Minori stranieri non accompagnati e minori separati-Affidamento Familiare e figure volontarie di riferimento.

Minori stranieri non accompagnati e minori separati-Affidamento Familiare e figure volontarie di riferimento.

di Fabrizio Seghetti, Avv.

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Intenzioni

Questo contributo evidenzia lo status giuridico dei minori stranieri non accompagnati (MSNA), valuta disposizioni e statistiche nazionali e comparate ponendo l’accento sulle migliori forme di tutela dell’Interesse Superiore anche attraverso nuove figure di riferimento appositamente previste,  proseguendo  sugli insorti  limiti della Legge 7 Aprile 2017 n. 47 così come emersi nell’applicazione pratica degli istituti sottesi.

Premesse, Status e differenziazioni.

Nel corso degli ultimi anni un numero crescente di bambini e di adolescenti ha intrapreso le rotte migratorie per raggiungere, con o senza la propria famiglia, i Paesi dell’U.E.

Tra il 2014 ed il 2017 sono arrivati in Europa 433.000 bambini (1) e tra gli Stati Membri dell’U.E. l’Italia è il Paese che riceve, accogliendo, il maggior numero di minori stranieri non accompagnati.

Dal 2015 più di 55.000 MSNA sono giunti in Italia  ed al 31 Dicembre 2018 pur con un calo del 41,1% rispetto allo stesso periodo del 2017 erano presenti sul territorio nazionale 10.787 minori non accompagnati (2).

Alla data del 31 Ottobre 2019 risultano presenti e censiti  6.566 MSNA  dei quali l’86,1% tra i 16 ed i 17 anni di età (3)

Ogni dato risulta fortemente sottostimato a causa del dato decisamente allarmante rappresentato dalla scomparsa dai centri di accoglienza di 10.000 MSNA in Europa dei quali 4.700 in Italia (4).

Con l’espressione “minore non accompagnato” in ambito europeo e nazionale si fa riferimento al cittadino di Stati non appartenenti all’Unione Europea ed apolide, infradiciottenne, che si trova per qualsiasi causa sul territorio nazionale, privo di assistenza e rappresenzanza legale (Art. 2 D.Lgs. n.142/2015 ed Art. 2 L. n. 47/2017).

In tale omniacomprensiva categoria  si è superata l’orginale distinzione contenuta nel Commento generale 3 Giugno 2005 del Comitato O.N.U. tra “minori non accompagnati” ossia separati da genitori o da altri parenti e privi delle cure di un adulto che per legge o consuetudine ne abbia la responsabilità, e “minori separati dalla loro famiglia”, vale a dire bambini separati da entrambi i genitori o dagli adulti che per legge o consuetudine si sono presi cura di loro, ma non necessariamente da altri parenti.

Norme

La minore età, l’assenza di un adulto responsabile, la condizione di migrante  hanno rappresentato una priorità internazionale in tutte le fasi del processo migratorio.

La particolare vulnerabilità dei destinatari trova il suo specifico quadro di riferimento e protezione nella Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia del 1989 come analogamente, nell’ambito dei richiedenti asilo, nella  Convenzione di Ginevra del 1951, nel Protocollo ONU relativo allo Status di Rifugiato del 1967 (5) e nella Carta  dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea altrimenti nota come ‘Carta di Nizza’ proclamata una prima volta a Nizza il 7 Dicembre 2000 ed una seconda volta a Strasburgo  il 12 Dicembre 2007.

Nel nostro ordinamento le disposizioni si rinvengono principalmente negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 296/1998) e relativo Regolamento di attuazione (D.P.R. n. 394/1999). Specifiche previsioni sull’accoglienza dei minori non accompagnati spono previste dal D.Lgs. n. 142/2015 (c.d. decreto accoglienza) che ha recepito la Direttiva 2013/33/U.E. relativa all’accoglienza dei richiedenti asilo.

Applicabili ai minori non accompagnati “richiedenti protezione internazionale” anche il D.Lgs. 251/2007 (art. 28) ed  alcune disposizioni del D.Lgs. 25 del 2008 sulle procedure per la domanda di protezione internazionale (art. 6 co. 2 e 3, art. 19, art. 26 co. 5 e 6).

La L. n. 47/2017 “Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati” ha apportato importanti aspetti di innovazione e sistemizzazione alla materia, introducendo garanzie e specifiche misure di supporto.

Sul piano della legislazione di secondo livello la Legge Zampa prevede un articolato complesso di regole attuative attraverso i seguenti regolamenti:

-Modifiche al D.P.R. 31 Agosto 1999 n. 394

-Modifiche al D.P.C.M. 9 Dicembre 1999 n. 535

-Emanazione di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri contenente la procedura relativa al primo colloquio con il minorenne a cura della struttura di accoglienza.

Al terzo livello nella gerarchia delle norme la L. 47/2017 ha aggiunto documenti di rango amministrativo particolarmente importanti per la regolare attuazione delle norme, tra cui:

-Protocolli di intesa tra i Garanti regionali per l’infanzia e l’adolescenza ed i Presidenti dei Tribunali per  i Minorenni sulla nomina dei tutori volontari previsti dall’art. 11 della stessa legge

-Circolari contenenti indicazioni esplicative alle Questura sugli aspetti di competenza

-Linee-guida, protocolli, piani metropolitani ed altre collaborazioni territoriali necessarie a coordinare i diversi aspetti dell’interazione tra parti istituzionali.

Criticità

Quantunque la L. n. 47/2017  abbia apportato innegabili  misure  di rafforzamento dei diritti e delle tutele in favore dei minori, in particolare ponendo al centro la minore età rispetto alla condizione di straniero, nondimeno spazi di ambivalenza tra i due concetti si traducono ancora  nel binomio tra ‘tutela’ e ‘controllo’ ed in buona sostanza tra inclusione ed esclusione.

Così se da un lato l’articolo 3 co. 1 contempla il divieto assoluto di respingimento, dall’altro  conferma   l’espulsione dell’infradiciottenne per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato  prevista dall’articolo 13 co. 1 D.Lgs 286/98 con l’unica clausola di salvaguardia che tale provvedimento “non comporti un rischio di danni gravi per il minore”.

Nel rapporto finale elaborato a Roma nel Maggio 2019 congiuntamente dall’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza (AGIA od Autorità Garante)  e l’Alto Commissariato delle Nazìoni Unite per i Rifugiati (UNHCR) sono stati  analizzati specifici protection gaps derivanti dalle difficoltà attuative della Legge Zampa, delineando linee guida per porvi rimedio. Un primo vuoto di protezione di carattere sistemico si rinviene nel periodo di permanenza dei MSNA nelle strutture di prima accoglienza anche di carattere temporaneo od emergenziale, che di fatto si protrae ben oltre il termine fissato dall’articolo 4 co. 1 cpv b) della L. 47/2017 in trenta giorni (6) dilatandosi ‘ad libitum’sino all’effettivo raggiungimento della maggiore età.

Il che comporta oltre ad una profonda incertezza, anche   il mancato accesso ai progetti di seconda e terza  accoglienza della rete degli enti locali per la realizzazione di progetti di accoglienza integrata ridenominata  SIPROIMI -Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati- (7).

Ulteriore nodo cruciale è rappresentato dall’assenza di procedure definite ed omogenee per la relocation ed il ricongiungimento familiare ai sensi del Regolamento U.E. n. 604/2013 c.d.Dublino III- (8)  che, unitamente ad una mancanza di informazioni e di ascolto ed all’assenza di attività di socializzazione (9), produce sfiducia e disorientamento nei MSNA aumentando significativamente il pericolo di fuga dalle strutture.

L’articolo 7 della L. n. 74 del 2017 introduce la possibilità per gli enti locali di promuovere la sensibilizzazione e la formazione di affidatarii, al fine di favorire l’affidamento familiare dei MSNA ai quali si applica la disciplina in materia di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono con apertura della tutela ad opera dell’Autorità Giudiziaria ai sensi degli articoli 343 e ss. del Codice Civile.

Anche sotto questo profilo, tuttavia, i problemi applicativi non mancano.

La Legge attribuisce carattere meramente facoltativo a tali misure, le quali quindi vengono rimesse all’ampia discrezionalità degli enti locali .

Se dunque da un lato l’aver privilegiato l’affido familiare richiamato dalla legge consente di dare un rinnovato impulso all’istituto favorendo, dall’altro la volontà effettiva di attivazione da parte degli enti locali continua a rappresentare un nodo emblematico.

Al Giugno 2019 solo il 3% dei minori ha potuto beneficiare dell’affido familiare (10), e le ragioni per cui il sistema non decolla si riscontrano in  un insieme  di fattori.

In primo luogo mancano le famiglie affidatarie e la carenza dei nuclei che si candidano nasce dal fatto che non esiste un sistema strutturato. In particolare i Comuni non svolgono opera di sensibilizzazione ed ogni Regione ha regole differenti il che implica l’assenza di una legislazione uniforme.

Inoltre esigue sono  le risorse umane. Le famiglie affidatarie manifestano la necessità di essere supportate dai Servizi Sociali ma la carenza di personale induce a confusione e senso di abbandono da parte delle istituzioni, con il concreto rischio di svilire gli obiettivi di integrazione ed inclusione che la legge si è prefissa  impedendo a bambini e ragazzi di trovare nella famiglia affidataria un punto di riferimento stabile.

Relativamente all’istituita figura dei tutori volontari (art. 11 L. 47/2017) quale modello di cittadinanza attiva e di genitorialità sociale, nonostante  i bandi finalizzati al reclutamento ed alla formazione dei tutori volontari su iniziativa dell’Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza in concerto con i Garanti regionali, il sistema stenta a procedere ed è caratterizzato da lacune ed incongruenze.

In particolare nel persistere della assenza dei decreti attuativi, manca ad esempio l’istituzione di una polizza assicurativa per la responsabilità civile  dei tutori volontari ove mancante.

Viene percepita come un ostacolo la  mancanza di permessi lavorativi in quanto buona parte dell’attività dei tutori risente di una eccessiva burocratizzazione che richiede molto tempo ed orari rigidi.

I processi di selezione e formazione della figura partono da un semplice colloquio conoscitivo con il Garante regionale senza che venga effettuata una effettiva valutazione delle capacità psico-attitudinali.

Il corso di formazione molto opportunamente inoltre  dovrebbe prevedere la presenza di rappresentanti delle comunità e dei Tribunali, con la previsione di successivi corsi obbligatori  di aggiornamento.

La più volte riferita carenza di uniformità e di coordinamento fa sì che la formazione ottenuta in una Regione non sia valida nell’altra, con conseguente impossibilità per un tutore già formato ad esempio in Piemonte di esercitare il suo ruolo in Lazio se non prima di aver presentato una nuova domanda per l’iscrizione negli elenchi del Tribunale per i Minorenni della Regione d’arrivo e frequentato l’apposito corso.

In punto rimborso spese, sollevata incidentalmente con l’Ordinanza del Giudice Tutelare di Benevento n. 682/2017  la questione di legittimità costituzionale degli articoli 11 e 21 della legge Zampa in quanto violanti l’articolo 3 della Costituzione,  la Corte Costituzionale attraverso la Sentenza 10 ottobre-29 novembre 2018 n. 218 , rigettando,  ha confermato il mancato rimborso delle mere anticipazioni  sostenute per il minore tutelato, rendendo quindi economicamente oneroso l’ufficio tutorio.

Considerazioni

La Legge 7 Aprile 2017 n. 47 entrata in vigore il 6 Maggio 2017  delineando in modo omogeneo il sistema di protezione dei minori stranieri non accompagnati e tutti gli aspetti relativi alla loro accoglienza rappresenta il passaggio da una logica emergenziale di gestione del fenomeno ad una visione organica della materia.

Nondimeno ad oltre  due anni e mezzo dalla vigenza l’elenco non certo esaustivo delle criticità merita incisivi interventi migliorativi.

Il corretto funzionamento della normativa richiede infatti un attento raccordo tra più settori dello Stato, della pubblica amministrazione e della società civile sia a livello centrale che periferico al fine di scongiurare il rischio che queste disposizioni restino lettera morta od ancor peggio che la ‘Legge Zampa’ venga applicata in maniera disomogenea ed a macchia di leopardo tra una Regione e l’altra  come effettivamente  avviene.

Dei circa 1700 tutori volontari già formati non esiste secondo l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza un numero preciso di quanti siano stati nominati od assegnati ai minori e, secondo gli addetti ai lavori, ciò è legàto anche alla lentezza dei Tribunali minorili.

Ad impattare ulteriormente sia sul sistema degli affidi che su quello dei tutori non deve dimenticarsi l’iniqua distribuzione dei minori sul territorio nazionale.

Più del 30% del totale secondo l’Autorità garante  è presente in Sicilia con 2575 MSNA, seguono la Lombardia con 846 ed il Lazio con 704 ma, in queste Regioni, l’assistenza sociale e le associazioni di settore sono il più delle volte sovraccariche di lavoro.

Preoccupa la previsione contenuta nella Legge Zampa in base alla quale all’attuazione delle disposizioni si provvede ‘nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali’ comunque senza maggiori oneri per la finanza pubblica.

Se quindi non vengono previsti fondi sufficienti per l’attuazione degli aspetti di legge che richiedono un impegno finanziario, alcune garanzie previste continueranno ad  incontrare ostacoli all’applicazione.

Atteso che la L. 47/2017 è un testo di natura essenzialmente procedurale, ribadiamo ancora  che il fattore ‘tempo’  scandente i diversi complessi  adempimenti procedurali, deve essere quantomai sollecito e comunque rigorosamente controllato affinchè venga realizzato quel principio di ragionevolezza della durata senza il quale la tutela stessa del minore verrebbeirrimediabilmente pregiudicata.

Ad ulteriormente rendere complessa la questione, l’entrata in vigore del Decreto Legge n. 113/18 (decreto Sicurezza) convertito con legge 132/18  ha modificato in modo rilevante la posizione dei MSNA successivamente al compimento del 18° anno di età incidendo negativamente nel progetto di integrazione e tre anni di permanenza in Italia a suo tempo previsto dall’articolo 13 della L. 47/2017 (c.d. prosieguo amministrativo).

Al momento quindi la situazione permane fortemente incerta e lasciata al prudente giudizio di linee-guida e schede per i di orientamento per i tutori e gli operatori (11) le quali tuttavia cercano faticosamente  di far sì che dall’originario criterio del favor minoris che permea la legge Zampa si eviti  una lettura in senso negativo di ‘minoris favor’ minando ogni concreta possibilità di inclusione ed integrazione.

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Con la legge 7 aprile 2017, n. 47 (G.U. n. 93 del 21 aprile 2017) è stata dettata una nuova disciplina in materia di protezione dei minori stranieri non accompagnati. Questa legge è il primo passo verso un nuovo approccio nei riguardi di un problema nel quale la solidarietà...



Note

(1)-Fonte dei dati: www.unhcr.it>news>minori-stranieri-non-accompagnati-rapporto 2018

(2)-Fonte dei dati:  Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali-Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di integrazione Divisione II

(3)- Fonte dei dati: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali-Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di integrazione Divisione II-Report mensile

(4)- Fonte dei dati:  Rapporto “Ad un bivio. La transizione la transizione all’età adulta dei minori stranieri non accompagnati in Italia” commissionato da UNICEF, UNCHR, OIM, realizzato dalla Fondazione ISMU in collaborazione con l’Università degli Studi di Catania ed Università degli Studi Roma Tre

(5)- Data di entrata in vigore internazionale:  4 Ottobre 1967. Stati Parti al 1° Gennaio 2018: 146

(6)-L’articolo 19 co. 1 del Decreto Legislativo 18 Agosto 2015 n. 142 “decreto accoglienza”  stabiliva un periodo massimo di permanenza non superiore a gg. sessanta

(7)-La L. n. 189 del 30 Luglio 2002  “Mofidiche alla normativa in materia di immigrazione ed asilo” al capo II “Disposizioni in materia di asilo”- articolo 32 co. 1-sexies ha introdotto il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR).

Il D.L. 4 Ottobre 2018 n. 113 convertito in L. 1° Dicembre 2018 n. 132 rinomina lo SPRAR in SIPROIMI- ‘Sistema di protezione per toitolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati’. La nuova disposizione normativa permette che possano accedere ai servizi di accoglienza integrata del SIPROIMI anche i titolari di permesso di soggiorno per vittime di violenza o tratta, vittime di violenza domestica, motivi di salute, vittime di sfruttamento lavorativo, calamità, atti di particolare valore civile

(8)-Il Regolamento U.E. n. 604/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio c.d. “Dublino III” stabilisce i criteri ed i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione)

(9)-Nel corso di una conferenza stampa tenutasi a Roma il 9 Luglio 2019 alla presenza della Garante Filomena  Albano e delle Portavoce UNHCR per il Sud Europa Carlotta Sami, partendo dal dossier “L’ascolto e la partecipazione dei minori stranieri non accompagnati in Italia 2017-2018” con dati campione  raccolti visitando ventidue strutture in undici Regioni per un totale  di 203 minori coinvolti di 21 nazionalità diverse, i minori intervistati hanno evidenziato il problema di non poter giocare in squadre di calcio iscritte  alla Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) poiché l’articolo 19 del Regolamento FIFA per tutelare i minori dasl rischio di tratta o sfruttamento richiede la firma di autorizzazione da parte di almeno un genitore

(10)-Fonte dei dati: www.lavoro.gov.it>studi-e-statistiche Report di monitoraggio

(11) La Scheda “L’accoglienza dei minori non accompagnati dopo il compimento dei 18 anni” elaborata per tutori ed operatori l’1.7.2019 dall’ASGI-Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione insieme al’organizzazione umanitaria  ‘INTERSOS -aiuto in prima linea’ offre un’esaustivo affresco delle tematiche interpretative.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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