebbero derivati da ritardi nel rilascio dei provvedimenti autorizzativi da parte dei Comuni e della Regione, come affermato nelle relazioni della S.M.A. relative al primo ed al secondo trimestre del 2004.
A riscontro di quanto affermato in ordine alla non imputabilità alla S.M.A. del ritardo, la difesa del R_ depositava in giudizio una nota del 30.3.2004, con cui il Dirigente del Settore Protezione Civile sollecitava alcuni Comuni a concedere alla S.M.A. i permessi richiesti ed una nota del 3.12.2004, con cui il Dirigente del Settore Urbanistico della Regione Puglia dava atto dell’intervenuto rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, da parte della stessa Regione, nell’ambito delle conferenze di servizio tenutesi in data 12.1.2004 e 23.2.2004. In ogni caso, evidenziava la difesa del R_, secondo la relazione S.M.A. del terzo trimestre 2004, al 30 settembre 2004, il gestore dichiarava che tutte le installazioni dei sistemi di telerilevamento automatico degli incendi erano state ultimate. Pertanto, posto che le autorizzazioni paesaggistiche e i permessi erano stati rilasciati solo nei primi mesi del 2004, era congruo il tempo impiegato per la realizzazione di quanto previsto dalla convenzione.
Sempre con riferimento alla mancata applicazione delle penali, veniva poi contestata l’ascrivibilità al R_ della pertinente responsabilità, poiché, per come anche rappresentato dalla Procura alle pagine 21, 22 e 23 dell’atto di citazione, in base alla deliberazione della Giunta regionale n. 917/2001, l’applicazione delle penali era di competenza del Settore Protezione Civile, che avrebbe anche assunto un ruolo di coordinamento dell’intero progetto e di controllo su tutta la parte della convenzione relativa ai servizi tecnologici, tra cui il servizio di telerilevamento degli incendi boschivi. A conferma di ciò evocava la determinazione del 30.4.2003 del Settore Protezione Civile con cui veniva approvato il progetto esecutivo di dettaglio inoltrato dalla S.M.A., con l’aggiornamento del quadro economico e del capitolato tecnico, del cronoprogramma del 2003 e di quello quinquennale, emanata senza concorso procedimentale del Settore Foreste.
Al Settore Foreste, infatti, competeva unicamente il controllo di tutte le operazioni a terra relative ai lavori forestali mediante impiego del personale stabilizzato. A prova di ciò, la difesa del R_ depositava le relazioni trimestrali degli anni 2002 e 2003 dei cinque Ispettorati dipartimentali foreste, relative alle attività svolte dal personale S.M.A. e costituenti il presupposto per la concessione del nulla-osta del Settore Foreste al pagamento delle somme dovute alla S.M.A. dalla Regione in virtù della convenzione e relative ad attività di manutenzione boschiva. Dette relazioni, sempre secondo la difesa del R_, evidenziavano anche l’elevato grado di monitoraggio nell’esecuzione del progetto, svolto nell’ambito delle competenze assegnate dalla Giunta regionale al settore.
Deduceva, inoltre, l’insussistenza dell’elemento soggettivo, atteso che, per le complesse circostanze evidenziate – peculiarità del contratto e non chiara attribuzione delle competenze – la colpa imputabile al dirigente non raggiungeva la soglia della gravità.
L’eventuale errore, infatti, non poteva considerarsi inescusabile, poiché la scelta interpretativa che aveva dato luogo alla contestata condotta era il prodotto di valutazioni non arbitrarie.
Infine, la difesa del R_ eccepiva la prescrizione dell’azione erariale, poiché l’invito a dedurre per la posta di danno relativa alla mancata applicazione delle penali per gli inadempimenti risalenti al 2002 e al 2003 era stato notificato il 12.10.2009, sulla base del principio secondo cui “in ipotesi di credito goduto dall’amministrazione dei confronti di un privato … la prescrizione dell’azione erariale avverso il dipendente il cui operato abbia determinato con dolo o colpa grave l’insorgenza del credito medesimo deve essere calcolata dal giorno del mancato incasso della somma di denaro dovuta” (Corte dei Conti, Sez. Giur. Lombardia, sent. n. 525 del 2008).
In via graduata, la difesa del R_ eccepiva l’erronea quantificazione delle somme richieste a titolo di condanna, perché trattandosi di ritardo e non di inadempimento, la percentuale applicabile per la determinazione della penale avrebbe dovuto essere del 3% e non del 5%, e, in ogni caso, da computare solo sul costo degli apparati di cui si contestava il ritardo nell’acquisto e nell’installazione (incidente solo per circa il 6% del valore del contratto).
Con memoria del 18 aprile 2011 (poi integrata con altra memoria depositata in data 22 aprile 2011), si costituiva in giudizio anche l’Ing. T_, nella qualità di Dirigente del Settore Protezione Civile della Regione Puglia dal 2.8.2004, rappresentato e difeso dall’Avv. Aldo Loiodice.
Con riferimento all’addebito relativo alla mancata applicazione delle penali per gli anni 2002 e 2003, prospettate considerazioni analoghe a quelle già riferite con riguardo al convenuto R_ in ordine alle disposizioni della convenzione sui presupposti e le modalità di pagamento, la difesa del T_ rappresentava che la competenza ad effettuare collaudi sull’attività della S.M.A. non era stata assegnata ad alcuno, tanto che, proprio a seguito di numerose sollecitazione del Settore Protezione Civile e degli altri Settori coinvolti, la Giunta Regionale, con delibera n. 983 del 4.8.2004, istituiva una Commissione per la verifica dell’attività svolta dalla S.M.A. in esecuzione del progetto, attribuendole anche l’incarico di “definire una ipotesi di rimodulazione della previsione progettuale, nell’ambito degli impegni di spesa assunti, attualmente in essere ad opera della SMA S.p.A. in ragione sia dell’esigenza stessa di adeguare il progetto medesimo alla realtà fattuale o a sopravvenuti e più recenti fabbisogni, sia con riferimento alle ulteriori azioni di intervento da realizzarsi, quali naturali implementazioni o più avanzati livelli di sviluppo di quelle già previste dal progetto in fase di attuazione …”.
Senza che la suddetta Commissione avesse mai iniziato ad operare, la Giunta Regionale, su proposta del solo Assessore all’Agricoltura e su istruttoria del Settore Foreste, con deliberazione n. 1484 del 25.10.2005, revocava la delibera istitutiva della Commissione per la mancanza tra i componenti di tale organo “di professionalità idonee a compiere adeguate valutazioni di alcuni aspetti del progetto della SMA, attualmente non presenti nelle strutture regionali”.
Successivamente, la Regione né si era dotata delle professionalità necessarie a svolgere tali attività, né aveva provveduto a istituire una commissione di collaudo.
Evidenziava, poi, che il T_ era stato nominato Dirigente del Settore Protezione Civile solo nell’agosto del 2004, quindi mentre esisteva la predetta Commissione.
Eccepiva, altresì, la nullità degli atti istruttori e processuali, ai sensi dell’art. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78 del 2009, convertito nella l. n. 102 del 2009, per non essere stato il procedimento avviato sulla base di una specifica e concreta notizia di danno.
In via istruttoria chiedeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti che non avevano previsto nella Convenzione una commissione di collaudo o un altro organo tecnico dotato della professionalità necessaria a verificare il corretto adempimento delle obbligazioni da parte della S.M.A., nonché degli amministratori che avevano proposto e approvato la soppressione della Commissione di valutazione.
La difesa del T_ deduceva l’inammissibilità e l’infondatezza dell’atto di citazione per l’inesistenza del danno erariale. A fondamento di tale contestazione rappresentava che “Il Capitolato Tecnico allegato alla Convenzione originaria all’art. 3.3.2. prevede fasi e tempi di installazione del sistema di telerilevamento: «la Società SMA Puglia S.p.A. si impegna ad iniziare le attività propedeutiche all’installazione dei sistemi di telerilevamento incendi boschivi entro 30 giorni dalla data di decorrenza del contratto previsto per ottobre 2001. Di seguito si elencano i tempi stimati per il posizionamento dei sistemi sul territorio: 1. Mappatura del territorio numero mesi previsti 3= tre; 2. Posizionamento sulle mappe dei sistemi di telerilevamento mesi previsti uno = 1; 3. Controllo diretto sul territorio di posizionamenti mesi previsti 2 = due; 4. Messa in produzione del sistema mesi previsti 6 = sei; 5. Richiesta autorizzazioni e rilascio delle stesse mesi previsti 6 = sei; 6. Installazione dei sistemi mesi previsti 6 = sei; 7. Collaudo dei sistemi mesi previsti 3 = tre; 8. Formazione del personale mesi previsti 2 = due; 9. entrata in funzione». Da tale disposizione si deduce che l’attività preparatoria ha avuto inizio nel 2002 e che, anche a voler escludere dal calcolo i tempi per le attività non strettamente tecniche (richiesta e rilascio delle autorizzazioni e la formazione del personale), l’installazione dei sistemi (ossia le cabine per il telerilevamento) doveva essere avviata solo nel 2003 (la somma dei punti 1., 2., 3., 4. È 12 mesi) e completata in sei mesi e che, quindi, l’entrata in funzione del servizio doveva avvenire nel giugno 2003. Orbene la Procura Regionale nell’atto introduttivo omette del tutto di prendere in considerazione la Determina del Dirigente del Settore Protezione Civile della Regione prot. n. 026/DIR/2003/028 del 30.4.2003 …, che, come già detto, ha modificato ed integrato la Convenzione originaria, in particolare ridefinendo i tempi di avvio e svolgimento del servizio di telerilevamento e trasformando le somme già erogate fino a quel momento alla SMA a titolo di prestazione in «acconto» per il servizio da completare. Con tale provvedimento la Regione ha approvato la Relazione Generale redatta dall’affidataria, prendendo atto ed accettando lo status quo esistente al momento della modifica della Convenzione. Dalla Relazione e dagli altri allegati tecnici risulta evidentissimo che la Regione era pienamente consapevole che i tempi di installazione sopra elencati non erano stati rispettati, ma ha ugualmente ritenuto opportuno lasciare immutato il rapporto contrattuale, non applicare sanzioni, penali o decurtazioni all’importo originario, né risolvere il contratto per inadempimento. Nel nuovo cronoprogramma allegato alla Determina in esame i tempi di installazione del sistema del telerilevamento incendi vengono ridefiniti, fissando l’inizio al 30.5.2002 e la fine al 30.4.2004. Con la modifica della Convenzione viene approvato anche il quadro economico del Progetto, questa volta però con il dettaglio degli importi riferiti alle diverse attività ed ai tempi di svolgimento, dal quale si evince che l’importo per la fornitura e posa in opera del sistema di telerilevamento resta lo stesso previsto nell’originaria Convenzione, ma viene spalmato nel triennio 2002-2004, cioè nel periodo previsto per l’entrata in funzione del servizio.
Come rilevato dalla stessa controparte attrice, le centraline vengono posizionate ed entrano in funzione nell’aprile 2004, quindi nel rispetto delle disposizioni del Capitolato Tecnico allegato alla Convenzione, come modificato nel 2003. Pertanto, l’inadempimento per gli esercizi 2002 e 2003, per il quale si sarebbero dovute escutere le penali, non si è mai verificato. Assolutamente inesistente è per il 2002, anche con riferimento alla Convenzione originaria ed al cronoprogramma previsto negli allegati tecnici alla stessa; parimenti inesistente per il 2003, essendo intervenuta la modifica alla Convenzione. L’Ing. T_, al momento dell’insediamento come Dirigente del Settore Protezione Civile, ha ereditato una situazione contrattuale ed esecutiva pienamente conforme a quanto stabilito nella novellata Convenzione e certo non poteva mettere in discussione la scelta, ampiamente discrezionale, dei suoi predecessori di proseguire il rapporto convenzionale con la SMA, rimodulando le clausole contrattuali in modo da ampliare i tempi di esecuzione, risolvere eventuali di corretto adempimento, senza adottare comunque sanzioni contrattuali o modifiche in peius della Convenzione a danno dell’affidataria.”.
Ancora, veniva eccepita l’infondatezza dell’atto di citazione per l’inesistenza della condotta illecita e del nesso causale tra la condotta ed il presunto danno perché il T_ non era competente a svolgere il controllo tecnico sul corretto svolgimento del servizio di monitoraggio degli incendi sia giuridicamente (a termini dell’art. 11, lett. f), della L.R. n. 18 del 2000), che per specifica professionalità.
Esponeva inoltre che non era conferente l’art. 6 della L.R. n. 2 del 1977, che sul collaudo delle forniture acquisite dalla Regione dispone che “A fornitura avvenuta, l’Ufficio provveditorato-economato accerta direttamente o per mezzo dell’Ufficio destinatario la corrispondenza qualitativa e quantitativa dei materiali forniti con quelli ordinati e la loro regolare consegna, provvedendo a contestare tempestivamente ogni irregolarità o difetto riscontrato”, perché il destinatario della contabilità presentata dalla S.M.A. era esclusivamente il Settore Lavoro, unità organizzativa che aveva interessato solo “per conoscenza” il Settore Protezione Civile e, comunque, l’Ing. T_, subentrato solo nel 2004, non avrebbe in ogni caso avuto competenza a effettuare controlli sull’operato dei predecessori, a maggior ragione in un momento in cui era stata istituita una Commissione di valutazione del servizio di telerilevamento.
Infine, la difesa sosteneva l’insussistenza dell’elemento soggettivo della colpa grave, nulla avendo in proposito argomentato la Procura e, comunque, avendo il convenuto dimostrato, depositando apposita documentazione, lo scrupolo con cui aveva adempiuto all’incarico con riferimento alle attività che, ratione temporis e ratione materiae, rientravano nelle sue competenze.
In via gradata, chiedeva l’applicazione del potere riduttivo dell’addebito, in ragione delle condizioni di forte carenza delle risorse umane in cui operava al tempo il Settore Protezione Civile.
Con memoria depositata in data 22 aprile 2011, si costituiva in giudizio il dott. Giuseppe Mauro F_, rappresentato e difeso dagli Avv. Ernesto Sticchi Damiani e Ugo Patroni Griffi.
A tale convenuto, la Procura Regionale aveva imputato un consistente danno erariale asseritamente derivato alla Regione Puglia per le maggiori somme erogate nei ventuno mesi (da novembre 2006 ad agosto 2008) di durata delle varie proroghe della convenzione del 2002. Più in dettaglio, si assumeva che il dott. F_, insieme al dott. M_, avesse omesso, con grave colpa, di rilevare il maggior esborso che l’amministrazione regionale andava in quel frattempo subendo, per i servizi del telerilevamento, in assenza peraltro di qualsivoglia atto di verifica e/o collaudo, rispetto a quello sostenuto allo stesso titolo durante la vigenza della convenzione del 2002, non solo in quella fase – onde porlo poi in evidenza e all’attenzione dell’Assessore Reg.le alle Risorse Agricole, dott. Enzo Russo, prima che costui si accingesse a portare in seno alla giunta regionale le proprie proposte di procedere alla concessione, anche per via legislativa, delle varie suddette proroghe dell’appalto in argomento – ma anche e soprattutto al momento di effettuare direttamente essi stessi (insieme, ma solo per gli ultimi tre mesi, al nuovo dirigente del Settore Foreste, dott. Antonio Frattaruolo) il pagamento dei conseguenti compensi man mano spettanti alla S.M.A..
Secondo il perito incaricato dalla Procura (dott. Misceo), infatti, nel periodo delle proroghe il costo per i servizi diversi dal telerilevamento era stato superiore di € 140.734,48 al costo mensile liquidato dalla Committente, allo stesso titolo, nel periodo di vigenza della convenzione del 2002 (€ 828.624,19 meno € 687.889,71) con un maggior esborso complessivo di € 2.955.635,13 (invito a dedurre, pagina 32).
Tuttavia, secondo quanto rappresentato dalla difesa del F_, a seguito delle precisazioni tecniche offerte nella veste di invitato a dedurre (consulenza tecnica del dott. Cafagna), quel perito correggeva l’errore confermando l’assunto difensivo.
A detta della difesa, peraltro, con l’atto di citazione, la Procura contestava al convenuto solo il minor danno di € 440.000,00 più gli interessi legali e le spese di giustizia, perché le proroghe si ritenevano concesse, sotto il profilo amministrativo, illegittimamente e senza aver verificato la congruità del canone, che, a detta della Procura, avrebbe dovuto essere ridotto per via della minore incidenza dei costi del servizio di telerilevamento e dell’acquisizione al patrimonio regionale delle relative attrezzature, in misura non inferiore al cinque per cento, come contemplato, per i contratti pubblici di durata, dal 5° comma dell’art. 23 della legge statale 18/4/2005, n. 62, in caso di proroga.
Ciò premesso, in via preliminare, la difesa del convenuto eccepiva la nullità o, comunque, l’inammissibilità della citazione per violazione del principio della corrispondenza tra l’invito e la citazione, atteso che la Procura avrebbe modificato, nella citazione, non solo il petitum, ma anche la causa petendi: la causa del preteso danno erariale sarebbe stata individuata, nell’atto di citazione, nella colposa violazione dell’art. 23 della legge n. 62 del 2005, che prevede una riduzione del corrispettivo pagato per il servizio nella misura, quantomeno, del 5%, con inevitabili ripercussioni sul petitum.
In ogni caso, la difesa del convenuto contestava la carenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi dell’azione.
Si assumeva, infatti, che la Procura aveva fondato l’azione sulla pretesa illegittimità delle proroghe e sul preteso dovere in capo ai dottori F_ e M_ di ottenere, in tale fase, ai sensi dell’articolo 23 della legge n. 62 del 2005, una riduzione del corrispettivo pagato per il servizio nella misura, quantomeno, del 5%, liquidando poi il danno in via equitativa.
A tal proposito, veniva segnalato che il dott. F_ non aveva assunto le determinazioni di impegno e liquidazione dei compensi percepiti da S.M.A. per il servizio da questa svolto nei mesi di giugno, luglio e agosto 2008 e che aveva sottoscritto gli atti di proroga della convenzione fino a giugno 2008 e, pertanto, le contestazioni mossegli dovevano essere limitate al periodo tra novembre 2006 e giugno 2008.
Evidenziava ancora come le proroghe non fossero dettate dal tentativo di elusione del confronto concorrenziale, ma fossero invece necessitate proprio dall’imprevedibile lunghezza delle procedure di evidenza pubblica regolarmente bandite e dall’esigenza di assicurare, medio tempore, la continuità nell’erogazione di un servizio ritenuto indispensabile e l’occupazione dei lavoratori socialmente utili assunti dalla S.M.A..
In un contesto nel quale, peraltro, detta impresa, unica a concorrere, attesa la sua posizione di monopolio di fatto nell’Italia centro-meridionale, risultava poi aggiudicataria della procedura di evidenza pubblica.
Secondo la difesa, tutte le proroghe, comprese quelle che la Giunta aveva definito “affidamento temporaneo”, sarebbero state pienamente legittime e da ascriversi nella previsione dell’articolo 23, comma 2, della legge n. 62 del 2005, che consente la proroga dei contratti per acquisti e forniture di beni e servizi “per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la proroga non superi comunque i sei mesi e che il bando di gara venga pubblicato entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge”.
La ratio della norma in commento non escludeva, quindi, che per motivate ragioni di interesse pubblico ed in presenza di circostanze di fatto da cui sia dipesa la non tempestiva individuazione del nuovo contraente a seguito di gara di appalto, potesse darsi luogo alla proroga del contratto in scadenza, onde salvaguardare la continuità del servizio oggetto di affidamento.
Nessun rilievo, quindi, aveva la circostanza evidenziata dalla Procura, relativa alla assenza di una espressa possibilità di proroga nella convenzione.
E, per altro verso, la Procura non aveva contestato i presupposti legittimanti le proroghe, ossia il fatto che la gara risultava già bandita all’atto della proroga della convenzione e la corrispondenza temporale tra la proroga del servizio e la conclusione della gara d’appalto indetta.
La difesa evidenziava, inoltre, come la concessione di diverse proroghe di breve durata risultasse imposta dalla necessità di reperire le risorse nei capitoli di bilancio, adempimenti che avevano avuto inevitabili riflessi sui tempi di formalizzazione delle proroghe.
In ogni caso, si affermava che le proroghe erano legittime ai sensi dell’articolo 57 del D.Lgs. n. 163 del 2003, che prevede che le stazioni appaltanti possano aggiudicare contratti pubblici mediante procedura negoziata, senza previa pubblicazione di un bando di gara in ipotesi predeterminate, dandone conto con adeguata motivazione nella delibera o nella determina a contrarre.
In particolare, in deroga al principio generale della gara pubblica, il comma 2 lett. b), della disposizione da ultimo menzionata contempla il caso in cui “per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico predeterminato”.
Secondo la difesa del convenuto, nel caso di specie, risulterebbe dimostrato che il servizio affidato alla S.M.A. era finalizzato alla stabilizzazione di una vasta platea di lavoratori socialmente utili “mediante affidamento di un servizio di una complessità tecnica oggettivamente straordinaria e di difficilissima collocazione sul mercato.”.
E risulterebbe dimostrata dalle vicende relative alla nuova aggiudicazione del servizio, la posizione dominante, se non addirittura monopolistica, della S.M.A., sul mercato dell’offerta di simili servizi.
La circostanza che la gara fosse andata deserta sarebbe fatto idoneo a comprovare dell’unicità dell’operatore economico e, di conseguenza, a giustificare la liceità dell’affidamento diretto, a norma dell’art. 57 del Codice dei Contratti Pubblici.
La asserita legittimità delle proroghe comportava, secondo la prospettazione difensiva, l’insussistenza della colpa grave , anche in considerazione del fatto che il F_ ed il M_ non avevano una formazione giuridica e che, comunque, l’illegittimità della proroga avrebbe dovuto essere rilevata dal Segretario Generale della Giunta Regionale, organo deputato al controllo della legalità sostanziale sull’atto amministrativo.
Ancora, sottolineava la difesa del convenuto la necessarietà delle proroghe stesse, in considerazione del fatto che quello svolto dalla S.M.A. era un servizio essenziale che non poteva essere interrotto e che la Regione non era nelle condizioni di sostituire l’appaltatore con altri o di svolgere il servizio in economia, in considerazione del monopolio di fatto di cui godeva la S.M.A. nell’Italia centro-meridionale.
Con riferimento alla congruità del canone corrisposto alla S.M.A. durante il periodo delle proroghe, la difesa rappresentava come, per giurisprudenza consolidata, la proroga tecnica si legittima purché avvenga ai medesimi patti e condizioni dell’appalto di cui viene estesa temporalmente la durata e purché detta durata della stessa sia funzionalmente collegata all’esperimento delle procedure di evidenza pubblica, come avvenuto nel caso di specie.
Laddove, peraltro, la S.M.A., unica società a poter garantire il servizio nelle more dell’espletamento delle procedure di evidenza pubblica, non aveva accettato alcuna riduzione del prezzo e solo dopo lunghe trattative aveva accettato di proseguire la fornitura del servizio alle medesime condizioni della convenzione del 2002.
In ogni caso, il canone corrisposto nel periodo di proroga era assolutamente coerente con quanto liquidato nell’ultimo periodo di vigenza della convenzione (2006).
Dal quadro economico approvato in sede di progetto esecutivo, infatti, sarebbe emerso che il costo del servizio stimato e liquidato negli anni 2005 e 2006 era quantificato al netto delle spese necessarie per l’acquisto delle attrezzature, acquisite mediante contratto di leasing dalla S.M.A. e riscattate nel primo triennio di esecuzione del contratto, con conseguente trasferimento nel patrimonio della Regione a fine convenzione.
Laddove, peraltro, dalla struttura dei costi dell’appaltatore si evincerebbe, secondo la nota dell’Ing. Schirano, confermata dalla perizia del dott. Cafagna, l’impossibilità di accedere ad una riduzione del canone, in considerazione della misura estremamente contenuta dell’utile di impresa, pari al 5% del totale dei costi sostenuti e viste le voci di costo (personale, mezzi di trasporto, fitto locali, logistica, attrezzi d’opera, oneri della sicurezza, spese generali), della stretta proporzionalità tra il corrispettivo ed il servizio reso, atteso, peraltro, che la voce di costo prevalente (82%) era quella relativa al personale e che il valore delle attrezzature era ricompreso nel corrispettivo fino al 2004, ma la sua incidenza già risultava azzerata nel corrispettivo relativo agli anni 2005 e 2006.
In siffatta situazione, secondo la difesa, nessun danno erariale poteva imputarsi al dott. F_, che era riuscito ad ottenere che la S.M.A. continuasse il servizio ai medesimi patti e condizioni della convenzione del 2002 ed anzi prestasse ulteriori servizi di interventi di difesa idraulico – forestale, senza aggravio di costi per la Regione.
Tutto ciò premesso, concludeva la difesa del F_ chiedendo di voler dichiarare nullo, inammissibile e/o improponibile l’atto di citazione, ovvero di voler rigettare la domanda; o, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea, l’esercizio del potere riduttivo.
In subordine, ancora, la difesa del F_ chiedeva venisse disposta una CTU che accertasse la congruità del prezzo pagato per il servizio durante la fase delle proroghe, nonché prova per testi.
Con memoria depositata il 22 aprile 2011, si costituiva in giudizio Raffaele M_, rappresentato e difeso dall’Avv. Ernesto Sticchi Damiani e dall’Avv. Ugo Patroni Griffi, rappresentando considerazioni analoghe a quelle già diffusamente riportate con riferimento alla difesa del dott. F_ e rassegnando le medesime conclusioni.
All’udienza del 22 settembre 2011, il PM confermava il contenuto dell’atto di citazione precisando, tuttavia, in ordine alla quantificazione della penale per il ritardo nell’adempimento delle obbligazioni previste dalla convenzione del 2002 a carico della S.M.A. e afferenti il servizio di telerilevamento, che la contestazione doveva intendersi limitata alla percentuale del 3% prevista dalla convenzione per il ritardo nell’adempimento e non quella del 5% prevista per il mancato adempimento.
Con riferimento, poi, all’eccezione di nullità della citazione per la mancata corrispondenza tra le contestazioni mosse in detta citazione e le contestazioni mosse con l’invito a dedurre con riferimento alla concessione delle proroghe della convenzione del 2002, il PM osservava come non vi fosse nessuna differenza di causa petendi: la contestazione, infatti, in entrambi i casi consisteva nella circostanza che le proroghe non fossero state concesse alle stesse condizioni della convenzione originaria.
I difensori dei convenuti reiteravano, evocando le argomentazioni diffusamente illustrate nelle memorie, le conclusioni rispettivamente rassegnate in atti.
Il giudizio, quindi, veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
L’odierno giudizio è finalizzato all’accertamento della fondatezza della pretesa azionata dalla Procura Regionale concernente due ipotesi di danno erariale connesse alla esecuzione di una convenzione, stipulata nel febbraio 2002, tra la Regione Puglia e la S.M.A. – Sistemi per la Meteorologia e l’Ambiente s.p.a., per l’affidamento del servizio di controllo e monitoraggio finalizzato alla prevenzione del rischio di incendi boschivi.
La prima, asseritamente, deriva dalla mancata applicazione della penale, prevista dall’articolo 10 della convenzione, per il ritardo con cui la S.M.A. avrebbe adempiuto agli obblighi previsti dall’accordo per gli anni 2002 e 2003, con specifico riferimento al servizio di telerilevamento degli incendi.
La seconda, asseritamente, deriva dal costo delle proroghe della convenzione, considerato incongruo dalla Procura.
Preliminarmente, va rigettata l’eccezione di nullità dell’azione per genericità della denuncia di danno.
La questione deve essere risolta in conformità alle soluzioni interpretative esplicitate nella sentenza delle SS.RR di questa Corte, n. 12 del 3.8.2011.
L’Organo della nomofilachia, chiamato a pronunciarsi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1, comma 7, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, conv. con modif. dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo novellato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, ha fornito indirizzi interpretativi, per quanto di rilievo in questa sede, sui seguenti quesiti:
?             «Se la disposizione normativa recata dall’art. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, inserito dalla legge di conversione 3 agosto 2009, n. 102 e successivamente rettificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, conv. dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141 in tema di requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini dell’attività istruttoria svolta dal Pubblico Ministero sia suscettibile, senza distinzione alcuna, di applicazione immediata e retroattiva in relazione a situazioni istruttorie oppure processuali maturate nel vigore della normativa preesistente»;
?             «quale sia il significato da attribuire all’espressione “specifica e concreta notizia di danno”, che figura nell’art. 17, comma 30-ter più volte richiamato e, conseguentemente sulla idoneità ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno: a) dell’“anonimo”; b) dei fatti conosciuti nel corso della fase dell’invito a dedurre, per soggetto diverso dall’invitato; c) dei fatti conosciuti a seguito di “delega alle indagini”, attribuita dalla Procura ad organismi quale la Guardia di Finanza; d) delle “notizie” relative alla condotta, piuttosto che sul danno, dovendosi – in ultima analisi – stabilire se per “notizia di danno” non debba intendersi “notizia di fatto dannoso”».
Con riguardo alla prima questione, le SS.RR. hanno statuito il seguente principio «La disposizione normativa recata dall’art. 17, comma 30-ter, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78 e succ. mod., sui requisiti che devono possedere le notizie di danno ai fini dell’attività istruttoria svolta dal PM contabile, è suscettibile, senza distinzione alcuna, di applicazione immediata e retroattiva in relazione a situazioni istruttorie e processuali maturate nel vigore della normativa preesistente».
A tale conclusione le SS.RR. sono pervenute constatando che il quarto periodo del citato art. 17, comma 30-ter, esclude l’applicabilità delle nuove previsioni nella sola ipotesi in cui sia stata già emessa una sentenza, sia pure non definitiva. Ciò è inequivocabilmente sintomatico della volontà del legislatore di rendere, in ogni altro caso di pendenza giudiziaria, la norma immediatamente operativa e, dunque, provvista di un’efficacia retroattiva pressoché integrale.
La ritenuta applicabilità della norma impone, nel caso in esame, di valutare se l’iniziativa giudiziaria sia stata intrapresa dalla Procura sulla base di una «specifica e concreta notizia di danno», come imposto dal citato art. 17, comma 30-ter.
Per tale verifica, concludenti appaiono gli ausili interpretativi offerti dalle SS.RR., le quali, con la sentenza 12/2011/QM, hanno precisato che «il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l’aggettivo specifica è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l’aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni.
L’espressione nel suo complesso deve, pertanto, intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato.
Di conseguenza, sono idonei ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno”: a) l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati; b) i fatti conosciuti nel corso della fase dell’invito a dedurre, anche per soggetti diversi dall’invitato, nei medesimi termini; c) i fatti conosciuti a seguito di delega alle indagini, attribuita dalla Procura regionale ad organismi quale la Guardia di Finanza; d) da ultimo, non possono considerarsi specifiche e concrete, secondo quanto innanzi precisato, le notizie relative alla mera condotta, in carenza di ipotesi di danno, quale presupposto oggettivo della responsabilità amministrativa; ciò, a differenza delle ipotesi di fattispecie direttamente sanzionate dalla legge».
Avuto riguardo a tale principio di diritto, peraltro dotato dell’efficacia nomofilattica prevista dall’ultimo periodo dell’art. 1, comma 7, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, conv. con modif. dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo novellato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, deve ritenersi che l’attività istruttoria propedeutica all’esercizio dell’azione di responsabilità sia stata ritualmente avviata.
Ed infatti, le informazioni che hanno costituito lo spunto per l’attività di reperimento di dettagliati elementi di valutazione, anche quelle fornite con esposto anonimo (nota protocollata il 2/2/2006), erano ragionevolmente circostanziate ed afferenti una vicenda concreta, delimitata nei contorni temporali e definita nella successione degli accadimenti.
E’ quindi priva di fondamento l’eccezione di nullità, atteso che le notizie di danno sono da considerarsi concrete e specifiche, nel senso precisato dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella sentenza n. 12/QM/2011.
Con riferimento alla prima ipotesi di danno prospettata dalla Procura e relativa alla mancata applicazione delle penali per l’asserito ritardo nell’adempimento delle obbligazioni assunte dalla S.M.A. per il servizio di telerilevamento degli incendi boschivi per gli anni 2002 e 2003, la cui responsabilità andrebbe ascritta, secondo la prospettazione della Procura, ai signori Domenico R_ e Giuseppe T_, va innanzitutto rilevata l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa del R_ con la memoria depositata il 22 aprile 2011.
Secondo la tesi difensiva, sarebbe decorso il termine quinquennale per l’esercizio dell’azione erariale, atteso che l’invito a dedurre sulla mancata applicazione delle penali negli anni 2002 e 2003 è stato notificato al R_ solo in data 12.10.2009. La penale, infatti, si sarebbe dovuta applicare in fase di erogazione delle due rate trimestrali e, quindi, negli anni 2002 e 2003, e non sarebbe stato più possibile applicarla negli anni successivi, poiché già nel 2004 il ritardo sarebbe stato interamente recuperato.
Ebbene, in primo luogo, deve escludersi che l’eventuale recupero del ritardo durante la vigenza del rapporto convenzionale costituisca, di per sé, circostanza ostativa all’applicazione della penale per l’inesatta (recte, intempestiva) esecuzione della prestazione.
La clausola penale, infatti, è un mezzo rafforzativo del vincolo contrattuale che si risolve in una concordata liquidazione del danno derivato dall’omesso o inesatto adempimento non richiedente la prova della sua esatta consistenza.
La clausola penale risponde ad una funzione di determinazione forfettaria e preventiva dei danni risarcibili, che, pur non prescindendo dalla necessaria dimostrazione della imputabilità al debitore dell’inadempimento (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 6716 del 2 giugno 1992), consente alle parti di sfuggire all’alea della prova del quantum del danno, acquisendo sin dall’inizio la certezza delle conseguenze economiche che derivano dagli inadempimenti o dai ritardi negli adempimenti. (T.A.R. Lazio, sez. II, sent. n. 11860 del 26 novembre 2009).
Atteso che l’eventuale recupero del ritardo non necessariamente esclude la sussistenza e la permanenza di un danno causato dallo stesso, detto recupero non incide sulla possibilità di applicare la penale contrattualmente prevista proprio a garanzia del danno derivato dalla ritardata esecuzione delle obbligazioni.
Orbene, posto che la S.M.A. era tenuta ad adempiere alle obbligazioni previste in convenzione con una predeterminata sequenzialità temporale e che l’Amministrazione aveva previsto a proprio beneficio misure di salvaguardia per il caso in cui la controparte avesse alterato detta sequenzialità ritardando o omettendo gli adempimenti previsti nei cronoprogrammi, ciascuno scostamento (qualificabile come colpevole ritardato adempimento o inadempimento) legittimava l’Amministrazione a richiedere la penale.
In altri termini, all’emersione di circostanze idonee a legittimare il ricorso alla clausola penale, la facoltà contrattuale poteva senz’altro essere esercitata. E ciò, in considerazione delle caratteristiche strutturali di quella clausola, in modo assolutamente indipendentemente dagli accadimenti successivi. Sicché l’eventuale accelerazione idonea a compensare il ritardo in precedenza accumulato non elimina il vizio nell’adempimento e, dunque, non esclude il ricorso allo strumento pattizio volto a sanzionare il mancato rispetto dei tempi previsti per le attività programmate.
Ai fini della valutazione della sussistenza della prescrizione dell’azione di responsabilità connessa alla mancata applicazione delle penali occorre individuare fino a quando quella facoltà poteva essere esercitata dall’Amministrazione.
Infatti, solo dal momento in cui è sopraggiunta una preclusione alla possibilità di applicare la penale decorre il termine quinquennale di prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa.
Invero, il trimestre di riferimento non costituisce, come sostenuto dalla difesa del convenuto, il termine ultimo entro cui può esigersi la penale.
La convenzione, infatti, non pone alcun limite in tal senso.
In proposito, assumono invece rilievo, per un verso, il pacifico indirizzo giurisprudenziale secondo cui la clausola penale, predeterminando la consistenza del risarcimento dovuto in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento, è soggetta al termine ordinario di prescrizione (da ultimo, Cass. sent. n. 2656 del 08/02/2006) e, per altro verso, la natura accessoria di detta clausola.
In linea astratta, quindi, ricorrendone le condizioni, potrebbe farsi luogo alla applicazione di quella clausola fino a quando non maturi la prescrizione del diritto a farlo. Tale soluzione, tuttavia, non rimane insensibile alla circostanza che trattasi, comunque, di una previsione negoziale accessoria, che giustifica la sua esistenza ed operatività solo se e finché il regolamento negoziale rispetto al quale svolge funzioni ancillari sia anch’esso esistente ed operativo.
In altri termini, conseguenza della natura accessoria della clausola penale è che l’obbligo al risarcimento che da essa deriva non può sussistere autonomamente rispetto all’obbligazione principale; quindi, detto obbligo non può essere fatto valere laddove l’obbligazione principale sia, per qualsivoglia ragione, venuta meno (Cass., sent. n. 18779 del 26 settembre 2005).
Ne consegue che la Regione ben avrebbe potuto contestare il ritardo ed esigere la penale anche in epoca successiva rispetto al momento in cui si è verificato il ritardo stesso.
Tuttavia, il termine ultimo per l’esercizio del predetto diritto alla contestazione del ritardo nell’adempimento ed all’applicazione della conseguente penale è da individuarsi nel momento in cui è venuta meno l’obbligazione principale e cioè nel 2006, alla scadenza della convenzione stipulata nel 2002.
Orbene, considerato che, come detto, la convenzione scadeva nel 2006, alla data della notifica dell’invito a dedurre, nel 2009, non risultava ancora decorso il termine quinquennale di prescrizione.
Nel merito, con riferimento all’anno 2002, per come precisata la domanda in udienza, la contestazione della Procura a R_ e T_ è limitata alla mancata applicazione della penale prevista dall’articolo 10 della Convenzione per il ritardo nell’adempimento delle attività previste dal cronoprogramma e dal progetto esecutivo e non riguarda, invece, la corrispondenza tra i costi sostenuti dalla S.M.A. nel periodo di riferimento e le somme erogate alla società stessa dalla Regione.
Secondo la Procura, in definitiva, la mancanza di ogni attività di rendicontazione da parte della S.M.A. per il predetto anno 2002 e la stipula del contratto di leasing relativo alle centraline di telerilevamento nel marzo del 2004 “lasciano agevolmente desumere che le attività contemplate dall’art. 3.3.2. del ridetto capitolato tecnico non siano state in definitiva dal Gestore, almeno nei termini dovuti, nonostante la relativa dilatazione operata con il cronoprogramma, asseritamente “aggiornato” dalla S.M.A. nell’aprile 2003.” (atto di citazione, pag. 72).
Orbene, va in primo luogo rilevato che la convenzione del 2002 ed il progetto esecutivo prevedevano, per l’anno 2002, solo attività di studio, progettuali e preparatorie tecniche ed amministrative.
Nulla prova, pertanto, in ordine al ritardo nell’adempimento delle attività previste per il 2002, la circostanza che in quell’anno non sia stato stipulato il contratto di leasing relativo alle centraline di telerilevamento, atteso che detta attività non poteva ritenersi necessariamente connessa, propedeutica o consequenziale alle attività previste per quell’anno.
Ancora, l’unico elemento dal quale la Procura deduce il ritardo nell’adempimento delle attività previste dalla convenzione è la mancanza di ogni attività di rendicontazione da parte della S.M.A. per il predetto anno 2002.
Ebbene, risulta depositato agli atti di causa (allegato n. 10 alla memoria difensiva di Domenico R_ depositata in data 22 aprile 2011) uno stralcio della relazione S.M.A. sullo stato delle attività al 30.6.2002, emessa nel giugno 2002, nella quale, peraltro, in premessa, si fa riferimento ad una precedente relazione sullo stato delle attività eseguite al 30.4.2002, in ottemperanza alla Convenzione sottoscritta con la Regione Puglia in data 27 febbraio 2002.
Pertanto, a prescindere dalla considerazione che, di certo, anche la eventuale omissione della rendicontazione delle attività previste dal cronoprogramma non prova di per sé l’inadempimento, ma al più ne è un semplice indizio, risulta, nel caso di specie, in fatto, mancante anche questo unico indizio.
Infatti, la relazione della S.M.A. del giugno 2002, la cui autenticità e le cui risultanze non risultano contestati dalla Procura, smentisce l’unico elemento di prova dell’asserito inadempimento della S.M.A., allegato dall’agente, ossia la mancanza di qualsiasi rendicontazione con riferimento alle attività previste per l’anno 2002.
Inoltre, con riferimento ai contenuti della relazione sull’attività, emessa nel giugno 2002 dalla S.M.A., risultano avviate tutta una serie di attività propedeutiche all’installazione dei sistemi di telerilevamento boschivi, proprio in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 3.3.2 del capitolato tecnico, citato dalla Procura.
Non risultando sufficientemente provato il ritardo nell’adempimento, indefettibile presupposto dell’applicabilità della penale di cui all’art. 10 della convenzione del 2002, appare irrimediabilmente sprovvista di prova l’esistenza del danno asseritamente derivato, secondo la tesi prospettata dalla Procura, proprio dalla mancata applicazione della penale stessa.
Peraltro, a fronte della mancata prova del ritardo nell’adempimento e, quindi, della sussistenza del dovere, in capo ai convenuti, di applicare la penale, non rileva di per sé, ai fini della attribuzione della responsabilità amministrativa per il danno erariale derivato dalla mancata applicazione della suddetta penale, la circostanza, anch’essa non dimostrata, che gli stessi non abbiano proceduto alle attività collaudatorie e/o certificative asseritamente poste a loro carico.
Mancando, infatti, la prova dell’esistenza del danno erariale, non assumono rilievo autonomo eventuali comportamenti omissivi asseritamente ed ipoteticamente idonei a causarlo.
Con riferimento, poi, alla mancata applicazione della penale per il ritardo nello svolgimento delle attività previste per l’anno 2003 con riferimento al servizio di telerilevamento, pure a non voler tenere conto delle modifiche all’originario cronoprogramma apportate dalla determina del Dirigente del Settore Protezione Civile della Regione prot. n. 026/DIR/2003/0028 del 30.4.2003, che ridefinendo i tempi di avvio e svolgimento del servizio di telerilevamento, renderebbero insussistente il suddetto ritardo contestato dalla Procura, non si ritiene sussistente il danno erariale.
Secondo la Procura, “benché, per l’anno 2003, il cronoprogramma prevedesse attività progettuali e amministrative, installazione e approvvigionamento attrezzature COR, progetto definitivo delle installazioni, autorizzazione alle stesse installazioni, progetto costruttivo dei siti, approvvigionamento delle UPR, inizio montaggio delle medesime, ecc., la relazione a consuntivo della SMA dava atto dell’espletamento delle attività preparatorie e progettuali rispetto alle installazioni delle UPR; installazione, messa in funzionamento e testaggio della Col di Foggia; installazione delle tre UPR del Gargano (S. Agata di Puglia, Vico del Gargano e San Giovanni Rotondo); allestimento della Cor presso la sede reg.le di Bari della Protezione Civile; espletamento delle attività preparatorie, istruttorie e progettuali, rispetto alle rimanenti n. 12 UPR previste. Molte di queste attività, (si pensi ad esempio all’approvvigionamento UPR o all’approvvigionamento ponti radio), in base al cronoprogramma, avrebbero dovuto essere realizzate, ossia terminate, già a febbraio-marzo del 2003; il che è sicuramente da ritenersi inammissibile, perché impossibile, se si considera che il contratto di leasing, con cui il gestore si è dotato della predetta strumentazione tecnica, è stato stipulato solo nel marzo 2004. Dal che consegue che pure per il 2003 la Regione avrebbe dovuto incamerare dal Gestore l’importo di € 374.431, quale penale che SMA, previa formale intimazione ad adempiere da parte della Committente, avrebbe dovuto subire (sempre in ragione del 5% del valore del corrispettivo attinente al periodo di riferimento), ai sensi del ridetto art. 10 della convenzione, per non avere tempestivamente ed esattamente adempiuto alle prestazioni previste dal relativo crono programma; in assenza, peraltro, di veruna attività certificativa e/o collaudatoria che la Committente avrebbe dovuto, comunque, attivare, onde attivare, onde giustificare, come già evidenziato per il 2002, le somme liquidate a favore del Gestore” (atto di citazione, pagine 74 e 75).
Domanda, come già detto, modificata in udienza nel senso di applicazione della penale in misura del 3% del valore del corrispettivo attinente al periodo di riferimento, trattandosi non di inadempimento, ma di mero ritardo nell’adempimento.
Va innanzitutto rilevato che la convenzione del 2002 assume come segmento temporale di riferimento per l’adempimento il trimestre.
L’articolo 10 della citata convenzione, infatti, prevede che: “Salvo il diritto al risarcimento del maggior danno, in caso di ritardo nell’esecuzione anche di una sola delle prestazioni dedotte nel cronoprogramma di cui sopra, le parti convengono a carico del Gestore, previa formale intimazione ad adempiere, il pagamento di una penale in danaro commisurata al 3% del valore del corrispettivo previsto per il periodo di riferimento (…) Le eventuali penali saranno poste in detrazione dall’ammontare della liquidazione trimestrale che, pertanto, si assume come periodo di riferimento.”.
In relazione ai diversi periodi trimestrali di riferimento, ma anche più in generale, in relazione al periodo annuale, l’atto di citazione non consente di individuare specificamente quali siano le attività eseguite in ritardo dalla S.M.A. e, ancora una volta, a prova del predetto ritardo, viene allegato che il contratto di leasing per la fornitura delle centraline UPR è stato stipulato solo nel 2004.
Ebbene, dall’analisi della documentazione disponibile, così come evidenziato dalla difesa del convenuto Domenico R_, in assenza di più puntuali contestazioni della Procura riguardo ad altre specifiche attività poste in essere con ritardo dalla S.M.A. nei trimestri di riferimento per l’anno 2003, risulta documentalmente comprovato solo il ritardo nella installazione delle UPR.
Ritardo nell’adempimento, tuttavia, essenzialmente derivato dal ritardo nel rilascio dei necessari provvedimenti di autorizzazione all’installazione delle centraline da parte dei Comuni interessati e della Regione, rilasciati solo dopo circa due mesi dalla conferenza di servizi all’uopo convocata, in prima seduta, il 12 gennaio 2004 e, poi, aggiornata e conclusa il 23 febbraio 2004, come emerge anche dalle relazioni della S.M.A. sulle attività svolte nel primo e secondo trimestre del 2004.
Ritardo, quindi, imputabile ai Comuni ed alla Regione.
Detto ritardo nel rilascio delle autorizzazioni induce a ritenere giustificabile la scarsa solerzia della S.M.A. nell’approvvigionamento delle centraline e, dunque, insussistenti i presupposti per l’applicazione della penale di cui all’articolo 10 della convenzione.
Il fatto, infatti, che la stipulazione del contratto di leasing per la fornitura delle centraline sia avvenuta solo nel 2004, per un verso, non rileva come prova del ritardo nell’adempimento dell’attività di installazione delle UPR, in quanto detto ritardo è pacificamente ammesso dalla stessa S.M.A. nelle relazioni del primo e del secondo trimestre 2004 e, per altro verso, non costituisce prova dell’imputabilità del predetto ritardo alla S.M.A., atteso che, quand’anche il contratto di leasing fosse stato tempestivamente stipulato, la mancanza delle autorizzazioni comunali e regionali avrebbe comunque impedito l’installazione tempestiva delle UPR.
Qualora, poi, fosse stato nelle intenzioni della Procura valorizzare la tempistica della stipulazione del contratto di leasing come autonomo ritardo nell’adempimento ai fini dell’applicazione della penale – ipotesi, peraltro, non chiaramente esplicitata nell’atto introduttivo del giudizio -, va rilevato che risulta versata in atti (allegato n. 15 della memoria del R_, depositata il 22 aprile 2011) una dichiarazione della S.M.A., trasmessa alla Regione in data 9.4.2003, in cui il legale rappresentante della S.M.A. dichiara di aver acquistato le 15 UPR (Unità periferiche di rilevamento incendi) in data 15.3.2003 ed afferma che dette centraline erano in giacenza presso la sede operativa di Firenze.
L’esistenza di detta dichiarazione, unitamente alla scarsa chiarezza delle previsioni relative alle procedure di verifica delle attività svolte, con specifico riferimento anche alla distribuzione delle competenze delle direzioni regionali coinvolte nell’esecuzione della convenzione ed al grado di approfondimento necessario per esercitarle, nonché la sostanziale ininfluenza della stipulazione del contratto di leasing, attesa l’impossibilità di installare le UPR per la mancanza delle previste autorizzazioni comunali e regionali, valgono ad escludere la configurabilità della gravità della colpa nel comportamento di entrambi i convenuti.
In considerazione di quanto finora rappresentato, deve essere quindi esclusa la responsabilità amministrativo-contabile dei convenuti Domenico R_ e Giuseppe T_ per la mancata applicazione della penale per il ritardo nell’adempimento delle obbligazioni derivate dalla convenzione stipulata nel 2002 tra la Regione Puglia e la S.M.A., con specifico riferimento all’attività di telerilevamento.
La Procura, poi, contesta, nella fase delle nove proroghe della convenzione del 2002, “l’aver proposto, e indotto acriticamente la Giunta, dopo aver pure asseritamente svolto apposite istruttorie preliminari, a deliberare, un canone mensile di € 885.000,00, senza essersi in alcun modo posti, sia il dirigente regionale del Settore Foreste, dott. F_, e sia l’altro dirigente ad interim dell’Ufficio Gestione Demanio Forestale, per. Ind. M_, il problema di verificarne la congruità.”.
Preliminarmente, va respinta l’eccezione di nullità dell’atto di citazione per la violazione del principio della necessaria, sostanziale corrispondenza tra la contestazione mossa nell’invito a dedurre e quella mossa nell’atto di citazione.
Secondo quanto sostenuto dalla difesa, comune a entrambi i convenuti, nell’invito a dedurre veniva contestato al F_ e al M_ di avere erogato per il servizio di telerilevamento, nei ventuno mesi di durata delle proroghe, maggiori somme rispetto a quelle pagate, allo stesso titolo, durante la vigenza della convenzione del 2002; mentre nell’atto di citazione, si contesterebbe di non aver proceduto a riconoscere, in favore della S.M.A., per il periodo delle proroghe, un canone inferiore a quello risultante e pattuito per la convenzione prorogata.
La Procura, in udienza, ha ribadito che non sussistono discrasie tra invito e atto di citazione in ordine al petitum ed alla causa petendi , poiché la contestazione mossa nell’atto di citazione è da intendersi nel senso che le proroghe dovevano essere concesse con gli stessi patti e condizioni della convenzione del 2002.
Così intesa, la contestazione mossa con l’atto di citazione risulta coerente, quanto al petitum e alla causa petendi, con quanto contestato nell’invito a dedurre.
D’altro canto, con riferimento alla differenza di petitum, peraltro in senso favorevole ai convenuti, sussistente tra invito a dedurre e atto di citazione, va rilevato che è assolutamente fisiologico che gli elementi raccolti fino all’emissione dell’invito a dedurre possano non coincidere, per difetto, con gli elementi disponibili al momento dell’esercizio dell’azione: dopo la contestazione dell’addebito, o per iniziativa autonoma o dando seguito ad una esigenza di approfondimento generata dalle deduzioni fornite dall’invitato, il Pubblico Ministero è pienamente legittimato a proseguire nelle attività di indagine.
Anzi, in una prospettiva di maggiore valorizzazione della neutralità che connota l’esercizio delle pubbliche funzioni – caratteristica che impone che le iniziative intraprese dal PM siano sempre consone alla funzione esercitata e che preclude la proposizione di azioni la cui fondatezza non sia stata prudentemente vagliata – la prosecuzione dello sforzo istruttorio fino al momento di emissione dell’atto di citazione appare doverosa quando emergano elementi, che non costituiscano fatti nuovi, ma che siano relativi a fatti già contestati e che, comunque, siano destinati ad incidere significativamente sul promovendo giudizio.
Ciò considerato, va respinta l’eccezione di nullità sollevata dai convenuti F_ e M_ ben potendosi l’atto di citazione interpretare in senso conforme all’invito a dedurre ed essendo la minore quantificazione del danno operata nell’atto di citazione coerente con i principi che governano il rapporto tra la fase pre-processuale e processuale del giudizio di responsabilità.
Nel merito, la domanda attorea deve ritenersi infondata per l’insufficienza della prova dell’esistenza del danno sotto diversi profili.
Con una valutazione insindacabile nel merito da questa Corte, la Giunta Regionale ha, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, in tutti i provvedimenti di proroga della convenzione del 2002, ribadito, per un verso, di considerare prioritario ed indefettibile l’interesse al mantenimento del livello occupazionale dei lavoratori socialmente utili impiegati dalla S.M.A. e, per altro verso, di considerare servizio pubblico essenziale l’attività di telerilevamento degli incendi boschivi.
Ciò considerato, a prescindere da ogni altra considerazione in ordine al costo effettivo del servizio di telerilevamento durante la convenzione del 2002 e durante il periodo delle proroghe, la Procura, per dimostrare l’esistenza di un danno erariale derivato dall’esborso sostenuto per le proroghe della convenzione con specifico riferimento al servizio in questione, avrebbe dovuto innanzitutto provare l’effettiva, concreta possibilità per la Regione di procurarsi in altro modo il servizio di telerilevamento, considerato essenziale, mantenendo, nel contempo, il livello occupazionale dei lavoratori socialmente utili assicurato dalla convenzione del 2002 stipulata con la S.M.A..
Ebbene, l’andamento delle procedure di evidenza pubblica, che ha visto sostanzialmente come unica partecipante alla gara la S.M.A., risultata poi aggiudicataria del nuovo contratto, nonché la circostanza prospettata dalle difese dei convenuti e non smentita in alcun modo dalla parte pubblica, né dalla documentazione agli atti di causa, che la S.M.A. fosse monopolista di fatto nel mercato geografico (Italia centro-meridionale) di riferimento per il servizio in questione sono indizi precisi e concordanti che inducono a ritenere che non vi fosse una effettiva e concreta possibilità per la Regione di affidare ad altri, a minor prezzo e mantenendo lo stesso livello occupazionale dei lavoratori socialmente utili impiegati dalla S.M.A., il servizio di telerilevamento degli incendi boschivi.
Né, d’altro canto, come innanzi accennato, è sindacabile nel merito, in questa sede, la decisione discrezionale della Giunta Regionale di considerare essenziale il servizio di telerilevamento e politicamente prioritario l’obiettivo di mantenere fermo il livello occupazionale. Non si versa, infatti, in ipotesi di decisione discrezionale, ictu oculi, irragionevole. Laddove, a norma dell’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo di cui al D.L. n. 543 del 1996, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, è consentito il sindacato del giudice contabile, solo qualora la scelta operata in concreto risulti palesemente contrastante con i principi di ragionevolezza, congruità e convenienza (Corte dei Conti, Sez. III Giur. Centrale d’Appello, n. 757 del 2011), dovendo considerarsi precluso ogni apprezzamento che investa le valutazioni di convenienza e di opportunità compiute dall’Autorità deliberante, atteso il divieto di ogni ingerenza nell’attività di ponderazione comparata degli interessi. (Corte dei Conti, Sez. I Giur. Centrale d’Appello, sent. n. 12 del 20.1.2011; Sez. Giur. Centrale d’Appello, sent. n. 878 del 31.12.2010).
Già solo per le esposte ragioni non può ritenersi sufficientemente provata l’esistenza del danno.
Premesso, poi, che la mancata previsione delle proroghe nella convenzione originaria non vale di per sé ad escluderne la legittimità, atteso che, come correttamente rilevato dalla difesa dei convenuti, la possibilità di prorogare una convenzione nel periodo di espletamento delle procedure di evidenza pubblica per l’affidamento del servizio, come nel caso di specie, è normativamente prevista con valenza generale, e ribadito che l’oggetto della contestazione di parte pubblica, al fine di scongiurare la nullità dell’atto di citazione per mancata corrispondenza con l’invito a dedurre, è la responsabilità per il danno erariale derivato dal maggior costo delle proroghe rispetto alla originaria convenzione e che, quindi, gli altri parametri di riferimento citati dalla Procura devono intendersi solo quali elementi di quantificazione in via equitativa del danno, va rilevato che, al fine di poter considerare dimostrata l’esistenza del prospettato nocumento, avrebbe dovuto chiaramente potersi evincere dall’atto di citazione l’esistenza di una differenza positiva tra il costo del servizio del telerilevamento nel periodo delle proroghe e il costo dello stesso servizio nel periodo della convenzione del 2002.
Ebbene, invece per quanto anche espressamente rappresentato dalla Procura (atto di citazione, pag. 18), “per via delle relative proroghe, accordate, come si è detto, anche in via di fatto, per la durata di ventuno mesi, da novembre 2006 ad agosto 2008, la Regione Puglia ha corrisposto alla SMA, per l’espletamento di siffatto servizio di telerilevamento, una parte non determinabile dell’importo complessivo forfettario di € 19.640.000,00.”.
Sempre per esplicita ammissione della Procura (atto di citazione, pagine 42 e 43): “poiché non è stato possibile, nel biennio in esame, accertare il quantum da imputare al costo del sistema del telerilevamento, a causa dell’assenza nelle fatture della SMA di qualsiasi indicazione di dettaglio al riguardo ovvero di qualunque atto di verifica o collaudo che gli Uffici della Committente avrebbe dovuto esplicare, ex art. 6 della legge reg. n. 2/77, neppure risultano individuabili gli elementi che possano in qualche modo giustificare siffatto maggiore importo mensile, alla luce pure dell’implementazione delle ulteriori prestazioni di difesa idraulico-forestale che in quel periodo la SMA avrebbe assicurato alla Regione.”.
Ancora, con riferimento al servizio di telerilevamento, la Procura afferma (atto di citazione, pag. 45) che la Regione committente ha erogato mensilmente al gestore “per il periodo biennale delle proroghe, una percentuale che dagli atti non è stato possibile quantificare, per assenza di attività collaudatorie, ma che potrebbe in ipotesi corrispondere ad € 56.375,80 (pari al costo della manodopera per il telerilevamento), quando il costo complessivo è stato di € 885.000,00, con eccezione per i mesi di luglio e agosto 2008, quando il costo mensile è stato di € 970.000,00. “.
Ribadisce, infine, la Procura (atto di citazione, pagina 48): “Appare, invece, molto difficile effettuare la stessa valutazione comparativa per quanto concerne il costo del sistema di telerilevamento nella fase relativa alle proroghe della convenzione, in assenza di qualsiasi documentazione da cui possa evincersi la rispettiva percentuale da imputare al costo mensile totale sostenuto dalla committente.”:
Da quanto innanzi riportato, appare evidente che manca, nella ricostruzione della Procura, uno dei parametri quantitativi indispensabili per verificare l’esistenza del danno.
Non è infatti possibile affermare la sussistenza del danno rappresentato dal maggior costo sostenuto nel periodo delle proroghe, per il servizio di telerilevamento, laddove non è con certezza individuato quale sia l’esborso sostenuto, a tale titolo, dalla Regione.
E, peraltro, il criterio presuntivo assunto dalla Procura per detta quantificazione, consistente nel mero costo della manodopera sostenuto dalla S.M.A. per l’espletamento del servizio di telerilevamento, pure adottato in forma dubitativa dall’attore pubblico, non vale ad escludere con sufficiente certezza l’esistenza di ulteriori costi, diversi da quelli sostenuti per l’approvvigionamento delle attrezzature. Costi questi ultimi che, peraltro, come documentalmente provato dalla difesa dei convenuti, già non erano più computati nei conti economici successivi al 2004.
Risultando indimostrata l’esistenza del danno, ritiene ultroneo il Collegio soffermarsi sul criterio equitativo di quantificazione dello stesso e sui criteri di ripartizione della responsabilità tra i due convenuti.
Per le esposte ragioni,tutti i convenuti devono essere assolti.
Con riguardo alle spese del giudizio, per effetto della stratificazione normativa (art. 3, c. 2 bis, del D.L. 23/10/1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla L. 20/12/1996, n. 639; art. 18 del D.L. 25/3/1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla L. 23/5/1997, n. 135; art. 10 bis, c. 10, del D.L. 30/9/2005, n. 203 convertito, con modificazioni, dalla L. 2/12/2005, n. 248; art. 17, c. 30 quinquies, del D.L. 1/7/2009, n. 78), il Giudice della Corte dei Conti, ove, definendo il processo davanti a sé, assuma la decisione di prosciogliere nel merito (nell’accezione chiarita dalle SS.RR. di questa medesima Corte con la sent. 3/2008/QM), non può compensare, nemmeno parzialmente, le spese processuali tra le parti, ma è tenuto a liquidare l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa dei prosciolti.
Per la liquidazione delle spese di lite, va rilevato che non è stata presentata la nota delle spese di cui all’art. 75 disp. att. c.p.c..
Il mancato assolvimento di tale onere, se non impedisce la liquidazione di diritti ed onorari in base agli adempimenti, contemplati nella Tariffa professionale forense, di cui vi sia evidenza nella documentazione di causa, preclude la liquidazione delle spese (diverse da quelle generali).
Orbene, il valore della controversia da prendere in considerazione ai fini della liquidazione delle spese processuali è, ai sensi dell’art. 6, comma 1 del DM 8/4/1994, n. 585, l’ammontare del danno imputato a ciascun convenuto e, segnatamente:
€ 300.00,00 per R_;
€ 123.191,00 per T_;
€ 440.000,00 per F_;
€ 400.750,00 per M_.
La riduzione della consistenza del danno imputato ai primi due convenuti, operata dal Pubblico Ministero agente nel corso dell’udienza di trattazione del giudizio (quantificazione delle penali che avrebbero dovuto essere addebitate alla S.M.A. applicando sul valore del corrispettivo attinente al periodo di riferimento, in luogo della percentuale del 5% prevista per l’inadempimento, la minore percentuale del 3%, convenzionalmente stabilita per il ritardo nell’esecuzione delle prestazioni), non può assumere rilievo nell’operazione di liquidazione delle spettanze alle parti risultate vittoriose.
Ai fini dell’individuazione dello scaglione tariffario per la liquidazione delle spese processuali, infatti, il “valore della controversia”, di cui all’art. 6 della Tariffa professionale forense (D.M. 8 aprile 2004, n. 127), da prendere in considerazione è rappresentato dal c.d. “disputatum”, ossia dall’oggetto della domanda al momento iniziale della lite, atteso che non rilevano, a tal fine, successive, riduzioni della domanda (Cass., sentenza n. 19014 dell’11/09/2007).
Pertanto, è all’ammontare del danno quantificato per ciascun convenuto (difettando qualsiasi vincolo di solidarietà tra essi) nell’atto di citazione, che occorre avere riguardo per la liquidazione delle spese di lite.
Tenuto conto delle attività difensive di cui sussistono evidenze in atti, appare equo liquidare l’importo di:
?   € 3.390,00, di cui € 2.965,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di R_ Domenico;
?   € 2.607,00, di cui € 2.220,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 387,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di T_ Giuseppe;
?   € 3.390,00, di cui € 2.965,00, per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20), ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di F_ Giuseppe Mauro;
?   € 3.390,00, di cui € 2.965,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di M_ Raffaele;
Detti importi devono intendersi posti a carico della Regione Puglia, Amministrazione presso la quale prestavano servizio tutti i prosciolti, all’epoca dei fatti.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 30383 del registro di segreteria, rigetta la domanda del Procuratore Regionale e, per l’effetto,
a) proscioglie da ogni prospettato addebito:
–         R_ Domenico, c.f.: RGNDNC55P25A662R, nato a Bari il 25.9.1955 ed ivi residente alla via Enrico Toti n. 74;
–         T_ Giuseppe, c.f.: TDSGPP54P12C983N, nato a Corato (BA), il 12.9.1954 e residente in Bari, alla via Pietro Pavanas n. 342;
–         F_ Giuseppe Mauro, c.f.: frrgpp53d04e506w, nato a Lecce il 4.4.1953;
–         M_ Raffaele, c.f.: MSSRFL46S30G136O, nato a Ortelle (LE) e domiciliato in Lecce, alla via n. Cataldi n. 41;
b) liquida le spese del giudizio, ai sensi dell’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23.10.1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla L. 20.12.1996, n. 639 e dell’articolo 18, comma 1, del D.L. 25.3.1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla L. 23.5.1997, n. 135, così come autenticamente interpretati dall’art. 10 bis, comma 10 della L. 2.12.2005, n. 248, nel testo modificato dall’art. 17, comma 30 quinquies, del D.L. 1/7/2009, n. 78, ponendole a carico della Regione Puglia, Amministrazione presso la quale prestavano servizio i prosciolti, all’epoca dei fatti, nella misura di:
   € 3.390,00, di cui € 2.965,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di R_ Domenico;
   € 2.607,00, di cui € 2.220,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 387,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di T_ Giuseppe;
   € 3.390,00, di cui € 2.965,00, per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20), ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di F_ Giuseppe Mauro;
   € 3.390,00, di cui € 2.965,00 per onorari (voci 12, 13, 15, 16, 20) ed € 452,00 per diritti (voci 1, 6, 10, 13, 19), oltre gli accessori di legge, come e se dovuti, in favore di M_ Raffaele.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 22 settembre 2011.
                L’Estensore                                                   Il Presidente
f.to Dott.ssa Giuseppina Mignemi           f.to Dott. Eugenio Francesco Schlitzer
Depositata in Segreteria il 25 GEN. 2012
     Il Funzionario preposto
f.to (Francesca Spedicato)

Maggiori informazioni

Corte Conti prima centrale appello, 27.04.2004 n. 200

Redazione

PRIMA APPELLO

Sentenza 200 2004 Responsabilità 5/27/2004 200/2004A

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DEI CONTI

SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE

Composta dai seguenti magistrati:

Dott. Claudio DE ROSE Presidente

Dott. Francesco PEZZELLA Consigliere

Dott. Antonio VETRO Consigliere relatore

Dott. Piera MAGGI Consigliere

Dott. Davide MORGANTE Consigliere

Ha pronunziato la seguente

SENTENZA

Sugli appelli iscritti ai n. 16555 e 17096 del registro di segreteria, proposti da***

Visti gli atti della causa; uditi, nella pubblica udienza del 1642004, il consigliere relatore***

FATTO

Con sentenza 2732002 n. 17622 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Emilia Romagna è stato statuito quanto segue:

“ … L’ipotesi di danno erariale sottoposta al giudizio della Corte è collegata al tardivo incameramento di cauzioni definitive, prestate mediante polizze fideiussorie, in seguito alla rescissione d’ufficio, per inadempimento, di tre contratti d’appalto di lavori pubblici.

Secondo il Procuratore regionale il danno erariale derivante da tale ritardo è ascrivibile al comportamento gravemente colposo dei convenuti che, dal canto loro, con varie argomentazioni, respingono gli addebiti loro mossi.

Osserva preliminarmente la Sezione che la causa appare adeguatamente istruita grazie agli elementi conoscitivi già acquisiti: la domanda di ulteriori adempimenti istruttori avanzata dai difensori di alcuni convenuti deve pertanto essere respinta. …

Quanto al difetto di legittimazione passiva eccepito dal dott. ***** che a tal fine ha sostenuto di essere stato “addetto” all’ Ufficio contratti e non “responsabile” di tale Ufficio si osserva che, in tema di responsabilità amministrativa, l’organizzazione in senso formale rileva solo in quanto indicativa di una certa realtà fattuale, essendo soltanto quest’ultima decisiva in vista dell’attribuzione della responsabilità; le Sezioni Riunite di questa Corte (cfr. decisione n. 493/A del 30 maggio 1986) hanno avuto occasione di affermare che persino nell’ipotesi di investitura illegittima non è esclusa la responsabilità amministrativa, dal momento che la stessa è collegata al concreto svolgimento delle funzioni, ancorché irritualmente conferite, in quanto ciò che rileva è la realtà fattuale.

Orbene, nel caso di specie non vi sono dubbi che il predetto operasse comunque al vertice dell’Ufficio contratti (fino al 18 novembre 1997); ciò risulta inequivocabilmente dalla comunicazione ufficiale del Magistrato per il Po (inviata al Procuratore Regionale con nota n. 10846 del 6 settembre 2000) nella quale il funzionario medesimo viene qualificato come “Capo Reparto fino al 18.11.1997” dell’Ufficio contratti.

L’eccezione anzidetta deve pertanto essere respinta.

Passando all’esame del merito, si osserva innanzi tutto che la partecipazione del dott. ***** alle vicende descritte in narrativa appare del tutto marginale; infatti, stando alla comunicazione ufficiale del Magistrato per il Po dianzi citata, egli divenne capo dell’Ufficio contratti a decorrere dal 19 novembre 1997, cioè circa dieci mesi dopo l’ordine presidenziale al medesimo ufficio di incamerare le cauzioni definitive relative ai tre contratti rescissi: il predetto deve pertanto essere assolto in conformità, peraltro, alla proposta formulata in udienza dal Pubblico Ministero dalla richiesta di condanna formulata per il danno erariale di cui è causa.

Per gli altri convenuti risultano invece provati tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.

Al riguardo giova innanzi tutto ricordare che la possibilità, prevista dal legislatore nell’interesse delle imprese appaltatrici, di prestare cauzioni definitive mediante polizze cauzionali, non riduce l’area dei diritti dell’Amministrazione per l’ipotesi di rescissione d’ufficio dei contratti per inadempimento degli aggiudicatari: la Suprema Corte ha avuto occasione di affermare che la disposizione dell’art. 13 della legge 3 gennaio 1978 n. 1, che per la costituzione di una cauzione a garanzia di obbligazioni verso lo Stato o altri enti pubblici ammette anche, in luogo della fideiussione bancaria, le polizze cauzionali rilasciate da imprese di assicurazione autorizzate all’esercizio del ramo cauzioni, non impone un particolare tipo di polizza e non esclude, quindi, la possibilità che questa sia caratterizzata dalla presenza di una clausola di pagamento a semplice richiesta, che assicura al creditore garantito una disponibilità immediata di denaro con effetti analoghi a quelli del deposito cauzionale (cfr. Cass. civ., Sez. III, 4 aprile 1995, n. 3940).

Nel caso di specie era in effetti prevista, nelle condizioni generali delle polizze che assistevano i tre contratti conclusi e poi rescissi d’ufficio, la clausola del pagamento “a semplice richiesta” (soltanto nella polizza della ***** si richiedeva, come ulteriore requisito, l’allegazione della documentazione probatoria dell’inadempimento).

Non possono, quindi, sussistere dubbi sul poteredovere dell’ufficio di procedere immediatamente all’incameramento delle cauzioni così prestate: il fatto che a ciò non si sia proceduto, determinando un ritardo di quasi quattro anni nel recupero di quanto spettante all’Amministrazione, non può non essere addebitato alla grave negligenza dei funzionari su cui incombeva l’obbligo di provvedere o di vigilare in merito.

La giustificazione addotta dai convenuti secondo cui detto ritardo dipese dall’orientamento dell’Amministrazione di voler comprendere nelle voci di danno anche le condizioni di minor favore conseguibili in sede di rinnovo delle gare di appalto delle opere rimaste ineseguite non appare fondata per le ragioni di seguito esposte.

La disposizione dettata dal presidente del Magistrato per il Po con le lettere datate 16 e 17 gennaio 1997 ed indirizzate all’Ufficio contratti di procedere all’incameramento delle cauzioni non risulta revocata né sospesa; né può ritenersi implicitamente revocata (o sospesa) in seguito alla proposizione del quesito al Ministero in ordine alla dimensione del danno erariale risarcibile, giacché tale requisito (peraltro superfluo in presenza del parere del Comitato Tecnico Amministrativo e della dichiarata consapevolezza dell’eccedenza dei danni subiti rispetto ai massimali di polizza) non precludeva affatto l’acquisizione delle cauzioni anzidette, restando salva la possibilità per l’Amministrazione di agire per il risarcimento dei danni ulteriori o di restituire alle Società assicuratrici quanto ottenuto in più rispetto ai danni effettivamente sofferti.

Costituiscono indici eloquenti della gravità della colpa ravvisabile nel dott. *****, quale capo dell’Ufficio contratti (fino al 18 novembre 1997) e dell’ufficio Affari Legali: l’inottemperanza delle disposizioni impartite dal presidente del Magistrato per il Po circa l’incameramento delle cauzioni, 1’ingiustificabile inerzia mantenuta per lungo tempo nonostante i rilievi della Ragioneria dello Stato e della Delegazione della Corte dei conti e nonostante la semplicità della procedura da espletare, l’ulteriore inerzia (dai sei ai nove mesi) mantenuta anche dopo il ricevimento delle lettere con le quali le Società assicuratrici chiedevano la documentazione concernente la rescissione dei contratti per inadempimento.

Per quanto concerne i vice presidenti del Magistrato per il Po (dott. ***** e dott. ***), che si susseguirono nell’epoca in cui si svolsero le vicende in questione, si deve rilevare il mancato esercizio, da parte loro, delle funzioni di sorveglianza e di coordinamento.

A tale proposito si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, va esclusa la responsabilità concorrente dei funzionari preposti a mansioni di controllo in tutti i casi in cui la particolare calliditas degli artifici posti in essere dall’autore del danno rende *****zzabile l’evento nonostante il corretto esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo (cfr. Sez. I, 5 febbraio 1982, n. 16). Nel caso concreto non risulta essersi verificata tale eventualità sicché appare configurabile una responsabilità amministrativa dei due dirigenti anzidetti.

Che dai comportamenti gravemente colposi sopra descritti sia poi derivato un danno erariale commisurabile agli interessi moratori sulle somme in questione per il tempo corrispondente al ritardo nel loro incameramento è fatto non contestabile.

Appurata l’esistenza, nel caso concreto, di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa (rapporto di servizio, colpa grave, nesso di causalità, danno erariale) la Sezione osserva che l’impostazione del Procuratore regionale di calcolare detto danno in termini di interessi moratori (secondo il saggio legale, in favor rei) sulle somme da incamerare per il periodo che va dal mese di marzo 1997 (un mese dopo l’ordine di incameramento) alle date di effettiva acquisizione delle somme stesse appare corretta; ritiene, tuttavia, per quanto riguarda la quantificazione del danno erariale addebitabile, di dover fare ampio uso del potere riduttivo conferitole dalla legge (art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214).

Tale convincimento si basa in armonia con orientamenti già manifestati dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. I, 2 aprile 1990, n. 63; Sezioni Riunite, 14 dicembre 1988, n. 595; Sez. I, 26 novembre 1990, n. 244) sulla circostanza che una parte del ritardo (circa un quarto) è imputabile alle Società assicuratrici.

Tale circostanza non esclude, ovviamente, la gravità della colpa, ma riduce il grado di incidenza del comportamento gravemente colposo dei convenuti sull’entità del danno sofferto dall’Amministrazione: si ritiene pertanto di dover ridurre il danno addebitabile a 16.000,00 euro, compresa la rivalutazione monetaria.

Tale importo dovrà essere addebitato per il 50% al dott. *****, per il 25% alla dott.sa ***** e per il 25% al dott. ***** in relazione all’incidenza del comportamento di ciascuno di essi nella determinazione del danno erariale … cui devono aggiungersi gli interessi legali dalla data di deposito della presente sentenza fino al saldo”.

Avverso la sentenza di primo grado hanno proposto appello Maria Teresa ***** e Marco *****.

La prima ha formulato le seguenti censure:

“ Travisamento dei fatti. L’appellante ricoprì la funzione di vice presidente – ad interim- del Magistrato per il Po dal I giugno 1997 al 10 dicembre 1997.

Nessuna delle comunicazioni, richieste, sollecitazioni, rilievi richiamati nella citazione e nella sentenza e relativi agli adempimenti amministrativi circa l’incameramento delle cauzioni, è intervenuta o riguarda l’arco temporale di vice presidenza della dott. *****. ( Parere CTA del 22/7/96; lettere a firma del vice presidente ***** all’ufficio contratti del 17 gennaio 1997; decreto del Magistrato del Po del 30.1.97; rilievi della Ragioneria del 4.2.97, nota di assicurazioni alla Ragioneria a firma del vice presidente ***** in data 21/2 e del 10/3/97 ed infine la lettera della Corte dei conti del 6 ottobre 1998).

Questo fatto andava considerato sotto un duplice profilo. In primo luogo con riferimento all’inspiegabile comportamento del vice presidente *****, il quale da un lato aveva assicurato di provvedere all’incameramento delle cauzioni (21.2 e 10/3/97), dall’altro non aveva disposto (come poteva e doveva conseguenzialmente a quanto affermato nelle comunicazioni) l’effettivo incameramento, né aveva segnalato la relativa pratica come sospesa (cosa che avrebbe consentito a chiunque, in caso di successione nella carica, a quel momento non ipotizzata né prevedibile), di provvedere all’adempimento.

Tutto ciò andava poi riferito alla situazione degli uffici, a seguito della vacanza improvvisa della carica di vice presidente, durata per un certo tempo, in relazione alla sostituzione del dott. *****.

Non vi fu, in relazione al conferimento dell’incarico (ad interim) di vice presidente del magistrato del Po un regolare passaggio di consegne con il precedente titolare delle funzioni, né con alcuno che avesse nel periodo di mancanza del titolare svolto tali funzioni. In tali circostanze la mancata segnalazione della pratica come sospesa, aveva un’incidenza decisiva, non superabile con il generico riferimento agli obblighi connessi alla funzione di vigilanza e di coordinamento.

Non poteva essere compreso tra gli obblighi il compito di rivedere tutte le pratiche dell’ufficio anche quelle che non risultavano “pendenti”.

Le pratiche relative all’incameramento delle cauzioni (si ripete non segnalate da alcuno all’attenzione della dott.ssa *****) non risultavano pendenti, come del resto in fatto dichiarato dal responsabile ufficio contratti, e come si evince dalle note (21/2/97 e 10/3/97), né risultavano scoperti numeri di protocollo riconducibili alle pratiche stesse.

Si consideri, infine, che nel periodo di permanenza della dott.ssa ***** nella carica di vice presidente, non pervenne (come innanzi precisato) alcun documento che potesse riportare in evidenza le pratiche ancora insolute, ma non segnalate come tali.

Si deve infine ribadire che l’incameramento delle cauzioni avrebbe potuto essere disposto con semplici lettere alle compagnie assicuratrici, che non furono inspiegabilmente inoltrate dal vice presidente dott. ***** contemporaneamente alle note del 16/17 gennaio 97, nonostante le assicurazioni fornite alla Ragioneria con le note del 21 febbraio e 10 marzo 97 (che di fatto determinarono la chiusura formale delle pratiche, con lo scarico dei relativi numeri di protocollo).

Se pure le lettere non avessero sortito immediatamente i loro effetti, avrebbero consentito, mediante l’instaurarsi di un eventuale contraddittorio, la conoscenza del problema da parte della dott.ssa *****, rimasta totalmente all’oscuro della vicenda, non essendo intervenuto alcun atto riconducibile a tali pratiche durante il periodo della permanenza in carica.

Tutto ciò indubbiamente esclude la semplice colpa del funzionario subentrato con incarico provvisorio (in via di emergenza) ad interim, e comunque quella connotazione di colpa grave (presupposto della responsabilità amministrativa patrimoniale) individuata con riferimento al compito del vice presidente, considerato in via generale, prescindendo dalle situazioni di fatto alle quali va rapportata la valutazione dell’intensità della colpa.

Contraddittorietà della motivazione e nell’imputazione del danno.

Il Procuratore regionale aveva chiesto nella citazione la condanna dei convenuti al risarcimento del danno con ripartizione degli addebiti secondo la parte da ciascuno avuta nella vicenda. La sentenza della Corte dei conti ha addebitato il danno risarcibile, in relazione all’inosservanza “del comportamento di ciascuno di essi nella determinazione del danno stesso”.

Tuttavia, trattandosi di danno relativo alla perdita di interessi legali per il ritardato incameramento delle cauzioni, non vi può essere dubbio che uno dei parametri di valutazione dovesse riguardare il ritardo a ciascuno imputabile con riferimento al periodo di esercizio delle funzioni durante il quale poteva essere disposto l’incameramento delle cauzioni.

La dott.ssa ***** ha esercitato la funzione di vicepresidente solo per il periodo dal I giugno 97 al 10 dicembre 97 (meno di sei mesi).

La valutazione della Corte dei conti non attribuisce alcun peso al dato temporale, riportando l’attribuzione del danno esclusivamente all’esercizio della funzione di vice presidente, prescindendo quindi dal tempo e dai comportamenti a ciascuno riferiti.

Per quanto riguarda il comportamento si deve anzitutto rilevare che l’appellante nel passaggio di consegne non segnalò all’attenzione di altri ciò che non era stato posto alla sua attenzione, e di cui era rimasta sempre all’oscuro. Solo il 6 ottobre 1998, in relazione alla lettera della Corte dei conti, il vice presidente in carica (dott. *****) ebbe notizia della questione ancora pendente, nonostante che la pratica non fosse stata evidenziata come tale. A seguito di tale lettera venne avviata la richiesta di parere al Ministero dei lavori pubblici ai fini della quantificazione del danno. Le considerazioni svolte nella sentenza impugnata circa l’inutilità di tale richiesta, (che ritardò di circa un anno l’incameramento delle cauzioni) ai fini dell’individuazione di una colpa grave, non potevano essere affatto riferite alla dott.ssa *****. …”.

Nell’appello di Marco ***** è stato eccepito:

“1)Difetto di legittimazione passiva – errata valutazione dei presupposti di fatto nella sentenza impugnata – attribuzione di funzione sulla base di un documento estraneo al procedimento e non avente natura di accertamento.

Nell’invito a dedurre del 27.9.2000 la Procura ha contestato ai convenuti un atteggiamento dì inerzia tale da produrre il mancato incameramento delle tre cauzioni inerenti i contratti rescissi definendo danno erariale la sorte capitale pari all’importo delle cauzioni sulla base di un’errata valutazione dei fatti atteso che le cauzioni sono state tutte integralmente introitate dall’amministrazione.

Errata valutazione consistente inoltre nella diretta imputazione al comparente di responsabilità esorbitanti la posizione funzionale a lui attribuita all’interno dell’ufficio, atteso che il ***** era addetto e non responsabile all’ufficio contratti (cfr. delibera e ordine di servizio n. 560 del 20.11.1996, doc. 2 allegato ) … oltre che impegnato per la notoria vacanza di organico all’interno dell’ufficio (doc. 1 allegato) nelle più svariate mansioni con un impegno lavorativo diuturno e particolarmente gravoso .

La sua posizione funzionale e la sua subordinazione alle superiori direttive esclude in re ipsa una sua diretta legittimazione nell’ambito del presente giudizio, attesa la presenza e il diretto continuo interessamento da parte della gerarchia sovraordinata dell’ufficio (cfr. pianta organica del Magistrato per il Po) e tanto, anche a mente di quanto previsto dall’art. 17 del DL n. 29/1993 in ordine alla potestà sostitutiva del dirigente in caso di inerzia (anche se insussistente nel caso di specie) .

E’ pur vero che la stessa Corte dei conti Emilia Romagna ed anche codesto Collegio hanno ravvisato la responsabilità del dipendente anche a prescindere dal formale inquadramento … ma nel caso di specie l’esimente dedotta opera in ogni caso in quanto al ***** non venne mai conferita la responsabilità dell’Ufficio contratti tanto da essere definito formalmente dalla stessa amministrazione di appartenenza ivi addetto.

Nessuno degli atti del procedimento reca la sua firma in rappresentanza dell’amministrazione …

Sul punto della imputazione della responsabilità si legge in motivazione che il ***** sarebbe stato al vertice, “capo reparto dell’ufficio contratti fino al 18.11.1997”, inequivocabilmente risultando tale circostanza dalla nota inviata al Procuratore regionale n. 10846 del 6.9.2000. E’ evidente l’errore nella valutazione del fatto prospettato in quanto la qualificazione dei ***** al vertice del suddetto ufficio è fatta sulla base di un documento successivo ai fatti di cui è causa e soprattutto in aperto contrasto con la documentazione riversata in atti dalla quale si evince che il medesimo era addetto presso il medesimo ufficio e non a capo dello stesso. … Ma l’interpretazione della posizione dell’appellante all’interno dell’ufficio non tiene conto assolutamente della prova scritta offerta nella produzione del fascicolo di I grado e segnatamente nell’ordine di servizio 439/9.4.1992 mai revocato in cui il ***** viene indicato quale istruttore delle pratiche e non responsabile dell’ufficio e nel caso di specie tanto le disposizioni di incameramento delle cauzioni quanto il quesito al Ministero pervengono dal vertice dell’amministrazione e soprattutto, logicamente, dimostrano la decisione di posporre l’incameramento all’acquisizione del parere da parte dell’Amministrazione centrale (mai pervenuto) e soprattutto dopo la effettiva determinazione dei danni da richiedere alle compagnie.

Né ai fini della colpa, quale conseguenza della intrinseca consapevolezza della eccedenza dei danni effettivamente patiti dall’amministrazione rispetto ai massimali di polizza, può trarsi alcun argomento nei confronti dell’appellante atteso che ad esempio per l’appalto FE- E- 697 il danno accertato è risultato ben inferiore al massimale garantito ( danno accertato 1ire 17.997.180 a fronte di un massimale di lire98.872.698).

2) Inesistenza di responsabilità e di colpa in capo all’appellato – mancata valutazione dell’elemento temporale da parte del giudice del I grado – contraddittorietà della sentenza: se il ***** non era più addetto all’ufficio contratti dal 18.11.1997 tanto da essere sostituito dal ***** in quella data e ciò è pacifico nella stessa sentenza, non si comprende per quale ragione quest’ultimo sia stato assolto nonostante in servizio presso quell’ufficio per gli oltre due anni successivi trascorsi fino alla conclusione del procedimento, nel mentre il ***** ormai non più facente parte di quel reparto sia stato invece ritenuto responsabile anche per il periodo durante il quale non vi svolse più alcun compito.

Se infatti il *****, per la circostanza di essere subentrato al ***** nella data indicata, è andato assolto perché addirittura ritenuto estraneo al procedimento, a maggior ragione l’appellante avrebbe dovuto ottenere lo stesso provvedimento. …

3) Errata determinazione del danno nella sentenza di I grado – ulteriori profili di inesistenza di colpa a carico del *****: mancavano integralmente i presupposti per l’esercizio dell’azione proposta. Una prima valutazione dove essere fatta in ordine alla sussistenza e alla consistenza del danno ventilato dalla procedente Procura ed identificato genericamente nel mancato utilizzo delle somme da incamerare a causa della colpevole inerzia dei convenuti.

La decorrenza del ritardo viene fissata dal mese di marzo 1997 atteso che le polizze assegnavano alle compagnie assicuratrici il termine di pagamento di trenta giorni a semplice richiesta senza poter tener conto che in quella data, logicamente, l’unica somma esigibile dall’amministrazione era pari alle sole spese di pubblicità e non al complessivo importo comprensivo della differenza sul diverso prezzo di riaffidamento degli appalti rispetto a quello dei contratti rescissi.

Quindi, per ipotesi (e per assurdo) dal mese di marzo 1997 diversamente da quanto ritenuto dalla Procura precedente. sarebbero maturati interessi moratori esclusivamente sui minori importi di lire 27.421.650 per il contratto SAPO E-351, di lire 17.997.180 per le spese pubblicitarie del contratto FE-E-697 e di lire 27.421.650 per quelle relative al contratto SAPO-E-350 con un determinante abbattimento dell’importo richiesto.

A ciò si aggiunga che in ogni caso (ferma l’inconfigurabilità della responsabilità), non potrebbe imputarsi come voce di danno a carico del funzionario anche il periodo trascorso successivamente alla formalizzazione della richiesta di liquidazione delle cauzioni alle compagnie assicurative, periodo per il quale in caso di ritardo ogni responsabilità sarebbe da imputare esclusivamente a queste ultime.

Solo per quest’ultimo punto la Corte ha accolto le tesi di questa difesa …

Sempre in punto di elemento soggettivo occorre inoltre evidenziare che è di tutta evidenza che l’Ufficio del Magistrato del Po nella sua massima rappresentanza stabilì sin dall’inizio del procedimento la necessità di accertare complessivamente l’ammontare del danno da richiedere alle compagnie assicuratrici, non limitando tale richiesta esclusivamente alle spese di pubblicità ma, anche e ovviamente, alla più consistente causale costituita dalla differenza con il diverso prezzo di riaffidamento degli appalti. Tale orientamento sul quale l’azione del ***** non poteva assolutamente inferire è dimostrato dal quesito tempestivamente inoltrato con la nota del 4.3.1997 (doc. 4 e 5) a firma del vertice del Magistrato per il Po nonché nelle risposte sempre a firma del vice presidente ai rilievi della Ragioneria (doc. da 11 a 15), con le quali si comunicava il congelamento delle procedure di recupero nelle more della determinazione complessiva del danno.

Nella corrispondenza intercorsa poi con la Delegazione della Corte dei conti , il Magistrato del Po con note a firma del presidente ***** (rilievo Corte dei conti n. 60 del 30.10.1998 e risposta del 8.6.1999) confermava l’orientamento predetto e la necessità di attendere la risposta al quesito da parte del Ministero dei Lavori Pubblici, risposta poi mai intervenuta.

Nelle more della risposta da parte del Ministero, l’ufficio cui il ***** era preposto (e la sua funzione all’interno dello stesso si è esaurita alla data del subentro dell’altro funzionario, pure convenuto nel presente giudizio, in data 18.11.1997) secondo le indicazioni dell’organo sovraordinato, ha posto in essere la dovuta attività istruttoria esecutiva per la predisposizione delle nuove gare, definitivamente esaurite con il riaffidamento dei lavori in data 18 e 19.5.1998 (cfr. verbali allegati ) . La decisione di richiedere alle Compagnie assicuratrici la liquidazione delle cauzioni è avvenuta dopo la determinazione del maggior danno all’esito del riaffidamento degli appalti e circa venti giorni dopo il sollecito della risposta al quesito al Ministero dei Lavori Pubblici da parte del presidente del Magistrato del Po nel marzo 1999 (doc. 5 allegato).

Nella prospettata successione degli eventi, appare evidente l’assoluta mancanza di colpa a carico del ***** atteso che l’attività amministrativa da lui posta in essere si è svolta nell’effettivo rispetto delle indicazioni dei superiori, né poteva a lui imputarsi la violazione di qualsivoglia norma di legge o di regolamento attesa la impossibilità, per carenza di rappresentanza dell’Ufficio connessa alla sua posizione funzionale, di effettuare (qualora possibile e logicamente compatibile) una preventiva richiesta di incameramento delle cauzioni. …

Ma tutta la fattispecie oggetto del giudizio … non consentiva, a sommesso avviso della scrivente difesa, di ravvisare ipotesi di dolo o di colpa da parte dell’intero Ufficio del Magistrato del Po, atteso che verosimilmente e sulla base della documentazione in atti effettivamente la scelta di richiedere lumi al Ministero competente in ordine ai criteri di determinazione del danno, tempestivamente operata, fu atto di buona amministrazione.

Né nelle more del quesito mai evaso dal Ministero vi fu inerzia degli uffici interessati atteso che le gare vennero tempestivamente bandite e solo all’esito delle stesse fu possibile una complessiva determinazione del danno da richiedere alle Compagnie.

Con la limitazione della responsabilità amministrativa ai soli casi di colpa grave il legislatore ha, in linea di massima, inteso escludere, ai fini dell’accertamento della responsabilità, la sufficienza della semplice violazione di norme aventi contenuto generico e rivolte alla genericità dei pubblici dipendenti, dovendosi viceversa ritenersi sussistere “in re ipsa” una situazione di colpa grave nella violazione di specifiche regole rivolte alla specifica categoria di dipendenti cui il convenuto appartiene …

Nel caso oggetto del presente giudizio, l’accertamento dell’azione amm.va avrebbe consentito al giudice del 1 grado di escludere in limine qualsivoglia profilo di colpa , anche in relazione poi alla considerazione, effettivamente ignorata nell’atto di citazione e che invece incide in ordine alla valutazione dell’elemento soggettivo, che le cauzioni furono tutte effettivamente incamerate dall’amministrazione …”.

L’appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello e, in via subordinata, adempimenti istruttori.

Nelle conclusioni scritte la Procura generale, riguardo all’appello di Maria Teresa *****, ha osservato:

“Il tardivo incameramento di quasi quattro anni delle cauzioni è ascrivibile, senza ombra di dubbio, al comportamento gravemente colposo dei convenuti in prima istanza.

Va in proposito sottolineato che la possibilità, prevista dal legislatore, nell’interesse delle imprese appaltatrici, di prestare cauzioni definitive mediante polizze, non riduce l’area dei diritti dell’amministrazione per l’ipotesi di rescissione d’ufficio, in seguito all’inadempimento delle ditte aggiudicatarie.

Questo tipo di polizza, in particolare, era nella specie caratterizzato dalla possibilità per l’ente pubblico, attraverso apposita clausola generale inserita nel contratto, e sua semplice richiesta, di garantirsi la disponibilità immediata del denaro.

Tutto ciò non è peraltro negato dalla ricorrente, la quale tende a riversare la responsabilità su altri soggetti che non avrebbero segnalato la circostanza della necessità dell’incameramento; la medesima oppone, inoltre, di avere esercitato la funzione per il periodo di servizio 1 giugno 10 dicembre ’97 (nella memoria presentata alla Sezione regionale si indicava il periodo 28 maggio 15 dicembre ’97: pagina 17 sentenza), vale a dire in un arco temporale che non avrebbe formato oggetto di rilievi in sentenza. Nulla di più errato.

La decisione di primo grado ha puntualizzato (pagina 30 sentenza) che i vice presidenti dott.ssa ***** e dottor ***** “si susseguirono nell’epoca in cui si svolsero le vicende in questione, si deve rilevare il mancato esercizio, da parte loro, delle funzioni di sorveglianza e di coordinamento”.

Va osservato che l’appellante, contrariamente a quanto si deduce, era in attività proprio nell’epoca in cui erano state appena emanate le disposizioni del presidente, con lettere datate 16 e 17 gennaio ’97, con cui si intimava di procedere all’incameramento della cauzione sulla scorta del parere favorevole alla rescissione del Comitato tecnico amministrativo emesso nell’adunanza del 22 luglio ’96.

Va poi aggiunto che, in data 4 febbraio ’97, la Ragioneria dello Stato muoveva rilievi evidenziando l’esigenza di provvedere all’incameramento del deposito.

Come può agevolmente constatarsi, si tratta di avvenimenti verificatisi in costanza di servizio della ricorrente che aveva il dovere, essendo certamente a conoscenza dei fatti, di intervenire per sollecitare gli uffici agli adempimenti nell’interesse dell’amministrazione.

Non risponde al vero l’asserzione, contenuta nell’atto di impugnazione, secondo cui la richiesta di parere al Ministero fu avviata dopo il rilievo della Corte (6 ottobre ’98), poiché lo stesso fu in realtà richiesto molto tempo prima ossia in data 4 marzo ’97, come risulta dagli atti processuali (vedi pagina 6 sentenza), in epoca, cioè, precedente l’insediamento nella carica della dottoressa Maria Teresa *****.

Per quel che attiene ai contestati parametri di valutazione, c’è da rimarcare che il giudicante, dopo aver fatto ampio uso del potere riduttivo, quantificando il danno in 16.000 euro, ha equamente ripartito il pregiudizio, imputando il maggior peso, data l’incidenza del comportamento, al dottor *****, responsabile dell’ufficio contratti e suddividendo la restante quota in misura del 25% ai due vice presidenti, tenendo conto sostanzialmente della durata e dell’arco temporale di riferimento delle rispettive cariche, nel cui periodo era senz’altro possibile e doveroso provvedere “.

Riguardo all’appello di Marco ***** la Procura generale ha osservato:

“Le doglianze riguardanti il preteso difetto di legittimazione passiva in dipendenza, secondo la tesi difensiva, della qualità di addetto all’ufficio e non di responsabile si dimostrano prive di fondamento.

In disparte l’aspetto di contraddittorietà insito nel ricorso, laddove si afferma che “il ***** era preposto” all’ufficio, va in ogni caso puntualizzato che, ai fini della titolarità esterna e della funzione, devesi aver riguardo all’attività realmente svolta e della quale è investito il soggetto.

In tema di responsabilità, infatti, vige il consolidato principio giurisprudenziale in base al quale l’organizzazione formale è solo indicativa, ma è la realtà fattuale (vedi ad esempio il funzionario di fatto) che si rileva decisiva ai predetti fini (Sezioni Riunite n. 493/A del 30 maggio 86), dovendosi fare riferimento alle mansioni effettivamente esercitate, ancorché irritualmente o per nulla conferite.

Nel caso in esame non può revocarsi in dubbio che il ***** non era in rapporto di subordinazione, bensì era posto al vertice dell’ufficio contratti come capo reparto fino al 18 novembre ’97 (vedi nota al Procuratore regionale 6 settembre 2000 del Magistrato del Po. Tanto basta ad eliminare qualsiasi sospetto di difetto di legittimazione passiva nei confronti del ricorrente il quale, peraltro, aveva il dovere di rappresentare quanto era a sua conoscenza ai vertici dell’ente di appartenenza.

Va ancora rimarcato che la facoltà, prevista dalla legge, nell’interesse delle imprese appaltatrici, di prestare cauzioni definitive mediante polizze non riduce l’area dei diritti dell’amministrazione per l’ipotesi di rescissione d’ufficio, in seguito all’inadempimento delle ditte aggiudicatarie. Questo tipo di polizza era caratterizzato dalla possibilità, per l’ente pubblico, attraverso apposita clausola generale, su semplice richiesta, di garantirsi la disponibilità immediata del denaro. Ciò appare sufficiente a dirimere ogni possibile paventato equivoco circa la decorrenza dell’entità della somma esigibile, di cui è cenno nell’atto di impugnazione. Non meritano di essere condivise, infine, le subordinate richieste di ulteriori istruttorie … “.

Nella pubblica udienza del 1642004 l’avv. Pennini, per il ***** e la *****, si è riportato ai motivi degli appelli, ribadendo, per quest’ultima, che la contestata negligenza era frutto di mera presunzione.

Infatti, la ***** era totalmente all’oscuro dell’evento dannoso, non essendole pervenuta alcuna informativa in merito per tutto il periodo della carica, oltre tutto in assenza di formale passaggio di consegne.

Inoltre era da ritenere illogico l’addebito conseguente ad una inadempienza durata anni in relazione ad una funzione espletata per pochi mesi.

Il P.M. per l’appello ***** ha osservato che se l’appellante avesse disposto il tempestivo incameramento della cauzione non vi sarebbe stato alcun danno per cui l’inadempienza copriva l’intero periodo di tempo.

Per l’appello ***** ha precisato che questi era funzionario al vertice dell’ufficio contratti e dell’ufficio legale, come risultava dall’organigramma dell’ufficio e che il danno contestato era pari all’intera somma che le società assicuratrice erano tenute a versare in virtù delle clausole fideiussorie, a semplice richiesta, con il mero onere per l’amm.ne, per uno solo dei tre contratti, di trasmettere la documentazione attestante l’inadempimento, senza che rilevasse l’effettiva quantificazione del danno, salvo eventuale conguaglio in un momento successivo.

In sede di replica il difensore ha ribadito che la richiesta di incameramento delle cauzioni poteva avvenire in qualsiasi momento durante l’intero arco temporale di durata dell’inadempienza, per cui non si comprendeva l’accollo alla sola ***** dell’intero danno.

Ha poi precisato, in relazione alla circostanza che sia l’appello ***** che l’appello ***** erano stati notificati ad Alessandro ***** ed a Paolo ***** (l’***** condannato ma non appellante ed il ***** assolto dal giudice di primo grado), che la notifica non doveva essere intesa come chiamata in causa dei predetti.

Sul punto il P.M., concordemente al difensore, ha aggiunto che l’***** ed il ***** non avevano alcun titolo per essere presenti, anche in applicazione della sentenza n. 192003QM delle SS.RR..

DIRITTO

1)La sentenza di primo grado “assolve ***** Paolo dalla richiesta di condanna formulata per il danno erariale di cui è causa e condanna ***** Marco, ***** Maria Teresa, ***** Alessandro al pagamento, in favore dell’erario, delle somme, rispettivamente, di euro 8.000, 4.000 e 4.000, cui debbono aggiungersi gli interessi legali”.

Il primo problema da risolvere riguarda:

a)L’eventuale chiamata in giudizio del *****, tenuto conto che nell’appello ***** si è contestato che “se il ***** non era più addetto all’ufficio contratti dal 18.11.1997 tanto da essere sostituito dal ***** in quella data e ciò è pacifico nella stessa sentenza, non si comprende per quale ragione quest’ultimo sia stato assolto nonostante in servizio presso quell’ufficio per gli oltre due anni successivi trascorsi fino alla conclusione del procedimento, nel mentre il ***** ormai non più facente parte di quel reparto sia stato invece ritenuto responsabile anche per il periodo durante il quale non vi svolse più alcun compito”.

b)L’eventuale chiamata in giudizio dell’*****, tenuto conto che, nell’appello *****, è stata censurata la “errata determinazione del danno”.

Come si è visto, “sul punto il P.M., concordemente al difensore”, ha sostenuto che “l’***** ed il ***** non avevano alcun titolo per essere presenti, anche in applicazione della sentenza n. 192003QM delle SS.RR.”.

Peraltro tale affermazione lascia adito a dubbi, dal momento che nella citata sentenza n. 18 delle SS.RR. è scritto:

“Se quelli innanzi delineati sono la dislocazione degli interessi e la domanda oggetto del giudizio di primo grado, questi non possono mutare nel processo di appello almeno nei limiti nei quali essi vengano dedotti nel gravame, con conseguenze sia in ordine alla domanda sia in ordine agli interessi sia in ordine ai contraddittori che debbono essere presenti nel giudizio. Va allora affermato che l’unitarietà e parzialità dell’obbligazione risarcitoria implica in grado di appello il litisconsorzio processuale necessario tra tutti i soggetti presenti in primo grado quando oggetto del gravame sia l’esistenza o la quantificazione e la ripartizione del danno fatto valere nell’originario atto di citazione. … L’appellante, investendo con i motivi di gravame punti della decisione impugnata, segna i limiti del giudizio in grado di appello ed i limiti del litisconsorzio che si estende a tutti i soggetti in posizione confliggente con l’interesse dedotto e la cui posizione quale risulta nella sentenza impugnata viene messa in contestazione. … Va allora affermato il litisconsorzio necessario in appello fra tutti i soggetti investiti dai motivi di gravame di ciascun appellante ed in particolar modo relativi all’esistenza ed alla ripartizione del danno”.

Alla luce di tali principi, se, come affermano le SS.RR. nella citata sentenza, sussiste “in grado di appello il litisconsorzio processuale necessario tra tutti i soggetti presenti in primo grado quando oggetto del gravame sia l’esistenza o la quantificazione e la ripartizione del danno fatto valere nell’originario atto di citazione” ed il litisconsorzio “si estende a tutti i soggetti in posizione confliggente con l’interesse dedotto”, non si comprende come possa sostenersi che “l’***** ed il ***** non avevano alcun titolo per essere presenti, anche in applicazione della sentenza n. 182003QM”, dal momento che, come sopra ricordato, nell’appello *****, è stata censurata la “errata determinazione del danno” nonché la circostanza che il ***** “sia stato assolto nonostante in servizio presso quell’ufficio per gli oltre due anni successivi trascorsi fino alla conclusione del procedimento, nel mentre il ***** ormai non più facente parte di quel reparto sia stato invece ritenuto responsabile anche per il periodo durante il quale non vi svolse più alcun compito”.

Tanto precisato, occorre stabilire se debba accettarsi la tesi concordemente prospettata dalle parti, secondo cui l’***** ed il ***** non debbano essere chiamati in causa o se, al contrario, debba ordinarsi l’integrazione del contraddittorio in linea con la citata decisione delle SS.RR.

Va posto nella massima evidenza che le SS.RR., nella materia in esame, non hanno avuto un indirizzo uniforme, ma anzi hanno assunto nel tempo determinazioni diametralmente opposte.

Infatti la sentenza n. 182003 si pone in insanabile contrasto con la precedente sentenza n. 52001 con la quale si è concluso nel senso che:

“Nel giudizio di responsabilità amministrativo contabile, ove all’unicità del danno faccia riscontro una pluralità di condotte dannose, tali condotte sono autonomamente valutabili ai fini dell’attribuzione del danno ai compartecipi: consegue che in grado di appello, salvo l’ipotesi di inscindibilità o dipendenze di cause ex art. 331 c.p.c., non è configurabile il c.d. litisconsorzio necessario, sia sostanziale sia processuale. L’ammissibilità dell’appello di parte privata è subordinato alla sussistenza dello specifico interesse alla revisione scaturente dalla soccombenza, totale o parziale, in primo grado; in particolare, la parte privata non è legittimata ad interporre appello avverso il compartecipe assolto in primo grado o condannato per un quota inferiore per la mancanza di specifico interesse, dal momento che la sentenza d’appello pronunziata in assenza di eventuali corresponsabili non arreca pregiudizio agli assenti né perde di utilità se limitata ai corresponsabili presenti. È consentito al giudice d’appello un accertamento di tipo incidentale nei confronti di soggetti presenti in primo grado e non in fase di gravame, al solo fine dell’esatta determinazione della quota di danno da porre a carico dei soggetti in giudizio e senza che tale accertamento possa esplicare alcun effetto sulle posizioni, divenute definitive, degli assenti “.

In particolare, nella sentenza n. 52001, il collegio ha escluso che “nel giudizio d’appello debba necessariamente riprodursi la situazione soggettiva del giudizio di primo grado, con la presenza in tale fase di tutti i soggetti presenti in primo grado ed in quella fase condannati o assolti. … tale evenienza, come ha ricordato il procuratore generale, si verificava in vigenza del sistema c.d. reale, peraltro abbandonato e sostituito fin dalla 1865 da quello c.d. personale, basato sul concetto di interesse al quale è ispirato anche il regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti… La soluzione del necessario coinvolgimento in grado di appello di tutti coloro che sono stati parte in primo grado non è più compatibile con il nuovo contesto normativo nel quale verrebbe ad inserirsi: detto sistema dovrebbe infatti operare al cospetto di una riforma legislativa (novelle del 1994 e del 1996) che ha insistito sul concetto della valutazione delle singole responsabilità, con condanna di ciascuno per la parte che ha preso nella produzione dell’evento dannoso… Ciò che resta unitario in fattispecie di danno erariale è solo l’ammontare complessivo di tale danno, mentre sono e restano distinti e rilevanti i fatti-comportamento, ossia gli apporti causali individuali e quindi le condotte dei compartecipi. Ciascuna di esse è produttiva non del danno (unico nel suo ammontare) di cui viene chiesto l’integrale risarcimento, bensì della limitata quota dello stesso danno, a tale comportamento direttamente ed esclusivamente riconducibile in virtù del nesso di derivazione causale tra ciascuna singola condotta e l’evento dannoso nel suo complesso… Nella sua struttura interna anche l’atto collegiale è il risultato del concorso di una pluralità di atti collegati nell’ambito di un procedimento amministrativo a sua volta articolato su procedimenti e provenienti da soggetti diversi, posti anche su piani differenziati e nell’esercizio di funzioni diverse. Con la conseguenza che, poiché il giudice contabile conosce, in via principale, non di atti amministrativi, ma di fatti e di comportamenti, ciascuno degli atti del procedimento deliberativo mantiene la sua autonomia ed è quindi apprezzabile nei suoi presupposti e nelle sue conseguenze giuridiche anche in ordine alle responsabilità individuali, tra cui quella gestoria rimessa alla giurisdizione della Corte dei conti. Tutto ciò a conferma del principio secondo cui nel giudizio di responsabilità dinanzi a questa Corte dei conti i singoli e distinti comportamenti degli eventuali compartecipi nella produzione dell’evento dannoso concorrono alla costituzione del rapporto che non è unitario ma, in linea di principio, divisibile”.

A questo punto occorre approfondire i motivi per i quali le SS.RR., nell’ultima sentenza, sono pervenute a conclusioni diametralmente opposte, rispetto a quella accolte nella precedente, al fine di stabilire quale sia la soluzione preferibile.

a)Nella sentenza n. 182003 è scritto che “l’unitarietà dell’obbligazione risarcitoria, direttamente desumibile dalla lettura dell’art. 1 comma 1 quater della legge n. 20/94, è confermata anche dal successivo comma 1 quinquies, secondo il quale nel caso in cui al comma 1 quater, i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente. È allora evidente che, presupponendo la solidarietà l’unicità della obbligazione, il richiamo al caso di cui al comma 1 quater implica di necessità che detto comma preveda un’ipotesi d’obbligazione unica anche se non solidale ma parziaria. La soluzione è poi coerente con l’art. 2055 secondo il quale se è unico il fatto dannoso imputabile a più persone si determina un’obbligazione risarcitoria unitaria”.

L’affermazione secondo cui “la solidarietà presuppone l’unicità dell’obbligazione” si pone in contrasto con l’insegnamento della suprema Corte.

Come precisato dalla Cassazione nella sentenza 841999 n. 12325, costituisce “jus receptum che l’obbligazione solidale passiva risarcitoria – come quella dei corresponsabili del fatto illecito – non fa sorgere un rapporto unico ed inscindibile e non dà luogo a litisconsorzio necessario nemmeno in sede d’impugnazione e neppure sotto il profilo della dipendenza di cause (v. per riferimenti: Cass. 4.10.1981 n. 5372) bensì a rapporti giuridici distinti, anche se fra loro connessi, e potendo il creditore ripetere da ciascuno di quei condebitori l’intero suo credito, è sempre possibile la scissione del rapporto processuale che può svolgersi utilmente anche nei confronti di uno solo dei coobbligati (v. Cass. 30.5.1990 n. 5082)”.

Nel caso esaminato dalla Cassazione risulta che “l’attore, con l’originario atto di citazione, ha proposto una domanda di risarcimento del danno derivante da uno stesso fatto illecito, addebitandolo all’impresa, esecutrice di lavori stradali, ed al Comune, per conto del quale quei lavori venivano eseguiti, rispettivamente per colpa ed imperizia nell’esecuzione e per colpa “in vigilando”, convenendoli contestualmente in giudizio per sentirli condannare al conseguente pagamento. Orbene con tale domanda non si è dato luogo ad una causa inscindibile con pluralità di parti bensì ad una mera connessione di cause distinte con litisconsorzio passivo facoltativo (v. Cass. 4.5.1979 n. 3158), atteso che a norma dell’art. 2055 cod. civ. si è in presenza della responsabilità solidale di tutti i soggetti imputabili del fatto dannoso, ancorché le condotte lesive siano fra loro autonome e pur se diversi siano i titoli di responsabilità di tali persone, dato che l’unicità del fatto dannoso, considerata dalla norma suddetta, deve essere riferita unicamente al danneggiato, senza potere essere intesa come identità delle azioni giuridiche dei danneggianti e neppure come identità delle norme giuridiche da essi violate (v. Cass. 4.3.1993 n. 2605; Cass. 20.8.1977 n. 3817)”.

b)”Il principio della personalità della responsabilità sancito dall’art. 1 comma 1 della legge n. 201994 letto alla luce dei principi fissati dall’art. 111 Cost. novellato comporta anche che il convenuto in giudizio possa far valere l’esistenza di comportamenti illeciti di altri soggetti per dimensionare la propria responsabilità. … Se viene posto in discussione il comportamento di un soggetto che sta nel processo (sia perché inizialmente chiamato dal procuratore regionale, sia perché chiamato ai sensi dell’art. 102 o dell’art. 107 c.p.c.) il giudice (d’appello) non può che pronunziarsi con pienezza di cognizione dovendo stabilire l’illiceità del comportamento e la parte che il suo autore ha preso nella causazione del danno a fini di ripartizione. … Il litisconsorzio si estende a tutti i soggetti in posizione configgente con l’interesse dedotto e la cui posizione quale risulta nella sentenza impugnata viene messa in contestazione. … Risulta giuridicamente inammissibile che, in un medesimo giudizio, in un grado si affermi con effetto di giudicato l’inesistenza di responsabilità di un soggetto e che nel successivo grado se ne affermi, invece, sia pure incidenter tantum, la responsabilità con un evidente aggiramento della preclusione del giudicato”.

Al riguardo si osserva che, se è ovvio “che il convenuto in giudizio possa far valere l’esistenza di comportamenti illeciti di altri soggetti per dimensionare la propria responsabilità” ciò non comporta affatto che tali soggetti possano, per tali motivi, essere chiamati in giudizio.

Come esattamente rilevato dalle stesse SS.RR. nella sentenza n. 52001 “parte privata non è legittimata ad interporre appello avverso il compartecipe assolto in primo grado (o ivi condannato per quota inferiore) per la mancanza di specifico interesse”. Infatti, “è consentito al giudice d’appello accertamento di tipo incidentale nei confronti di soggetti presenti in primo grado e non in fase di gravame, al solo fine dell’esatta determinazione della quota di danno da porre a carico dei soggetti in giudizio e senza che tale accertamento possa esplicare alcun effetto sulle posizioni, divenute definitive, degli assenti”.

Proprio perché la statuizione è rivolta esclusivamente alla “esatta determinazione della quota di danno da porre a carico dei soggetti in giudizio”, non sussiste alcun “aggiramento della preclusione del giudicato”.

Ma c’è di più. La tesi propugnata nell’ultima sentenza delle SS.RR. comporterebbe proprio la violazione del giudicato formatosi sulle posizioni dei soggetti per i quali la decisione di primo grado non sia stata tempestivamente impugnata da parte dei soggetti interessati.

Anche sul punto occorre richiamare la giurisprudenza della suprema Corte.

Nella già citata sentenza n. 123251999, riguardante una domanda di risarcimento del danno derivante da uno stesso fatto illecito, addebitato all’impresa, esecutrice di lavori stradali, ed al Comune, per conto del quale quei lavori venivano eseguiti, convenuti contestualmente in giudizio per sentirli condannare al conseguente pagamento, la Cassazione ha precisato: “Considerato che, con riguardo all’indicata domanda di risarcimento del danno, il Tribunale ha ritenuto l’esclusiva responsabilità del Comune e che siffatta decisione non è stata oggetto d’impugnativa da parte dell’attore, è precluso al giudice d’appello di ulteriormente provvedere su quella stessa pretesa, dovendosi tener presente che la preclusione nascente da giudicato si traduce in un ostacolo a che il giudice possa nuovamente riesaminare e pronunciare sul medesimo oggetto”.

Va anche ricordata la sentenza della Cassazione n. 129131997 riguardante il caso di un dipendente che ha convenuto in giudizio l’Istituto previdenziale ed il Ministero del tesoro per una questione attinente il trattamento di fine rapporto per il quale il Tribunale ha individuato il debitore nel solo Ministero.

Nella causa la Cassazione ha osservato:

“Preliminarmente la Corte rileva che il ricorso risulta notificato al solo Ministero e non anche all’Inadel che pur è stata parte dei precedenti gradi di giudizio. E tuttavia tale omissione non comporta l’applicazione della regola prevista dall’art. 331 c.p.c.. Tale norma prevede, infatti, per le cause inscindibili o fra loro dipendenti, la integrazione del contraddittorio, innanzi al giudice dell’impugnazione, nei confronti delle parti per le quali la decisione non è stata impugnata. Trattasi, come noto, di norma, che, atteso il litisconsorzio di natura sostanziale o processuale esistente fra le parti, tende a provocare la partecipazione al giudizio di impugnazione di tutte le parti del grado precedente essendo stato impedito, nei confronti di tutte, per effetto dell’impugnazione, il passaggio in giudicato della decisione: per consentire loro di partecipare ad un processo che attiene ad un bene della vita che coinvolge un loro interesse. Ne consegue che detta partecipazione – nonostante la situazione di litisconsorzio sostanziale esistente fra le parti, come nella fattispecie in cui la creazione di un nuovo rapporto previdenziale in capo all’Inadel comporta il coinvolgimento di tre soggetti – non necessita allorché la fase d’impugnazione non possa avere alcuna incidenza sugli interessi del soggetto cui non sia stata notificata la impugnazione. E tale è la situazione in cui trovasi l’Inadel la cui estraneità alla obbligazione risarcitoria per il ritardato pagamento dell’eccedenza decretata dal Tribunale è coperta per difetto d’impugnazione, dal giudicato interno: sicché rimane per tale Istituto indifferente la questione relativa alla liquidazione di tale danno”.

In conclusione, conformemente alla giurisprudenza della Cassazione, in accoglimento della richiesta concordemente formulata dalle parti, non va disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti di ***** e *****, la cui posizione è ormai intangibile, per intervenuto giudicato.

2)Appello *****.

La ***** ha sostenuto:

a)”L’appellante ricoprì la funzione di vice presidente – ad interim- del Magistrato per il Po dal I giugno 1997 al 10 dicembre 1997.

b)” Non poteva essere compreso tra gli obblighi il compito di rivedere tutte le pratiche dell’ufficio anche quelle che non risultavano pendenti”.

c)”La dott.ssa ***** è rimasta totalmente all’oscuro della vicenda, non essendo intervenuto alcun atto riconducibile a tali pratiche durante il periodo della permanenza in carica”.

Tali argomentazioni sono state ribadite nella discussione orale.

Orbene, preso atto che la ***** ha ricoperto la funzione per un periodo limitato nel tempo, che non poteva ritenersi compreso negli obblighi generici di vigilanza il controllo delle singole pratiche insolute, che effettivamente tutti gli atti indicati in citazione non riguardano il periodo di permanenza nella carica, risultava rientrare nell’onere probatorio a carico dell’attore la dimostrazione che comunque la convenuta era a conoscenza della vicenda e che aveva mantenuto una colpevole inerzia causativa di danno erariale.

Tuttavia il P.M. non ha fornito alcuna prova sul punto né in sede di conclusioni scritte, né in udienza, sebbene sollecitato in merito dal difensore.

D’altra parte le conclusioni sono chiaramente errate dove si afferma che “l’appellante, contrariamente a quanto si deduce, era in attività proprio nell’epoca in cui erano state appena emanate le disposizioni del presidente, con lettere datate 16 e 17 gennaio ’97”, dopo aver riconosciuto che “la medesima oppone di avere esercitato la funzione per il periodo di servizio 1 giugno 10 dicembre ’97 (nella memoria presentata alla Sezione regionale si indicava il periodo 28 maggio 15 dicembre ’97)”.

In conclusione, l’appello va accolto, non avendo la Procura provata l’esistenza del requisito soggettivo dell’azione di competenza e cioè la colpa grave.

3)Appello *****.

a)”Il ***** era addetto e non responsabile dell’ufficio contratti”.

L’eccezione è infondata.

Come giustamente osservato dal P.M., il *****, come da organigramma dell’ufficio, non era in rapporto di subordinazione, bensì era posto al vertice dell’ufficio contratti e dell’ufficio legale e, comunque, aveva il dovere di rappresentare quanto era a sua conoscenza ai vertici dell’ente di appartenenza.

b)”Mancata valutazione dell’elemento temporale. Il ***** non era più addetto all’ufficio contratti dal 181197 tanto da essere sostituito dal ***** a tale data”.

Nella sentenza di primo grado è puntualizzato che per circa dieci mesi il ***** non ottemperò all’ordine presidenziale all’ufficio di appartenenza di incamerare le cauzioni definitive, mentre il ***** subentrò dopo tale periodo per cui la sua “partecipazione alle vicende appare del tutto marginale”.

A prescindere dalla posizione del *****, assolto in primo grado con sentenza ormai passata in giudicato, in mancanza di impugnativa da parte del P.M., la circostanza indicata dalla Sezione regionale denota una inescusabile inerzia del ***** che ha omesso, per colpa grave, di predisporre gli atti necessari per l’incameramento tempestivo delle cauzioni, cagionando così un rilevante danno erariale.

Peraltro, il fatto che il ***** non è stato al vertice dell’ufficio per tutto il periodo durante il quale è perdurata l’inadempienza merita di essere considerato ai fini della riduzione dell’addebito.

c)”Errata determinazione del danno”.

Nell’appello vengono indicate le circostanze che avrebbero comportato “un determinante abbattimento dell’importo richiesto”.

La Sezione sul punto ritiene pienamente condivisibile la tesi della Procura secondo cui “il tipo di polizza (per le fideiussioni) era caratterizzato dalla possibilità, per l’ente pubblico, attraverso apposita clausola generale, su semplice richiesta, di garantirsi la disponibilità immediata del denaro. Ciò appare sufficiente a dirimere ogni possibile paventato equivoco circa la decorrenza dell’entità della somma esigibile” e “il danno contestato era pari all’intera somma che le società assicuratrici erano tenute a versare in virtù delle clausole fideiussorie, a semplice richiesta, con il mero onere per l’amm.ne, per uno solo dei tre contratti, di trasmettere la documentazione attestante l’inadempimento”.

In conclusione, il ***** va condannato al risarcimento del danno erariale, il cui ammontare, per il motivo indicato al punto b), può essere ridotto da 8.000 a 6.000 (seimila) euro, con pagamento delle spese di giudizio nella misura del 50 % per il primo grado e di 13 per il grado d’appello.

PER QUESTI MOTIVI

La Sezione I giurisdizionale centrale d’appello:

1)Dichiara che non va integrato il contraddittorio nei confronti di Alessandro ***** e di Paolo *****.

2)Assolve dalla domanda attrice Maria Teresa *****.

3)Condanna Marco ***** al pagamento di 6.000 (seimila) euro, con pagamento delle spese di giudizio nella misura del 50 % per il primo grado 375,01 (trecentosettantacinque/01) e di 13 per il grado d’appello, pari ad euro 101,24 ( centouno/24).

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1642004.

IL RELATORE IL PRESIDENTE

f.to Antonio Vetro f.to Claudio De Rose

Depositata in data 27/05/2004

IL DIRIGENTE

f.to Maria Fioramonti

**** Corte dei Conti, Sez dell’Emilia Romagna – sentenza numero 1762 dell’ 1 luglio 2002

REPUBBLICA ITALIANA SENT.1762/02/R IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA

composta dai seguenti magistrati:

dott. Giovanni D’ANTINO SETTEVENDEMMIE Presidente

dott. Massimo DE MARIA Consigliere

dott. Pietro SULLO Consigliere relatore

Visti gli atti di citazione in data 28 febbraio 2001 ed in data 30 agosto 2001;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 27 marzo 2002, con l’assistenza del Segretario dott. Nicoletta NATALUCCI, il Consigliere relatore, dott. Pietro SULLO, l’avv. Giuseppe COLIVA e l’avv. Gianni Emilio IACOBELLI in difesa del dott. Marco B., l’avv. Giorgio GOTELLI in difesa del dott. Paolo V., l’avv. Giuseppe PENNISI in difesa della dott.sa Maria Teresa B., l’avv. Massimo COLIVA in difesa del dott. Alessandro A. nonché il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Paolo NOVELLI;

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul giudizio di responsabilità, iscritto al n. 22063 del registro di segreteria, instaurato dal Procuratore Regionale della Corte dei Conti per l’Emilia-Romagna nei confronti di B. Marco (elettivamente domiciliato presso lo Studio dell’avv. Giuseppe Coliva a Bologna in Via Galliera n. 19), V. Paolo (elettivamente domiciliato presso lo Studio dell’avv. Giorgio Gotelli a Parma in Piazza Garibaldi n. 17), B. Maria Teresa (elettivamente domiciliata presso lo Studio Zanarelli e Associati a Bologna in Via Clavature n. 22), A. Alessandro (elettivamente domiciliato presso lo Studio dell’avv. Massimo Coliva a Bologna in Via Galliera n. 19).

Ritenuto in

E[s E[201s FATTO

La Delegazione Regionale della Corte dei Conti e la Ragioneria dello Stato presso il Magistrato per il Po segnalavano alla Procura Regionale di questa Corte che, in esito alla rescissione d’ufficio per inadempimento di tre contratti di appalto di lavori pubblici, il Magistrato per il Po non aveva provveduto all’incameramento delle cauzioni definitive, prestate mediante polizze fideiussorie.

Per il primo di detti contratti (siglato SAPO-E-350), dell’importo netto di lire 1.598.520.000, aggiudicato per gara pubblica all’impresa IXXs.p.a., era stata prestata garanzia fideiussoria, da tenere come cauzione definitiva, dalla società assicuratrice Centurion s.p.a. (in seguito assorbita dalla Axa Assicurazioni s.p.a.) per un importo di lire 159.855.000.

Per il secondo contratto (siglato SAPO-E-351) dell’importo netto di lire 1.508.062.000, aggiudicato per gara pubblica all’Impresa G.C.P. C.P. s.p.a., era stata prestata garanzia fideiussoria, da tenere come cauzione definitiva, dalla società assicuratrice ***** s.p.a. per un importo di lire 150.810.000.

Per il terzo contratto (siglato FE-E-297) dell’importo netto di lire 988.726.988, aggiudicato per gara pubblica all’Impresa TX G., era stata prestata garanzia fideiussoria, da tenere come cauzione definitiva, dalla società assicuratrice Levante Nord Italia s.p.a. per un importo di lire 98.872.698.

In seguito all’inadempimento delle imprese aggiudicatarie, il Magistrato per il Po avviava la procedura di rescissione dei contratti.

Pertanto il Comitato Tecnico Amministrativo, con voti unanimi n. 11396, n. 11395 e n. 11485, nelle adunanze del 22 luglio 1996 e del 1° ottobre 1996, esprimeva parere favorevole alla rescissione dei contratti con incameramento della cauzione definitiva nonché carico alla ditta dei danni derivanti dalla indizione di un nuovo appalto.

In conformità a tali pareri il Vice Presidente del Magistrato per il Po, con lettere datate 16-17 gennaio 1997 – destinate alla Divisione Amministrativa ed all’Ufficio Contratti – invitava a provvedere all’annullamento dei decreti presidenziali di approvazione dei rispettivi contratti nonché dei contratti medesimi (annullamento formalmente disposto con decreti sottoscritti dal presidente del Magistrato del Po in data 30 gennaio 1997), incaricava la Divisione Amministrativa (III. Reparto) di dar corso all’indizione di nuove gare e disponeva che l’Ufficio Contatti “contestualmente all’annullamento del pubblico repertorio” provvedesse all’incameramento delle cauzioni definitive a suo tempo prestate dalle imprese.

In data 4 febbraio 1997 la Ragioneria dello Stato muoveva al Magistrato per il Po alcuni rilievi, nel presupposto dell’obbligo che incombe all’Amministrazione, in caso di inadempienze contrattuali, di esperire l’azione di risarcimento dei danni conseguenti, chiedendo tra l’altro:

1) se si fosse provveduto a determinare il danno sofferto comprensivo delle spese sostenute per pubblicità e per la procedura della gara esperita;

2) se si fosse proceduto all’incameramento del deposito cauzionale;

3) se l’importo della cauzione coprisse l’ammontare del danno o se fosse necessario agire in giudizio per il maggior danno ex art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 16 luglio 1962, n. 1063.

Il Magistrato per il Po, con risposte del 21 febbraio e del 10 marzo 1997, riferiva che gli importi delle cauzioni coprivano largamente le spese di pubblicità per le gare esperite, che le cauzioni erano prossime ad essere incamerate, che sarebbe stato rivolto un quesito all’Avvocatura dello Stato per sapere se nell’ambito del maggior danno potesse essere ricompresa l’eventualità di una proposta economica meno vantaggiosa per l’Amministrazione rispetto a quella propria del contratto rescisso.

In data 6 ottobre 1998 la Delegazione della Corte dei Conti chiedeva al Magistrato per il Po se si fosse provveduto ad incamerare i depositi cauzionali; in data 30 ottobre 1998 inviava allo stesso Ufficio un’ulteriore richiesta di chiarimenti, non ritenendo esaustivi quelli forniti con lettera del 16 ottobre 1998.

Con risposta dell’8 giugno 1999 il Magistrato per il Po riferiva che, con riguardo all’incameramento delle cauzioni, in data 4 marzo 1997 era stato rivolto un quesito al Ministero dei Lavori Pubblici in relazione alla quantificazione del danno, quesito rimasto senza risposta sicché era stato inviato un sollecito “onde poter definire in che misura aggredire le cauzioni delle quali in precedenza era stato disposto l’incameramento”; riferiva, inoltre, che nel frattempo una delle imprese appaltatrici era fallita cosicché la Compagnia assicuratrice aveva ritenuto non più operante la polizza fideiussoria e che per le rimanenti due polizze l’Amministrazione aveva destinato, in data 25 marzo 1999, la richiesta alle Società assicuratrici di versare i corrispondenti importi delle polizze fideiussorie relative ai contratti di appalto rescissi.

In risposta la società AXA Assicurazioni (incorporante della CENTURION Assicurazioni, fideiussore della IXXs.p.a.), in data 29 giugno 1999, e la Società LEVANTE NORDITALIA Assicurazioni, in data 13 agosto 1999, chiedevano la quantificazione esatta del danno; ottenutala in data 18 aprile 2000, provvedevano al pagamento rispettivamente in data 11 maggio 2000 (lire 159.855.000) e in data 16 novembre 2000 (lire 17.997.180); anche la Società assicuratrice ***** s.p.a., che in un primo tempo aveva eccepito il venir meno della validità della polizza relativa al contratto SAPO-E-351, in seguito a quantificazione sempre del 18 aprile 2000, provvedeva al pagamento in data 27 dicembre 2000 (lire 150.810.000).

Nel frattempo (14 febbraio 2000) il Procuratore Regionale di questa Corte aveva chiesto notizie in ordine al versamento delle cauzioni definitive, con corredo di tutta la documentazione necessaria, sia all’Ufficio Legale e Contenzioso sia all’Ufficio Contratti del Magistrato per il Po.

L’Ufficio Legale, con nota del 17 marzo 2000, riferiva che le Società assicuratrici non avevano ancora provveduto a versare le cauzioni prestate, mentre la ***** non aveva accolto la richiesta di garanzia cosicché era stato rivolto un quesito all’ Avvocatura Distrettuale dello Stato ed inviava parte della documentazione e della corrispondenza, comunque non posteriore alla richiesta del 25 marzo 1999, destinata all’AXA Assicurazioni.

In data 18 agosto 2000 il Procuratore Regionale chiedeva le generalità del responsabile dell’Ufficio Contratti e dell’Ufficio Amministrativo del Magistrato per il Po, ottenendo risposta in data 6 settembre 2000.

La Procura Regionale di questa Corte per l’Emilia-Romagna ha quindi rivolto, in data 27 settembre 2000, al dott. Marco B. (Capo dell’Ufficio Contratti fino al 18 novembre 1997), al dott. Paolo V. (Capo dell’Ufficio Contratti dal 19 novembre 1997), alla signora A. Roberta (Capo reparto della II. Sezione amministrativa) e, successivamente, anche ai Vice Presidenti del Magistrato per il Po – dott. Maria Teresa B. e dott. Alessandro A. – l’invito a depositare documenti e controdeduzioni in conformità a quanto stabilito dall’art. 5, 1° comma, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni con la legge 14 gennaio 1994, n. 19 e dall’art. 1, comma 3, del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni con la legge 20 dicembre 1996, n. 639, contestando loro l’inerzia ed il ritardo con il quale erano state avviate le procedure dirette ad incamerare le cauzioni definitive con conseguente danno per l’Amministrazione.

La stessa Procura Regionale, non ritenendo le argomentazioni addotte in replica idonee a giustificare un eventuale provvedimento di archiviazione (fatta eccezione per la signora Allodi, risultata estranea alla vicenda), con atti di citazione (datati 28 febbraio 2001 e 30 agosto 2001) debitamente notificati, ha invitato i sunnominati a comparire innanzi alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Emilia-Romagna, all’udienza poi fissata dal Presidente della stessa Sezione per la data odierna, per sentirsi ivi condannare a risarcire all’Erario il danno cagionato pari a £. 42.628.130, con ripartizione degli addebiti secondo la parte da ciascuno presa nella vicenda, oltre agli interessi al saggio legale sino al soddisfo, ed a rifondere le spese di giudizio.

A fondamento della domanda si osserva, innanzi tutto, che la prestazione di polizze fideiussorie per l’ammontare corrispondente alle cauzioni definitive, per la loro minore onerosità per le imprese appaltatrici, già da molti anni ha preso il posto, nel settore degli appalti pubblici, delle altre modalità parimenti previste nel decreto del Presidente della Repubblica n. 1063/1962 (art. 3) che richiedevano il versamento in titoli od in numerario.

Si osserva, inoltre, che nelle condizioni generali delle polizze che assistevano i contratti di cui trattasi era previsto il pagamento a semplice richiesta dell’ Amministrazione entro trenta giorni (art. 5 polizza Levante Assicurazioni, art. 1 polizza Centurion Assicurazioni, art. 1 polizza *****); soltanto nella polizza della ***** era previsto, come ulteriore requisito, l’ allegazione della documentazione probatoria dell’ inadempimento.

Le asserzioni dei convenuti – secondo cui il ritardo in questione era dovuto all’ orientamento dell’Amministrazione di voler comprendere nelle voci di danno anche le condizioni di minor favore conseguibili in seguito al rinnovo delle gare di appalto – non sono condivise dal Procuratore Regionale sulla base dei seguenti argomenti:

1) già nel gennaio del 1997 il Presidente del Magistrato per il Po, nel disporre che gli uffici dessero corso alla rescissione dei contratti, incaricava l’Ufficio Contratti di procedere, contestualmente alla rescissione, all’incameramento delle cauzioni definitive;

2) l’inerzia mantenuta al riguardo dall’anzidetto Ufficio non può essere giustificata in ragione dell’attesa (risultata poi vana) della risposta al quesito indirizzato al Ministero giacché l’Amministrazione aveva già ottenuto in proposito il parere del Comitato Tecnico Amministrativo;

3) l’incameramento delle cauzioni poteva avvenire immediatamente, senza attendere l’ indizione di nuove gare d’appalto, giacché era chiaro, sin da allora (come risulta dal quesito indirizzato al Ministero in data 4 marzo 1997), che i nuovi affidamenti non sarebbero stati in grado di ripetere le condizioni di particolare vantaggio spuntate nelle precedenti gare.

Il Procuratore Regionale rileva quindi che gli Uffici del Magistrato per il Po rimasero inerti per tutto il 1997 ed il 1998, se si esclude la semplice (ed inutile) richiesta di ricognizione delle polizze fideiussorie, destinata alle società assicuratrici nel novembre del 1998, che non rivestiva la forma (né produceva gli effetti) di una denuncia di inadempimento e di escussione della garanzia: soltanto in data 25 marzo 1999 venivano inviate alle Società assicuratrici le formali richieste di pagamento e, in seguito ad apposite lettere delle predette (datate rispettivamente 29 giugno 1999, 13 agosto 1999, 18 aprile 2000), soltanto in data 18 aprile 2000 veniva loro comunicata la quantificazione del danno.

Tenuto conto del fatto che gli importi delle polizze fideiussorie erano quanto meno esigibili, il Procuratore Regionale ha individuato il danno, derivante dal ritardo nel loro incameramento, nel mancato beneficio che avrebbe potuto trarre l’Amministrazione dalla disponibilità immediata delle somme in questione; lo ha quindi determinato, sulla base dei corrispondenti interessi moratori calcolati secondo il saggio legale per il periodo che va dal marzo 1997 (ritenuta data iniziale del ritardo inescusabile) alle date di effettivo pagamento delle cauzioni (rispettivamente 11 maggio 2000, 16 novembre 2000 e 27 dicembre 2000), in lire 42.628.130 da addebitare ai responsabili dell’Ufficio Contratti e dell’Ufficio Legale nonché ai Vice Presidenti del Magistrato per il Po succedutisi nell’arco di tempo in cui si svolse la vicenda.

Per quanto riguarda l’elemento psicologico della responsabilità amministrativa, negli atti di citazione si osserva che esso va individuato nell’ingiustificabile inerzia mantenuta per lungo tempo (nonostante i rilievi della Ragioneria dello Stato e della Delegazione della Corte dei Conti), nella semplicità della procedura risolvibile in pochi atti, nella consapevolezza dell’eccedenza dei danni effettivamente patiti rispetto ai massimali garantiti dalle polizze fideiussorie per i lavori destinati a nuovi appalti, nella inottemperanza alla specifica direttiva impartita dal Vice Presidente del Magistrato per il Po, nell’ulteriore inerzia mantenuta anche in seguito alle risposte delle Società assicuratrici; per quanto riguarda i Vice Presidenti del Magistrato per il Po l’anzidetto elemento viene individuato nel mancato esercizio delle funzioni di sorveglianza e di coordinamento.

Gli atti di citazione si concludono lasciando impregiudicata ogni altra questione in merito al danno complessivo subito dall’ Amministrazione per effetto dell’inadempimento delle imprese appaltatrici, anche oltre i massimali di polizza.

In data 9 giugno 2001 il dott. Paolo V. si è costituito in giudizio depositando una memoria, recante a margine delega di rappresentanza e difesa a favore dell’avv. Giorgio Gotelli di Parma.

In detta memoria, dopo un riepilogo delle vicende che hanno condotto al presente giudizio – con la precisazione che “il procrastinarsi dell’incameramento delle cauzioni definitive non era dovuto a colposa inerzia del personale preposto all’istruttoria delle pratiche, ma all’osservanza di superiori direttive” – si afferma, in primo luogo l’ insussistenza del nesso di causalità tra il comportamento del convenuto ed il danno erariale.

Si osserva, infatti, che il convenuto subentrò al dott. Marco B. quale responsabile dell’Ufficio Contratti con decorrenza 19 novembre 1997, cioè circa dieci mesi dopo la disposizione del Vice Presidente del Magistrato per il Po diretta all’incameramento delle cauzioni definitive, disposizione di cui non fu informato e di cui venne a conoscenza soltanto in data 17 novembre 1998, allorché il Reparto Affari Legali ebbe a comunicare alle Società assicuratrici l’annullamento del contratto di appalto e chiedere la conferma dell’ operatività delle polizze fideiussorie, per la cui escussione, anche in seguito, fu sempre l’anzidetto Reparto ad attivarsi.

In secondo luogo, nella memoria si afferma l’insussistenza dell’elemento soggettivo essendo la competenza dell’Ufficio Contratti (secondo apposito Ordine di servizio) limitata alla stipulazione dei contratti mentre spettava al Reparto Affari Legali “la cura della trattazione delle vertenze, diffide e, comunque, questioni legali”.

Per quanto riguarda il danno, nella memoria si afferma che esso non può ricomprendere interessi oltre la data di richiesta formale di escussione delle fideiussioni e si chiede che la responsabilità venga addossata a ciascuno dei soggetti chiamati in causa secondo la specifica efficienza causale nella produzione del danno, trattandosi di responsabilità parziaria e non solidale.

Conclusivamente nella memoria si chiede:

1) in via istruttoria, l’espletamento di ulteriori accertamenti istruttori;

2) nel merito, la reiezione della domanda attrice;

3) in subordine, l’applicazione dei principi del “giusto processo” sanciti dall’art. 111 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2, e l’esercizio del potere riduttivo del danno.

In data 3 ottobre 2001 il dott. Maria Teresa B. si è costituito in giudizio depositando una memoria, recante a margine delega di rappresentanza e difesa a favore degli avvocati Giuseppe e Sebastiano Pennisi.

In tale memoria, dopo la precisazione che la convenuta svolse la funzione di Vice Presidente del Magistrato per il Po dal 28 maggio al 15 dicembre 1997, si eccepisce, innanzi tutto, l’improcedibilità della citazione per mancanza dell’invito preventivo a controdedurre; si osserva poi che nessuna conoscenza ha avuto la convenuta stessa, durante lo svolgimento dell’incarico, delle pratiche in questione, non segnalatele né come arretrate né come sospese: tale circostanza e la situazione oggettiva dell’Ufficio (in relazione alla confusione ed al disordine delle pratiche) la esimono da ogni responsabilità in merito al danno de quo; conclusivamente si chiede, in via pregiudiziale, la dichiarazione di improcedibilità della citazione e, in subordine, e nel merito, il proscioglimento della convenuta da ogni addebito.

Il dott. Alessandro A. si è costituito in giudizio depositando una memoria in data 9 ottobre 2001 seguita, in data 23 ottobre 2001, da altra memoria recante a margine delega di rappresentanza e difesa a favore dell’avv. Massimo Coliva di Bologna.

In dette memorie si afferma l’insussistenza dell’elemento della colpa grave sulla base delle seguenti argomentazioni.

Il dott. A., nominato Vice Presidente del Magistrato per il Po a decorrere dal 16 dicembre 1997, soltanto in data 2 novembre 1998 – in seguito al Foglio di osservazioni del 30 ottobre 1998 della locale Delegazione della Corte dei Conti – ebbe modo di constatare la situazione relativa alle pratiche in questione, non essendo stato al riguardo informato dalla dott.sa Maria Teresa B., che l’aveva preceduto nell’incarico; si attivò immediatamente chiedendo alle Società assicuratrici, con note del 17 novembre 1998, la conferma dell’integrità e dell’operatività delle polizze fideiussorie e sollecitando il Ministero, con nota del 3 marzo 1999, a dare una risposta al quesito a suo tempo posto.

La necessità di tale quesito viene giustificata sulla base della considerazione che i versamenti per l’incameramento delle cauzioni definitive sarebbero affluiti in conto entrate tesoro del bilancio dello Stato mentre per la restituzione alle stesse Società assicuratrici si sarebbero dovuti costituire appositi fondi da iscrivere nel bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici (con inevitabili ritardi).

Non essendo pervenuta dal Ministero alcuna risposta, il convenuto provvide ad escutere, con note del 25 marzo 1999, la AXA Assicurazioni e la Levante Nord Italia Assicurazioni: nella memoria si afferma che il tempo intercorso tra la conoscenza delle pratiche di cui trattasi (2 novembre 1998) e l’invio alle Società assicuratrici di formali richieste di pagamento (25 marzo 1999) esclude l’esistenza di una colpa grave in capo al convenuto, che cessò peraltro dall’incarico il 5 agosto 1999.

Per quanto attiene al danno erariale, nella memoria si contesta la quantificazione offerta dal Procuratore Regionale tenendo conto che i contratti prevedevano il termine di trenta giorni per il pagamento dell’indennità (termine decorrente dal momento in cui l’indennità diviene certa, liquida ed esigibile), che alla data di rescissione del contratto erano certe soltanto le spese di pubblicità e che nella determinazione del danno stesso si deve valutare anche il ritardo dipendente dal comportamento delle Società assicuratrici.

Conclusivamente, nella memoria si chiede la reiezione (per infondatezza) di ogni domanda proposta nei confronti del dott. A. e la prova per testi sulle circostanze enunciate in narrativa.

In data 23 ottobre 2001 si è costituito in giudizio il dott. Marco B. depositando una memoria, recante a margine delega di rappresentanza e difesa a favore degli avvocati Gianni Emilio Iacobelli e Giuseppe Coliva, nella quale, dopo un riepilogo delle vicende che hanno condotto al presente giudizio, si eccepisce, in primo luogo, il difetto di legittimazione passiva essendo il convenuto “addetto e non responsabile all’Ufficio Contratti” e soggetto alla presenza ed al diretto continuo interessamento da parte della gerarchia sovraordinata.

In secondo luogo, nella medesima memoria, si eccepisce l’errata determinazione del danno in quanto la decorrenza del ritardo dovrebbe fissarsi al trentesimo giorno successivo alla registrazione da parte della Ragioneria dello stato dei nuovi contratti (28 agosto 1998) e non al marzo 1997 – giacché in questa data l’unica somma esigibile dall’Amministrazione era pari alle sole spese di pubblicità – ed in quanto non potrebbe imputarsi al funzionario il danno derivante dal ritardo successivo alla formalizzazione della richiesta di liquidazione delle cauzioni definitive.

Per quanto riguarda l’elemento psicologico, nella memoria si nega l’esistenza di una colpa grave stante l’orientamento del Magistrato per il Po di accertare preventivamente l’ammontare del danno erariale da richiedere alle Società assicuratrici (come risulterebbe dal quesito, di cui è sostenuta l’opportunità, rivolto al Ministero in data 4 marzo 1997): si ricorda che, nel frattempo, il convenuto pose in essere l’attività istruttoria per la predisposizione delle nuove gare, definitivamente esaurite con il riaffidamento dei lavori il 18 ed il 19 maggio 1998 (con conseguente determinazione del maggior danno) dopo di che (25 marzo 1999) fu richiesta alle Società assicuratrici la liquidazione delle cauzioni.

Si cita, infine, giurisprudenza di questa Corte per concludere con le seguenti richieste:

1) preliminarmente, l’estromissione dal giudizio del comparente stante il difetto di legittimazione passiva per i fatti di cui è causa;

2) nel merito, la reiezione integrale della domanda in quanto infondata in fatto e in diritto;

3) la condanna in ogni caso della soccombente al pagamento delle spese, diritti ed onorari del procedimento;

4) in via istruttoria, l’acquisizione presso il Magistrato per il Po nonché presso il Ministero dei Lavori Pubblici di tutti gli atti relativi al procedimento di cui è causa nonché (per il caso di contestazione sulle circostanze di fatto) l’ammissione di prova testimoniale in ordine alla carenza di organico dell’Ufficio.

Nell’odierna pubblica udienza (alla quale la discussione della causa è stata rinviata dal 24 ottobre 2001) l’avv. Giuseppe COLIVA e l’avv. Gianni Emilio IACOBELLI in difesa del dott. Marco B., l’avv. Giorgio GOTELLI in difesa del dott. Paolo V., l’avv. Giuseppe PENNISI in difesa della dott.sa Maria Teresa B., l’avv. Massimo COLIVA in difesa del dott. Alessandro A. nonché il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Paolo NOVELLI hanno ribadito e precisato le argomentazioni e le richieste formulate negli atti scritti precedentemente depositati.

In tale stato la causa è stata riservata per la decisione.

Considerato in

E[s E[202s DIRITTO

I. – L’ipotesi di danno erariale sottoposta al giudizio della Corte è collegata al tardivo incameramento di cauzioni definitive, prestate mediante polizze fideiussorie, in seguito alla rescissione d’ufficio, per inadempimento, di tre contratti d’appalto di lavori pubblici.

Secondo il Procuratore Regionale il danno erariale derivante da tale ritardo è ascrivibile al comportamento gravemente colposo dei convenuti che, dal canto loro, con varie argomentazioni (di cui si è detto in narrativa), respingono gli addebiti loro mossi.

II. – Osserva preliminarmente la Sezione che la causa appare adeguatamente istruita grazie agli elementi conoscitivi già acquisiti: la domanda di ulteriori adempimenti istruttori avanzata dai difensori di alcuni convenuti deve pertanto essere respinta.

L’eccezione di improcedibilità della citazione, per mancata notificazione dell’invito a controdedurre, opposta dal difensore della dott.sa B., deve poi essere respinta in quanto infondata: tale avviso risulta, infatti, ritualmente notificato ai sensi dell’art. 140 del codice di procedura civile e della legge 20 novembre 1982, n. 890.

Quanto al difetto di legittimazione passiva eccepito dal dott. B. – che a tal fine ha sostenuto di essere stato “addetto” all’ Ufficio Contratti e non “responsabile” di tale Ufficio – si osserva che, in tema di responsabilità amministrativa, l’organizzazione in senso formale rileva solo in quanto indicativa di una certa realtà fattuale, essendo soltanto quest’ultima decisiva in vista dell’ attribuzione della responsabilità; le Sezioni Riunite di questa Corte (cfr. decisione n. 493/A del 30 maggio 1986) hanno avuto occasione di affermare che persino nell’ipotesi di investitura illegittima non è esclusa la responsabilità amministrativa, dal momento che la stessa è collegata al concreto svolgimento delle funzioni, ancorché irritualmente conferite, in quanto ciò che rileva è la realtà fattuale.

Orbene, nel caso di specie non vi sono dubbi che il predetto operasse comunque al vertice dell’Ufficio Contratti (fino al 18 novembre 1997): ciò risulta inequivocabilmente dalla comunicazione ufficiale del Magistrato per il Po (inviata al Procuratore Regionale con nota n. 10846 del 6 settembre 2000) nella quale il funzionario medesimo viene qualificato come “Capo Reparto fino al 18.11.1997” dell’Ufficio Contratti.

L’eccezione anzidetta deve pertanto essere respinta.

III. – Passando all’esame del merito, si osserva innanzi tutto che la partecipazione del dott. V. alle vicende descritte in narrativa appare del tutto marginale; infatti, stando alla comunicazione ufficiale del Magistrato per il Po dianzi citata, egli divenne Capo dell’Ufficio Contratti a decorrere dal 19 novembre 1997, cioè circa dieci mesi dopo l’ordine presidenziale al medesimo Ufficio di incamerare le cauzioni definitive relative ai tre contratti rescissi: il predetto deve pertanto essere assolto – in conformità, peraltro, alla proposta formulata in udienza dal Pubblico Ministero – dalla richiesta di condanna formulata per il danno erariale di cui è causa.

Per gli altri convenuti risultano invece provati tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.

Al riguardo giova innanzi tutto ricordare che la possibilità, prevista dal Legislatore nell’interesse delle imprese appaltatrici, di prestare cauzioni definitive mediante polizze cauzionali, non riduce l’area dei diritti dell’Amministrazione per l’ipotesi di rescissione d’ufficio dei contratti per inadempimento degli aggiudicatari: la Suprema Corte ha avuto occasione di affermare che la disposizione dell’art. 13 della legge 3 gennaio 1978, n.1, che – per la costituzione di una cauzione a garanzia di obbligazioni verso lo Stato o altri enti pubblici – ammette anche, in luogo della fideiussione bancaria, le polizze cauzionali rilasciate da imprese di assicurazione autorizzate all’esercizio del ramo cauzioni, non impone un particolare tipo di polizza e non esclude, quindi, la possibilità che questa sia caratterizzata dalla presenza di una clausola di pagamento a semplice richiesta, che assicura al creditore garantito una disponibilità immediata di denaro con effetti analoghi a quelli del deposito cauzionale (cfr. Cass. civ., Sez. III, 4 aprile 1995, n. 3940).

Non possono, quindi, sussistere dubbi sul potere-dovere dell’Ufficio di procedere immediatamente all’incameramento delle cauzioni così prestate: il fatto che a ciò non si sia proceduto – determinando un ritardo di quasi quattro anni nel recupero di quanto spettante all’Amministrazione – non può non essere addebitato alla grave negligenza dei funzionari su cui incombeva l’obbligo di provvedere o di vigilare in merito.

La giustificazione addotta dai convenuti secondo cui detto ritardo dipese dall’ orientamento dell’Amministrazione di voler comprendere nelle voci di danno anche le condizioni di minor favore conseguibili in sede di rinnovo delle gare di appalto delle opere rimaste ineseguite non appare fondata per le ragioni di seguito esposte.

La disposizione dettata dal Presidente del Magistrato per il Po, con le lettere datate 16 e 17 gennaio 1997 ed indirizzate all’Ufficio Contratti, di procedere all’incameramento delle cauzioni non risulta revocata né sospesa; né può ritenersi implicitamente revocata (o sospesa) in seguito alla proposizione del quesito al Ministero in ordine alla dimensione del danno erariale risarcibile, giacché tale quesito (peraltro superfluo in presenza del parere del Comitato Tecnico Amministrativo e della dichiarata consapevolezza dell’eccedenza dei danni subiti rispetto ai massimali di polizza) non precludeva affatto l’acquisizione delle cauzioni anzidette, restando salva la possibilità per l’Amministrazione di agire per il risarcimento dei danni ulteriori o di restituire alle Società assicuratrici quanto ottenuto in più rispetto ai danni effettivamente sofferti.

Costituiscono indici eloquenti della gravità della colpa ravvisabile nel dott. B., quale Capo dell’Ufficio Contratti (fino al 18 novembre 1997) e dell’Ufficio Affari Legali: l’inottemperanza delle disposizioni impartite dal Presidente del Magistrato per il Po circa l’incameramento delle cauzioni, l’ ingiustificabile inerzia mantenuta per lungo tempo nonostante i rilievi della Ragioneria dello Stato e della Delegazione della Corte dei Conti e nonostante la semplicità della procedura da espletare, l’ulteriore inerzia (dai sei ai nove mesi) mantenuta anche dopo il ricevimento delle lettere con le quali le Società assicuratrici chiedevano la documentazione concernente la rescissione dei contratti per inadempimento.

Per quanto concerne i Vice Presidenti del Magistrato per il Po (dott. B. e dott. A.), che si susseguirono nell’epoca in cui si svolsero le vicende in questione, si deve rilevare il mancato esercizio, da parte loro, delle funzioni di sorveglianza e di coordinamento.

Nel caso concreto non risulta essersi verificata tale eventualità sicché appare configurabile una responsabilità amministrativa dei due dirigenti anzidetti.

Che dai comportamenti gravemente colposi sopra descritti sia poi derivato un danno erariale – commisurabile agli interessi moratori sulle somme in questione per il tempo corrispondente al ritardo nel loro incameramento – è fatto non contestabile.

IV. – Appurata l’esistenza, nel caso concreto, di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa (rapporto di servizio, colpa grave, nesso di causalità, danno erariale) la Sezione osserva che l’impostazione del Procuratore Regionale – di calcolare detto danno in termini di interessi moratori (secondo il saggio legale, in favor rei) sulle somme da incamerare per il periodo che va dal mese di marzo 1997 (un mese dopo l’ordine di incameramento) alle date di effettiva acquisizione delle somme stesse – appare corretta; ritiene, tuttavia, per quanto riguarda la quantificazione del danno erariale addebitabile, di dover fare ampio uso del potere riduttivo conferitole dalla legge (art. 52 del Testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214).

Tale convincimento si basa – in armonia con orientamenti già manifestati dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sez. I., 2 aprile 1990, n. 63; Sezioni Riunite, 14 dicembre 1988, n. 595; Sez. I, 26 novembre 1990, n. 244) – sulla circostanza che una parte del ritardo (circa un quarto) è imputabile alle Società assicuratrici.

Tale importo dovrà essere addebitato per il 50% al dott. B., per il 25% alla dott.sa B. e per il 25% al dott. A. in relazione all’incidenza del comportamento di ciascuno di essi nella determinazione del danno erariale.

Alla stregua delle suesposte considerazioni si deve affermare la responsabilità amministrativa dei convenuti dott. B., dott.sa B. e dott. A. per gli importi anzidetti, cui devono aggiungersi gli interessi legali dalla data di deposito della presente sentenza fino al saldo.

Le spese seguono la soccombenza.

E[s E[203s PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE

PER L’EMILIA-ROMAGNA

definitivamente pronunciando,

ASSOLVE

V. Paolo dalla richiesta di condanna formulata per il danno erariale di cui è causa e

CONDANNA

B. Marco, B. Maria Teresa, A. Alessandro al pagamento, in favore dell’Erario, delle somme, rispettivamente, di euro 8.000,00, euro 4.000,00 ed euro 4.000,00 – cui devono aggiungersi gli interessi legali dalla data di deposito della sentenza fino al saldo – nonché al pagamento delle spese di giudizio che all’atto della pubblicazione della presente sentenza si liquidano in EURO 750,02 (EURO settecentocinquanta/due centesimi).

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 27 marzo 2002.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to (Pietro SULLO) f.to(Giovanni D’ANTINO SETTEVENDEMMIE)

Depositata in Segreteria in data 01 luglio 2002

Il Direttore della Segreteria

f.to Dott.ssa Valeria SamaE[s

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Corte dei conti

Corte dei Conti – sez. I centrale d’appello – sentenza n. 459 del 13-11-2017

Corte dei Conti – Sez. riunite – Sentenza n. 22 del 22-09-2016

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Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione lazio, sentenza n. 255 del 6 maggio 2015

Corte dei Conti – sez. Lombardia – parere n. 83 del 23-2-2015

Nessun danno erariale per mancata applicazione della penale per il ritardo (Corte conti n. 216/2012)

Corte Conti prima centrale appello, 27.04.2004 n. 200

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