Lungo e tormentato percorso evolutivo concetto di colpa nella pubblica amministrazione

Lungo e tormentato percorso evolutivo concetto di colpa nella pubblica amministrazione

di Lazzini Sonia

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Sul punto si è registrato, in giurisprudenza, un lungo e tormentato percorso evolutivo._L’impostazione tradizionale, considerava la culpa in re ipsa, in altri termini, considerava sussistente la colpa dell’amministrazione una volta che venisse accertata l’illegittimità del provvedimento amministrativo. _La tesi è parsa, tuttavia, incompatibile con i principi generali della natura personale della responsabilità civile e del carattere eccezionale di quella oggettiva, risolvendosi nell’ingiusta assegnazione all’amministrazione di un trattamento deteriore, rispetto a quello spettante agli altri soggetti dell’ordinamento, per il solo fatto che si ravvisasse l’illegittimità dell’atto amministrativo._Tale orientamento è stato superato con la sentenza n. 500/99, che, invece, ha postulato la necessità di affidare al giudice il potere di svolgere una più penetrante indagine, estesa fino alla valutazione della colpa, che, in quanto elemento costitutivo della responsabilità, deve essere provata. _La suprema Corte, pertanto, ha ritenuto la necessità di provare la colpa della p.a., stabilendo che tale onere gravi sul privato, proprio sulla base del combinato disposto dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 2043 c.c.._La, giurisprudenza, peraltro, ha chiarito sul punto che il privato può servirsi delle c.d. presunzioni semplici ex artt. 2727 e 2729 c.c. _Tali presunzioni, congiuntamente alle caratteristiche del processo amministrativo ed al principio dispositivo con onere acquisitivo, fanno sì che gravi una prova limitata sul privato, il quale deve esclusivamente introdurre nel processo elementi di prova. _L’onere del privato di provare la colpa dell’amministrazione, può, infatti, essere assolto anche mediante la semplice prova dell’illegittimità dell’atto amministrativo, a tal fine ritenuta sufficiente. _Il giudice amministrativo, sul punto, ha precisato che: “non è comunque richiesto al privato, danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo, un particolare sforzo probatorio sotto il profilo dell’elemento soggettivo. Infatti, pur non essendo configurabile, in mancanza di un’espressa previsione normativa, una generalizzata presunzione (relativa) di colpa dell’amministrazione per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o comunque ad una violazione delle regole, possono, invece, operare regole di comune esperienza e la presunzione semplice, di cui all’art. 2727 c.c., desunta dalla singola fattispecie. Il privato danneggiato può, quindi, invocare l’illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa o anche allegare circostanze ulteriori, idonee a dimostrare che si è trattato di un errore non scusabile. Spetterà, di contro, all’amministrazione dimostrare che si è trattato di un errore scusabile, configurabile, ad esempio, in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, di illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata”. (*******************, sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3981; Consiglio di Stato, sentenza 10 gennaio 2012 n. 14) (decisione  numero  3526 del 10  luglio 2014 pronunciata dal Consiglio di Stato)

 

N. 03526/2014REG.PROV.COLL.

N. 07909/2006 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

(…)

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Prima di procedere alla disamina dei motivi di ricorso occorre, in via preliminare, procedere all’inquadramento sistematico della fattispecie, posta all’attenzione di questo Collegio.

Il campo d’indagine è, in particolare, quello della responsabilità extracontrattuale della p.a., il cui fondamento è rinvenibile nell’art. 2043 c.c., per il quale:”Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”.

L’ iter evolutivo dell’istituto, che ha trovato una tappa importante nella sentenza n. 500/99, con la quale le Sezioni Unite, recidendo un nodo gordiano del diritto amministrativo, hanno per la prima volta accordato tutela risarcitoria agli interessi legittimi, ha condotto ad un sistema, quello attualmente vigente, nel quale è garantita piena tutela avverso l’agire della Pubblica Amministrazione.

Premesso ciò, occorre fornire il quadro di riferimento dei principi che governano tale forma di responsabilità.

In particolare, ha osservato unanimemente la giurisprudenza, al fine di accogliere la domanda risarcitoria il giudice deve, previamente, accertare che sussistano tutti gli elementi costitutivi dell’illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c.: danno, condotta illecita, nesso causale, dolo o colpa.

Pertanto, nel caso sottoposto all’attenzione dell’odierno Collegio, si impone un duplice ordine di accertamenti.

In primo luogo, si deve verificare se ricorre una lesione contra ius, violando la stessa un interesse ritenuto meritevole di tutela secondo l’ordinamento giurdico, e non iure, espressione con cui si vuole significare che l’evento lesivo sia stato cagionato dall’agente a fronte di una condotta non giustificata dall’ordinamento.

In secondo luogo, occorre acclarare, altresì, la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile ai sensi dell’art. 2043 c.c..

Orbene, nella vicenda di cui è causa, le decisioni del giudice amministrativo, intervenute a più riprese, pur non sancendo espressamente un diritto all’assunzione degli idonei e, specularmente, un obbligo per l’Amministrazione in tal senso, hanno sempre imposto all’appellata, con l’inciso “per quanto possibile”, l’attuazione della delibera n. 339/1993.

Premesso ciò, si deve passare all’accertamento dei sopra citati elementi costitutivi dell’illecito. In proposito, è opportuno precisare come la trasposizione, nel diritto amministrativo, del sistema della responsabilità civile importi, quale conseguenza, che gli stessi assumano connotati diversi.

Ritenendo, per quel che in questa sede rileva, di poter prescindere dalla disamina dei singoli elementi costitutivi, questo Collegio ritiene opportuno soffermarsi esclusivamente sulla colpa, costituendo la stessa un elemento decisivo ai fini della risoluzione della controversia di cui è causa.

Sul punto si è registrato, in giurisprudenza, un lungo e tormentato percorso evolutivo.

L’impostazione tradizionale, considerava la culpa in re ipsa, in altri termini, considerava sussistente la colpa dell’amministrazione una volta che venisse accertata l’illegittimità del provvedimento amministrativo.

La tesi è parsa, tuttavia, incompatibile con i principi generali della natura personale della responsabilità civile e del carattere eccezionale di quella oggettiva, risolvendosi nell’ingiusta assegnazione all’amministrazione di un trattamento deteriore, rispetto a quello spettante agli altri soggetti dell’ordinamento, per il solo fatto che si ravvisasse l’illegittimità dell’atto amministrativo.

Tale orientamento è stato superato con la sentenza n. 500/99, che, invece, ha postulato la necessità di affidare al giudice il potere di svolgere una più penetrante indagine, estesa fino alla valutazione della colpa, che, in quanto elemento costitutivo della responsabilità, deve essere provata.

La suprema Corte, pertanto, ha ritenuto la necessità di provare la colpa della p.a., stabilendo che tale onere gravi sul privato, proprio sulla base del combinato disposto dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 2043 c.c..

La, giurisprudenza, peraltro, ha chiarito sul punto che il privato può servirsi delle c.d. presunzioni semplici ex artt. 2727 e 2729 c.c.

Tali presunzioni, congiuntamente alle caratteristiche del processo amministrativo ed al principio dispositivo con onere acquisitivo, fanno sì che gravi una prova limitata sul privato, il quale deve esclusivamente introdurre nel processo elementi di prova.

L’onere del privato di provare la colpa dell’amministrazione, può, infatti, essere assolto anche mediante la semplice prova dell’illegittimità dell’atto amministrativo, a tal fine ritenuta sufficiente.

Il giudice amministrativo, sul punto, ha precisato che: “non è comunque richiesto al privato, danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo, un particolare sforzo probatorio sotto il profilo dell’elemento soggettivo. Infatti, pur non essendo configurabile, in mancanza di un’espressa previsione normativa, una generalizzata presunzione (relativa) di colpa dell’amministrazione per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o comunque ad una violazione delle regole, possono, invece, operare regole di comune esperienza e la presunzione semplice, di cui all’art. 2727 c.c., desunta dalla singola fattispecie. Il privato danneggiato può, quindi, invocare l’illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa o anche allegare circostanze ulteriori, idonee a dimostrare che si è trattato di un errore non scusabile. Spetterà, di contro, all’amministrazione dimostrare che si è trattato di un errore scusabile, configurabile, ad esempio, in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, di illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata”. (cfr.Consiglio Stato, sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3981; Consiglio di Stato, sentenza 10 gennaio 2012 n. 14).

La giurisprudenza amministrativa ha, così, ribadito che non è sufficiente che l’amministrazione emani un atto illegittimo perché possa ritenersi anche responsabile dei danni subiti dal privato destinatario dell’atto, dovendosi mantenere separate le regole di validità dell’atto dalle regole di responsabilità. (Consiglio Stato, sez. VI 27 giugno 2013, n.3521).

Si può così affermare che costituisce oggetto dell’onere probatorio del privato l’illegittimità dell’atto amministrativo, la cui prova, tuttavia, non determina ancora colpa dell’amministrazione, ben potendo quest’ultima liberarsi da responsabilità mediante la dimostrazione di avere agito senza colpa.

Come chiarito, infatti, dalla giurisprudenza amministrativa:“ in sede di accertamento della responsabilità della P.A. per danno a privati, il G.A., in conformità ai principi enunciati nella materia anche dal Giudice comunitario, può affermare detta responsabilità quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato; può, invece, negarla quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile (per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto).

Pertanto, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare che si è trattato di un errore scusabile (Consiglio Stato, sez. V 31 luglio 2012, n.4337).

Sul punto, peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha contribuito a tipizzare alcune situazioni la cui ricorrenza può indurre a ritenere che l’emanazione dell’atto illegittimo sia stata determinata da un errore scusabile.

In particolare, si ritiene costantemente (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452; Cons. Stato, Sez. V, 17 febbraio 2013, n. 798; Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo 2007, n. 1114) che integri gli estremi dell’esimente da responsabilità l’esistenza di: a) contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma; b) una formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore; c) una rilevante complessità del fatto; d) una illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata.

Tutto ciò premesso, è, ora, possibile affrontare tutte le questioni enucleabili dai motivi di gravame, che, per la loro stretta connessione, possono essere esaminati congiuntamente.

Gli appellanti, in particolare, contestano le conclusioni cui è pervenuto il T.A.R., nella sentenza oggetto di ricorso, su molteplici profili.

In particolare, gli appellanti hanno dedotto il vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti, nella parte in cui si è esclusa la responsabilità della p.a., sul duplice presupposto che i ricorrenti sono stati assunti con effetto ex nunc e a valere su posti nuovi e che non è mai stato riconosciuto il diritto all’assunzione degli odierni appellanti.

E’ stato, poi, prospettato il difetto di congrua ed adeguata motivazione, essendosi l’erroneità dei presupposti riversata inevitabilmente sulle conclusioni della sentenza.

Ed, infine,l’illegittimità delle sentenza impugnata per contrarietà rispetto a precedenti giudicati già formatisi tra le parti, in ordine alla mancanza dei posti in pianta organica.

Le censure non meritano di essere accolte.

Ritiene, infatti, il Collegio di dover confermare le conclusione del giudice di prime cure in ordine all’esclusione del diritto al risarcimento danni, derivanti da ritardata assunzione, non ravvisandosi, nel caso di specie, responsabilità dell’Amministrazione.

La condotta dell’appellata si caratterizza, infatti, per l’inesistenza dell’ineliminabile requisito della colpa, destituito, in questa vicenda, di ogni fondamento dal ricorrere di tutta una serie di circostanze qui, di seguito, riportate.

In particolare, come, già, correttamente osservato dal giudice di prime cure, in primo luogo, non è stata impugnata la delibera n.8863/94, con la quale il commissario ad acta ha rigettato la richiesta di autorizzazione in deroga, per la mancanza in organico di posti vacanti, ingenerando così un inevitabile legittimo affidamento nell’amministrazione circa la correttezza del proprio operato.

In secondo luogo, il giudice amministrativo, chiamato, più volte,a pronunciarsi sul caso di specie, si è sempre limitato a dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione di dare esecuzione alla delibera “per quanto possibile”, non affermando, mai, espressi verbis, il diritto degli appellati all’assunzione.

A conforto della predetta conclusione, inoltre, questo Collegio, non può non tener conto della circostanza che l’assunzione dei ricorrenti è avvenuta, subito dopo la sopra citata decisione con la quale questo giudice ha sancito l’obbligo per l’appellata di considerare la posizione dei ricorrenti, ai fini una eventuale assunzione, avendo la Giunta regionale della Calabria istituito nuovi posti di Tecnico di laboratorio ed avendo l’Azienda ospedaliera indetto un nuovo concorso a 15 posti per tale profilo.

In definitiva, quindi, ritiene questo collegio non sussistente la responsabilità dell’amministrazione, il cui contegno non risulta censurabile per la mancanza del requisito della colpa.

In considerazione della natura della questione sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,rigetta l ‘appello.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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