Note alla sentenza del Tribunale europeo di primo grado del 21.9.2005

Note alla sentenza del Tribunale europeo di primo grado del 21.9.2005

Cerini Sandro

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1. Forma oggetto di succinta disamina la sentenza del Tribunale europeo di primo grado del 21.9.2005 nel procedimento T-306/01[2].
Detto procedimento è originato da un ricorso di annullamento del regolamento del Consiglio n. 467 del 6.3.2001 e si è successivamente traslato/esteso al regolamento del Consiglio n. 881 del 27.5.2002, che ha abrogato il precedente[3].
Entrambi davano esecuzione a misure di congelamento di beni di persone ed entità sospettate di essere di supporto al network terroristico di Al-Qaeda e perciò inserite nelle “liste nere” aggiornate dal Comitato per le sanzioni in seno al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
La sentenza in questione è impugnata innanzi la Corte di Giustizia delle Comunità europee[4].
 
2.
Il Consiglio dell’Unione europea ha ritenuto di poter ancorare l’adozione del regolamento alle seguenti norme:
a)    art. 301 del Trattato istitutivo della Comunità europea:
Quando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea relative alla politica estera e di sicurezza comune prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, prende le misure urgenti necessarie”;
b)    art. 60, par. 1, del Trattato istitutivo della Comunità europea:
Qualora, nei casi previsti dall’art. 301, sia ritenuta necessaria un’azione della Comunità, il Consiglio , in conformità della procedura di cui all’art. 301, può adottare nei confronti dei paesi terzi interessati, le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti”;
c)     art. 308 del Trattato istitutivo della Comunità europea:
Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.
Per vero, mentre il regolamento n. 467/2001 è stato fondato esclusivamente sul quadro normativo offerto dagli artt. 60 e 301 del Trattato, per il successivo n. 881/2002 si è fatto riferimento anche all’ulteriore articolo citato.
In particolare, nell’art. 308 CE è stato individuato, da parte della Commissione, il necessario ponte di raccordo che ha consentito di adottare le misure sanzionatorie anche nei confronti di “privati” operando quale “fondamento normativo integrativo[5] e permettendo, perdipiù, di raggiungere tale scopo anche in assenza di un legame effettivo ed attuale con un governo o un’elite politica dominante in un dato territorio[6].
Nello specifico, essa ha ritenuto possibile invocare a proprio sostegno l’art. 308 CE collegandolo a quella espressione del preambolo che fa riferimento alla creazione di “… un’unione sempre più stretta …” fra i popoli europei.
Attraverso tale bypass interpretativo ha perciò ritenuto di poter slargare l’ambito proprio degli obiettivi del Trattato, enunciati dagli artt. 2 CE e 3 CE.
Importa sottolineare che la Commissione ha considerato risolta ex se una fondamentale questione controversa: quella relativa alla ammissibilità (o ancor prima alla plausibilità) di sanzioni volte a colpire “individui” per i quali non possa esser dimostrato un legame con realtà di tipo “istituzionale”.
Ma la soluzione di tale dilemma metodologico non può darsi per presupposta, quantomeno se si pretenda di corroborare i regolamenti comunitari impugnati attraverso il richiamo alle prassi già note (cfr. il par. 114, nel quale si fa riferimento ai casi UNITA e Repubblica federale di Jugoslavia/Milosevic).
Né va dimenticato che si era giunti all’adozione di un regolamento da parte del Consiglio perché si era ritenuto, da parte del Consiglio medesimo, che occorresse una normativa comunitaria e dunque non fosse sufficiente l’esecuzione da parte dei singoli Stati membri, “per evitare distorsioni della concorrenza”, trattandosi comunque di misure ricadenti nel Trattato[7].
Sul punto occorre infatti rammentare che le misure adottate dal Consiglio di Sicurezza, ai sensi dell’art. 41 dello Statuto delle Nazioni Unite, seppur trasfuse in una posizione comune PESC, sono di norma destinate ad essere attuate a livello dei singoli Stati membri qualora siano estranee alla competenza comunitaria[8].
Nel caso di specie, e fatta salva la questione della presunta competenza comunitaria, si può affermare che la necessità di evitare distorsioni della concorrenza appare del tutto artata.
Diversamente a dirsi per l’unica ragione che può plausibilmente porsi a fondamento dell’attuazione mediante normazione comunitaria: quella cioè della necessaria celerità e simultaneità di esecuzione delle misure di congelamento, sotto pena, in caso contrario, della loro assoluta inefficacia[9].
I ricorrenti, dunque, non hanno mancato di sottolineare che, una volta fissato in tal guisa il quadro normativo di riferimento, avrebbe fatto difetto la competenza del Consiglio a procedere all’adozione del regolamento impugnato.
Difatti, secondo i motivi di ricorso, certamente non si può dubitare del fatto che gli atti sono diretti contro “individui” (e non già contro “paesi terzi”) e che sono stati adottati per finalità di “lotta contro il terrorismo internazionale, considerato una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali[10], non già per il “funzionamento del mercato comune”né per il raggiungimento di “uno degli scopi della Comunità”.
Dunque, e questo è il primo dei motivi di impugnazione, si è contestata integralmente la competenza a procedere, sia sotto il profilo dell’attribuzione, sia sotto quello teleologico.
Il Tribunale ha preliminarmente escluso che potessero ricorrere i presupposti indicati nel terzo “considerando” del regolamento n. 467/2001 (cioè: pertinenza delle misure al Trattato e presenza di rischi di “distorsione della concorrenza”), affermando, per contro che:
a)      le misure non ricadono nel Trattato: “Quanto alla petizione di principio secondo cui le misure di cui trattasi <>, va subito rilevato, invece, che nessuno degli obiettivi del Trattato esplicitamente enunciati agli artt. 2 CE e 3 CE sembra potersi realizzare tramite le misure in questione[11];
b)      il rischio di distorsioni della concorrenza è da escludersi, sia da un punto di vista oggettivo (“… non si asserisce che gli individui o le entità interessati dal regolamento impugnato lo sono in quanto imprese …”)[12], sia da un punto di vista squisitamente logico (“… non viene fornita alcuna spiegazione che faccia capire come la concorrenza tra le imprese possa essere pregiudicata dall’attuazione … delle misure restrittive … prescritte …”)[13], sia, infine, da un punto di vista empirico (“… tali risoluzioni contengono definizioni e prescrizioni chiare, precise e dettagliate, che non lasciano spazio alcuno all’interpretazione”)[14].
Procedendo oltre, il Tribunale ha altresì escluso che si potesse fare ricorso agli articoli 60 e 301 del Trattato istitutivo della Comunità europea sottolineando come “l’assenza di qualsiasi legame tra le sanzioni … ed il territorio o il regime dirigente di un paese terzo … è stata espressamente ammessa dal Consiglio[15].
Il Tribunale non ha mancato di ricordare che tali norme attribuirebbero, in astratto, il potere di agire anche contro individui od organizzazioni, ma soltanto a condizione che:
“… misure di tal genere mirino effettivamente a interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi[16].
Sotto un diverso profilo, inoltre, il Tribunale ha escluso che si potesse fare utilizzo del criterio rappresentato dal collegamento tra art. 308 CE e preambolo del Trattato (supra 2.2) sottolineando che:
“… dal preambolo del Trattato CE non emerge affatto che quest’ultimo persegua un obiettivo più vasto di difesa della pace e della sicurezza internazionale[17].
L’obiettivo, per contro, è proprio dell’Unione che ha competenze in materia di politica estera e di sicurezza comune e che con la sua istituzione ha segnato “… una nuova tappa nel processo di integrazione europea intrapreso con l’istituzione delle Comunità europee[18].
Ma se ciò senz’altro comporta che l’azione della Comunità possa e debba ispirarsi anche agli obiettivi dell’Unione nelle materie di propria competenza, di certo non consente che attraverso tale ponte interpretativo la ripartizione di tali competenze possa essere dissolta.
E ciò perché, come il Tribunale ha chiaramente affermato:
“… non si può interpretare l’art. 308 CE nel senso che esso autorizza in modo generale le istituzioni a fondarsi su tale articolo per realizzare un obiettivo del Trattato UE. … La coesistenza dell’Unione e della Comunità come ordinamenti giuridici integrati ma distinti, nonché l’architettura costituzionale dei pilastri … non autorizzano né le istituzioni né gli Stati membri a fondarsi sulla <> costituita dall’art. 308 CE per ovviare alla mancanza di una competenza della Comunità necessaria alla realizzazione di un obiettivo dell’Unione. Una diversa interpretazione significherebbe, in ultima analisi, rendere tale disposizione applicabile a tutte le misure rientranti nella PESC e nella cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (GAI), di guisa che la Comunità potrebbe sempre agire per raggiungere gli obiettivi di queste politiche. Un siffatto risultato priverebbe molte disposizioni del Trattato UE del loro campo di applicazione e sarebbe incoerente con la creazione di strumenti propri alla PESC … e alla GAI …[19].
Sarebbe dunque parso, a seguire almeno sin qui il limpido e scandito filo logico del Tribunale, che il primo motivo di gravame dei ricorrenti potesse risultare esiziale al regolamento controverso.
Ed invece la curia ha successivamente rovesciato gli esiti dell’analisi e, con essi, la logica delle norme come esposta sino a quel momento.
Difatti, a partire dal paragrafo 158 della sentenza, viene in scena il salto logico grazie al quale, attraverso la nozione di “combinato disposto” si afferma come possibile quanto sino ad ora negato.
Ossia, per meglio dire, il risultato che la Commissione pretendeva di ottenere attraverso l’uso degli artt. 60, 301 e 308 CE, già giudicato impossibile dal Tribunale, almeno nella prospettazione offerta dalla Commissione, viene poi considerato possibile (perché le relative considerazioni,sino ad allora reiette, “… meritano di essere condivise”) se i medesimi articoli vengono letti assieme, in “combinato disposto”.
E’ opportuno esprimersi attraverso le stesse parole del Tribunale:
“… come gli artt. 60 CE e 301 CE isolatamente considerati, l’art. 308 CE non costituisce, da solo, una base giuridica sufficiente per fondare il regolamento impugnato[20];
tuttavia
“ … il Consiglio ha … sostenuto che l’art. 308 CE, in combinato disposto con gli artt. 60 CE e 301 CE, gli conferisce il potere di adottare un regolamento comunitario che riguarda la lotta al finanziamento del terrorismo internazionale … . Tali considerazioni meritano di essere condivise[21];
infatti
“… ai termini dell’art. 3 UE, l’Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi …”[22];
bisogna dunque ammettere che … il valersi del fondamento normativo supplementare costituito dall’art. 308 CE si giustifica, in nome dell’esigenza di coerenza di cui all’art. 3 UE, quando tali disposizioni non conferiscono alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria[23].
Il che equivale, di fatto, a dire che la Comunità può costruire illimitatamente la tavola riassuntiva delle proprie competenze, anche nei settori soggetti al metodo della cooperazione intergovernativa.
Resta il dubbio che tale meccanismo motivatorio, per quanto ingegnoso, si risolva in una violazione degli artt. 5 CE e 7 CE – e del principio di proporzionalità ad essi collegato – a mente dei quali:
La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato”, “L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato” e “Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente Trattato”.
A tale riguardo va ricordato che i “poteri impliciti” non dovrebbero, in punto di mera teoria, eccedere l’ambito teleologico del Trattato istitutivo della Comunità europea.
Laddove ciò avvenisse (poiché, come nel caso di specie, le istituzioni comunitarie ritenessero di svolgere attività in settori estranei al Trattato) si dovrebbe necessariamente inferire che il riferimento all’art. 308 CE è possibile soltanto quando vi sia assenza di qualsiasi altra disposizione attributiva della competenza: in tal senso la giurisprudenza prevalente della Corte[24].
Perciò, se in casi siffatti l’unico fondamento dell’azione comunitaria è nell’applicazione del detto articolo, la prassi parrebbe escludere la plausibilità di un ragionamento basato sul “combinato disposto”, richiedendo, al contrario, un riferimento alla norma del tutto autonomo (che peraltro è quello fatto in origine, che il Tribunale ha ritenuto di dover censurare).
Inoltre va considerato pure che gli art. 60 CE e 301 CE costituiscono già norme derogatorie ed eccezionali.
La circostanza è stata chiaramente ammessa anche dal Tribunale nel paragrafo 160 della sentenza:
“… gli artt. 60 CE e 301 CE sono disposizioni assolutamente particolari del Trattato …”.
Se così è, l’utilizzo dell’art. 308 CE ai fini voluti dalla Commissione resterebbe comunque impossibile, anche se la sua lettura venisse filtrata attraverso l’art. 3 CE.
Infatti la complessa catena di analogie, che già comporta l’applicazione a soggetti privati di misure relative a “Stati terzi” e che si pretende di far procedere oltre, saltando da misure poste a salvaguardia del mercato comune a misure di lotta al terrorismo internazionale, inevitabilmente è destinata ad interrompersi di fronte a norme quali gli art. 60 e 301 CE, più volte citati.
Perciò, se le competenze comunitarie possono essere eccezionalmente integrate, in quanto espressamente previsto, per il raggiungimento di un obiettivo della Comunità nel funzionamento del mercato comune, ciò certamente non è possibile per il raggiungimento di un obiettivo proprio dell’Unione in materia di PESC.
Ad altrimenti intendere è inevitabile che si producano quei gravi inconvenienti che lo stesso Tribunale intende escludere nel paragrafo 156: vale a dire lo scardinamento di ogni regola di riparto delle competenze e la facultizzazione (amplissima, se derivata, come il Tribunale fa, dall’art. 3 CE) di ogni intervento che la Comunità possa desiderare negli ambiti PESC e GAI.
Ciò detto, la contraddittorietà della motivazione offerta dal Tribunale dovrebbe risaltare o, quantomeno, si dovrebbe leggere tale sentenza come testo di portata radicalmente innovativa rispetto agli orientamenti precorsi.
 
3.
Ulteriore motivo di annullamento avanzato dai ricorrenti è quello della presunta applicabilità individuale e diretta, non già generale,del regolamento sub judice.
Il ragionamento sviluppato è il seguente: siccome il regolamento irroga sanzioni individuali, esso si pone in contrasto con l’art. 249 CE, par. 2, il quale prescrive:
Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli stati membri”.
Anche tale motivo di impugnazione è stato rigettato dal Tribunale sulla scorta della considerazione che:
“… il regolamento impugnato ha incontestabilmente portata generale, poiché vieta a chiunque di mettere a disposizione di determinate persone capitali o risorse economiche. Il fatto che tali persone siano specificamente designate … non pregiudica per niente la generalità di tale divieto che vale erga omnes …”[25].
Inoltre il Tribunale ha ritenuto di calcare ulteriormente il segno sostenendo che:
L’argomentazione dei ricorrenti deriva in realtà da una confusione tra il concetto di destinatario di un atto e quello di oggetto di tale atto. … L’oggetto … non è un criterio rilevante per qualificare un atto come regolamento o decisione[26];
ed ancora:
“… un atto che ha ad oggetto il congelamento dei capitali degli autori di atti terroristici, presi in considerazione come categoria generale ed astratta, sarebbe una decisione se i destinatari fossero una o più persone nominalmente designate. Al contrario, un atto che ha ad oggetto il congelamento dei capitali di una o più persone nominalmente designate è effettivamente un regolamento qualora si rivolga in maniera generale ed astratta all’insieme di persone che possono materialmente detenere i capitali in questione. Questo è precisamente il caso della fattispecie[27].
 Tali argomentazioni del tutto plausibili.
Preliminarmente è necessario ricordare che il congelamento discende dal mero inserimento in una lista di proscrizione del nominativo della persona o dell’entità sospettata di terrorismo.
In siffatta situazione pare difficile ravvedere un fatto di produzione normativa: essa piuttosto appare come un’attività di carattere  schiettamente sanzionatorio.
Poiché il regolamento è atto di natura normativa[28] esso deve presentare portata generale (in contrapposizione a quella individuale della decisione).
La “generalità” deve essere intesa come “indeterminabilità dei destinatari” e, conseguentemente, “idoneità di ripetizione nell’applicazione della norma”; in aggiunta, su un piano complementare, il regolamento deve possedere altresì il carattere dell’”astrattezza”, intesa come “capacità di regolare una serie indefinita di casi reali”.
E’ ben vero che la natura generale del regolamento non esclude che i destinatari dello stesso siano individuabili; ma è sempre necessario che tale determinazione sia fatta alla stregua di criteri oggettivi, definiti dall’atto medesimo in relazione alle sue finalità[29].
Per contro, l’atto verrebbe a perdere la sua portata generale se la possibilità di identificare i suoi destinatari venisse fatta discendere dalla situazione soggettiva specifica di ciascuno di essi (non già da criteri oggettivi ed astratti)[30].
Orbene, nel caso di specie non appare affatto incongruo ipotizzare che i regolamenti impugnati posseggano in realtà caratteristiche proprie del secondo tipo, del resto connaturate alla loro essenza di atti sanzionatori, redatti secondo la tecnica delle liste di proscrizione.
Il Tribunale ha escluso la fondatezza della doglianza, sostenendo che, come già riportato più sopra, i regolamenti vietano “a chiunque” di mettere a disposizione di determinate persone capitali o risorse economiche.
Tuttavia la lettura delle disposizioni di detti regolamenti lascia ampiamente dubitare di ciò (o quantomeno rende estremamente difficoltoso individuare la parte precettiva dell’atto) atteso che esse testualmente recitano:
Sono congelati tutti i capitali e le altre risorse finanziarie, appartenenti a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo designati dal comitato per le sanzioni contro i talibani ed elencati nell’allegato I[31];
ovvero:
Talché dovrebbe esser più chiaro che il congelamento non riguarda i beni di “chiunque” commetta determinati atti che lo rendano sospetto di partecipare alla rete terroristica (e che siano aliunde previsti come condizione per l’applicazione di questa sanzione) bensì proprio i beni di quei soggetti indicati nella lista allegata al regolamento.
E infatti, significativamente, è il Tribunale stesso ad ammettere, in un altro passaggio della decisione (par. 324), che:
“ … nella fattispecie, tuttavia, il regolamento impugnato non è di natura esclusivamente normativa. … Esso riguarda direttamente ed individualmente i ricorrenti, che sono peraltro indicati per nome come destinatari delle sanzioni”.
Anche in questo caso ci troviamo di fronte ad una palese illogicità interna alla motivazione che lascia immaginare il travaglio dell’estensore.
Mentre al contrario non è difficile riscontrare profili di generalità ed astrattezza nelle norme che pongono ulteriori divieti (l’utilizzo dell’espressione “è vietato” non dà adito a dubbi) per chiunque (in tal caso è del tutto pertinente la precisazione del Tribunale), al fine di aggirare la misura di congelamento, metta a sua volta a disposizione dei proscritti fondi, beni, servizi o risorse di qualsiasi tipo[33].
 
4.
Il Tribunale, nel ricostruire il complesso rapporto tra ordinamento comunitario ed ordinamento internazionale, ha accordato prevalenza a quest’ultimo.
L’assunto è espresso con notevole chiarezza:
gli obblighi assunti dalla Comunità e dai suoi Stati membri in forza della Carta delle Nazioni Unite prevalgono su ogni altro obbligo di diritto internazionale, comunitario o nazionale …[34];
inclusi, per gli stati membri del Consiglio d’Europa,
“(gli) obblighi derivanti dalla CEDU …[35].
Conseguentemente:
… gli argomenti fondati … sull’autonomia dell’ordinamento giuridico comunitario rispetto all’ordinamento giuridico creato dalle Nazioni Unite … devono essere respinti[36].
Perciò nessun risalto è stato offerto a quelle argomentazioni dei ricorrenti, secondo le quali vi sarebbe stato contrasto tra il regolamento (rectius: “… le risoluzioni del Consiglio di sicurezza”, dacché non v’è stato modo di disconoscere che l’atto comunitario veniva atteggiandosi come strumento di mero recepimento) e “… le … disposizioni costituzionali e … i principi fondamentali del diritto” di derivazione comunitaria e/o interna[37].
Tuttavia il Tribunale ha ritenuto di non poter accogliere (almeno non nella sua intera portata) l’opposta argomentazione del Consiglio e della Commissione, secondo cui le risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza ai sensi del Capitolo VII della Carta delle nazioni Unite
… si applicano in maniera universale e sono vincolanti nella loro integralità senza deroghe per i membri delle Nazioni Unite[38]
beneficiando in tal guisa di un “effetto di liceità” tale da consentir loro di prevalere su qualsiasi altra disposizione di diritto internazionale, pattizio o consuetudinario.
Così nella preoccupazione di garantire almeno un simulacro di protezione, esso ha affermato di avere
“… il potere di controllare, in via incidentale, la legittimità delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza controverse alla luce dello jus cogens, inteso come ordinamento pubblico internazionale che si impone nei confronti di tutti i soggetti del diritto internazionale, compresi gli organi dell’ONU, e al quale non è possibile derogare[39].
Tuttavia, l’invocazione di tale parametro esterno ha rivelato la sua scarsa utilità operativa, sottolineando anzi la netta divaricazione esistente rispetto al catalogo dei diritti protetti dal sistema comunitario e dai singoli ordinamenti interni.
Ciò anche a causa dell’ulteriore difficoltà di individuare un metodo soddisfacente di selezione delle norme cogenti rilevanti per il singolo caso, a sua volta effetto dell’incerto grado di consenso esistente sulle medesime.
Quanto alla violazione del diritto di proprietà (rectius: di disporre dei propri beni) il Tribunale ha concluso negativamente, respingendo la doglianza poiché:
“ … il regolamento impugnato … prevede, tra l’altro deroghe ed esenzioni … ” che “… dimostrano chiaramente che tale misura non ha né lo scopo né l’effetto di assoggettare tali persone ad un trattamento disumano o degradante[40].
Inoltre non si può ritenere sussistente la violazione dell’art. 17 (2) della Dichiarazione universale dei diritti umani, nella parte in cui prevede che nessuno possa essere privato arbitrariamente della proprietà, in quanto:
“… il congelamento … è una misura cautelare che, a differenza di una confisca, non lede la sostanza stessa del diritto di proprietà degli interessati sulle loro disponibilità finanziarie, ma soltanto il relativo utilizzo[41].
Dalle argomentazioni spese sembrerebbe doversi desumere che:
a)    il rispetto del diritto alla proprietà privata non pertiene, in quanto tale, allo jus cogens;
b)    tuttavia, la sua violazione può essere considerata contraria alle norme imperative dell’ordine pubblico internazionale quando sia realizzata con finalità di assoggettamento a trattamenti disumani o degradanti ovvero quando sia arbitraria (ciò che, come già si diceva sopra, viene escluso nel caso di specie).
Vi è da dire che tali argomentazioni, sebbene non prive di una plausibilità teorica, omettono di considerare che le misure di congelamento, per quanto soggette a deroghe di carattere umanitario e dotate di efficacia cautelare – tale da non elidere, in astratto, il diritto in sé, ma soltanto l’utilizzo del bene che ne forma oggetto – sono in realtà adottate senza termine finale di efficacia e senza limite di importo.
La loro essenza di misure “a tempo indeterminato” comporta, praticamente, che il diritto di proprietà sia comunque nullificato rendendo difficile, se non impossibile, col protrarsi del tempo, distinguere tra “sostanza” del diritto e suo “utilizzo”.
Con riferimento alla violazione dei diritti della difesa e del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo, il Tribunale, non senza una certa ambiguità di argomentazioni, ha concluso ancora una volta negativamente rappresentando che:
certamente la procedura … non conferisce direttamente agli interessati stessi il diritto di farsi ascoltare dal comitato per le sanzioni …
facendo dipendere le chances degli stessi
“… dalla tutela diplomatica che gli Stati accordano a propri cittadini …”[42];
e comunque sottolineando che
… le istituzioni comunitarie non disponevano di alcun potere di indagine, di alcuna possibilità di controllo dei fatti considerati dal Consiglio di sicurezza e dal comitato per le sanzioni” e perciò “… non erano tenute ad ascoltare i ricorrenti prima dell’adozione del regolamento impugnato …”[43];
ed ancora che
… non spetta al Tribunale controllare indirettamente la conformità delle stesse controverse risoluzioni del Consiglio di sicurezza ai diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario” “… l’assenza di errori di valutazione dei fatti e degli elementi di prova …”[44];
dunque, ultimativamente,
… i ricorrenti non dispongono di alcun rimedio giurisdizionale[45].
Per ciò che attiene alla asserita violazione del diritto al contraddittorio, si può concordare con la considerazione secondo cui le misure di congelamento richiedono, perché ne sia garantita l’efficacia, un’applicazione repentina all’insaputa dei destinatari: è la stessa natura cautelare che lo impone.
Dunque è evidente che la struttura dei relativi procedimenti è ontologicamente incompatibile con la partecipazione ad essi dei controinteressati, almeno nella fase iniziale, che culmina nell’irrogazione della sanzione.
Ma proprio per questo, ed a maggior ragione, sarebbe essenziale consentire che forme di contraddittorio possano instaurarsi a seguito di reclamo.
L’argomentazione sviluppata da Tribunale al paragrafo 328 (supra, nota 45), secondo cui le istituzioni comunitarie (e, in ultima analisi, il Tribunale medesimo) nulla potevano fare quanto ad un effettivo riesame delle sanzioni finisce per sottolineare ancor di più l’insoddisfacente assetto della vicenda nel suo complesso, specie con riferimento al problema della violazione dei diritti dei proscritti: questione tanto più grave ove si consideri la penetrante incidenza delle misure adottate.
 
5.
L’approccio occidentale alla tutela dei diritti umani è in fase di radicale mutazione.
E’ infatti in via di crescente diffusione l’opinione secondo cui atti restrittivi dei diritti fondamentali dei singoli costituiscono oggi un tributo da pagare in nome dell’affermazione di un diritto a forme di sicurezza collettive.
E’ tuttavia opportuno riflettere sul vulnus che tale forma di contrasto infligge al bene giuridico che (almeno apparentemente) intende proteggere e chiedersi se gli autori degli assalti terroristici (o i loro mandanti) non abbiano proprio di vista tale obiettivo mediato: ridisegnare il confine dei rapporti tra individuo ed Autorità.
Anche il Tribunale ha mostrato di aderire a tale prospettazione ed è perciò comprensibile che non abbia saputo affrontare le numerose difficoltà sottese alla vicenda in maniera sempre soddisfacente e coerente.
Così è a dirsi innanzitutto per la prevalenza dell’ordinamento internazionale rispetto a quello comunitario/interno.
Difatti, ammesso pure che l’opzione descrittiva unitaria – così chiaramente esplicitata al paragrafo 227 – possa valere a risolvere l’impasse, non si può non sottolineare che nella motivazione[46] riemergono spunti di tipo opposto laddove il Tribunale fa apertamente riferimento all’ambito assiologico e procedimentale del diritto comunitario[47].
Tutte argomentazioni, queste, da considerare spurie nel contesto dell’affermata prevalenza degli obblighi assunti in forza della Carta delle Nazioni Unite.
Inoltre, il Tribunale ha omesso di pronunziarsi, mantenendo anzi una certa strisciante ambiguità di argomentazione, sulla questione relativa al rapporto tra risoluzioni del Consiglio di sicurezza e regolamenti comunitari, i quali, per quanto emanati nel contesto di una competenza vincolata, non cessano per questo di caratterizzarsi come “atti di recepimento”.
Anche questo è un argomento che mal si concilia con la pretesa ricostruzione unitaria.
Maggior coerenza vi sarebbe allora stata nell’aderire in toto all’argomentazione prospettata dal Consiglio e dalla Commissione, facente leva sull’”effetto di liceità” delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza (supra, 4.2).
Indipendentemente da ogni altra considerazione, non può non essere sottolineato che il procedimento di revisione delle liste interno al Comitato per le sanzioni non offre alcuna garanzia, anche a causa dell’obbligatoria mediazione degli Stati di nazionalità/residenza dei proscritti.
In tale contesto è ben difficile che possa essere esclusa la sussistenza della violazione del diritto ad un ricorso effettivo.
Inoltre, anche a voler accedere alla prospettazione dell’assoluta prevalenza delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, giammai potrebbe ritenersi che gli Stati parti della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo vadano esenti da responsabilità per la violazione degli obblighi assunti.
Occorrerà perciò adeguatamente ponderare se l’attuale contesto internazionale di “immanenza del terrore” possa essere interpretato come “stato d’urgenza” ai sensi dell’art. 15 della Convenzione stessa.
Ma ciò equivarrebbe a riconoscere esplicitamente che il quadro generale di tutela dei diritti umani non è più il medesimo e che per determinati diritti (proprietà, intrapresa economica) non vi è più luogo a protezione effettiva laddove possa essere invocato un sia pure ipotetico contrasto con la pace e la sicurezza internazionali.


[1] Dottorando in Ordine internazionale e diritti umani presso l’Università “La Sapienza” di Roma.
[4] Ricorso del 23.11.2005, pubblicato per stralcio nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea n. C 48/11 del 25.2.2006:
[5] Paragrafo 101 della sentenza.
[6] Paragrafo 93 della sentenza.
[7] Così il “considerando” n. 3 del regolamento n. 467/2001.
[8] In tal senso, con una certa chiarezza, anche il paragrafo 146 della sentenza.
[9] Argomento speso dal Tribunale, sotto un diverso profilo, nel paragrafo 308.
[10] Paragrafo 81 della sentenza.
[11] Paragrafi 139 e, ancor più chiaramente, 152 della sentenza.
[12] Paragrafo 143 della sentenza.
[13] Paragrafo 144 della sentenza.
[14] Paragrafo 149 della sentenza.
[15] Paragrafo 129 della sentenza.
[16] Paragrafo 112 della sentenza.
[17] Paragrafo 154 della sentenza.
[18] Così il preambolo del Trattato sull’Unione europea.
[19] Paragrafo 156 della sentenza.
[20] Paragrafo 157 della sentenza.
[21] Paragrafo 158 della sentenza.
[22] Paragrafo 162 della sentenza.
[23] Paragrafo 164 della sentenza.
[24] Sentenza della Corte di Giustizia del 26.3.1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio: http://europa.eu.int/eur lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61986J0045:IT:HTML; sentenza della Corte di Giustizia del 13.7.1995, causa C-350/92, Spagna/Consiglio: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61992J0350:IT:HTML; sentenza della Corte di Giustizia del 2.5.2006, causa C-436/03, Commissione/Consiglio: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62003J0436:IT:HTML.
[25] Paragrafo 186 della sentenza.
[26] Paragrafo 187 della sentenza.
[27] Paragrafo 188 della sentenza.
[28] Definizione con la quale anche il Tribunale concorda: cfr. paragrafo 185 della sentenza.
[29] Sentenza della Corte di Giustizia dell’11.7.1969, causa 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt GMBH/Consiglio: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61968J0006:IT:HTML; Sentenza della Corte di Giustizia del’16.5.1991, causa C-358/89, Extramet Industrie SA/Consiglio: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61989J0358:IT:HTML: Ordinanza del Tribunale di primo grado dell’11.7.2005, causa T-40/04, Bonino ed altri/Parlamento e Consiglio:
[31] Art. 2, par. 1, del regolamento (CE) 467/2001.
[32] Art. 2, par. 1, del regolamento (CE) 881/2002.
[33] Cfr. art. 2, par. 2, del regolamento (CE) 467/2001 ed art. 2, parr. 2 e 3, del regolamento (CE) 881/2002.
[34] Paragrafo 227 della sentenza.
[35] Paragrafo 231 della sentenza.
[36] Paragrafo 258 della sentenza.
[37] Paragrafo 202 della sentenza.
[38] Paragrafo 207 della sentenza.
[39] Paragrafo 277 della sentenza.
[40] Paragrafi 290 e 291 della sentenza.
[41] Paragrafo 299 della sentenza.
[42] Paragrafo 314 della sentenza.
[43] Paragrafi 328 e 329 della sentenza.
[44] Paragrafi 338 e 339 della sentenza.
[45] Paragrafo 340 della sentenza.
[46] Specialmente nell’esposizione delle ragioni che hanno condotto al rigetto dei motivi di impugnazione legati alla presunta violazione dei diritti fondamentali.
[47] Così è nel paragrafo 322, circa la presunta violazione del diritto al contraddittorio, così ancora nei paragrafi 332-337, relativi all’asserita violazione del diritto ad un ricorso effettivo.

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