Le distanze tra gli edifici: il contrasto tra la normativa nazionale e quella regolamentare adottata dai Comuni

Le distanze tra gli edifici: il contrasto tra la normativa nazionale e quella regolamentare adottata dai Comuni

di Avv. Vincenza Lioniello

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Con la sentenza n. 4076 del 14 marzo 2012 la Corte di Cassazione si è pronunciata nuovamente sulla questione relativa alle distanze tra le costruzioni e, in particolare, sul modo in cui risolvere il contrasto tra la normativa nazionale e le disposizioni regolamentari locali previste dai Comuni in materia di distanze.

Nell’ambito delle costruzioni tra edifici, la normativa nazionale impone che vengano rispettati precisi limiti di distanza1.

In particolare, l’art. 9 del Decreto Ministeriale n. 1444 del 02.04.1968 individua le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee, e stabilisce che per i nuovi edifici ricadenti in zone diverse dalla zona A, è prescritta «in tutti i casi la distanza minima assoluta di m 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti».

Tale disposizione, pur se contenuta in un Decreto Ministeriale, ha natura di norma primaria, atteso che trova la sua fonte nell’art. 41 quinquies della Legge n. 1150 del 1942 (Legge Urbanistica), il quale, dopo aver previsto che nei Comuni debbono essere osservati “limiti inderogabili” di distanza tra i fabbricati, dispone che tali limiti debbano essere stabiliti con decreto del Ministero per i lavori pubblici di concerto con quello per l’interno, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

La decisione in commento – che affronta nello specifico il problema della “derogabilità” delle distanze poste dall’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968 – sul punto riprende il principio espresso di recente dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che, con la sentenza n. 14953 del 2011, hanno affermato che il D.M. de quo, essendo stato emanato su delega dell’art. 41 quinquies della Legge Urbanistica, ha efficacia di legge dello Stato, sicché le sue disposizioni in tema di limiti di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica2.

Dalla lettura dell’art. 41 quinquies della Legge Urbanistica, e dalla natura di norma primaria attribuita all’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, discende, dunque, che sono inderogabili i limiti minimi di distanza tra fabbricati in quest’ultimo stabiliti.

Come costantemente affermato dalla Giurisprudenza Amministrativa3, la disposizione contenuta nell’art. 9 del D.M. citato prevale sia sulla podestà legislativa regionale, in quanto integra la disciplina privatistica delle distanze, sia sulla podestà regolamentare e pianificatoria dei comuni, in quanto deriva da una fonte normativa statale sovraordinata, sia infine sull’autonomia negoziale dei privati, in quanto tutela interessi pubblici che, per la loro natura igienico-sanitaria, non sono nella disponibilità delle parti.

La norma, invero, è preordinata, più che alla tutela di interessi privati, alla tutela dell’interesse pubblico all’igiene, alla sicurezza e al decoro della collettività, atteso che il rispetto della distanza minima imposta è necessario per impedire la formazione di intercapedini nocive sotto il profilo igienico-sanitario4.

Delineata la disciplina delle distanze e la relativa ratio, con la sentenza che si annota la Corte di Cassazione si pone il problema di verificare se possano considerarsi o meno legittime le previsioni regolamentari locali (si pensi ad esempio alle norme di attuazione al P.R.G.) che, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, consentano la costruzione di edifici a distanze diverse rispetto a quella di 10 metri ivi prevista.

Sul punto, il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa5 insegna che l’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968 integra con efficacia precettiva il regime delle distanze nelle costruzioni, sicché la distanza tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti – predeterminata con carattere cogente in via generale ed astratta, in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza – vincola anche i Comuni in sede di formazione e di revisione degli strumenti urbanistici. Da ciò discende che ogni previsione regolamentare in contrasto con il limite minimo di 10 metri è illegittima, essendo consentita alla Pubblica Amministrazione solo la fissazione di distanze superiori.

L’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa è condiviso dalla Corte di Cassazione che, con la sentenza annotata, ha correttamente rilevato la prevalenza dei precetti contenuti nel Decreto Ministeriale sulle norme regolamentari locali, ove queste prevedano distanza inferiori rispetto a quella di 10 metri prevista dal D.M.; ove, invece, le norme regolamentari prescrivano una distanza fra edifici maggiore di quella minima di 10 metri, questa può essere applicata.

La Corte ha condivisibilmente osservato, infatti, che se la finalità dell’art. 9 del D.M. è da ravvisarsi nell’intento di evitare la formazione tra edifici frontisti di intercapedini nocive, con la prescrizione di una distanza “minima” inderogabile, non è impedito ai Comuni di adottare, nella formazione dei piani regolatori generali e dei regolamenti edilizi locali regole più rigorose, sulla base di valutazioni discrezionali degli interessi pubblici da tutelare.

Sulla base di tale principio dunque, se da un lato ai Comuni è inibita la possibilità di prevedere nei propri strumenti urbanistici la possibilità di costruzione tra i fabbricati a distanze inferiori rispetto a quella minima di 10 metri prevista dall’art. 9 c. II comma D. M. citato, dall’altro essi potranno legittimamente determinare la fissazione di distanze maggiori.

Di seguito si riporta il testo integrale della sentenza annotata:

Cassazione, Sez. II, 14 marzo 2012, n. 4076

(************ – Rel. *****)

Svolgimento del processo

Nel 1993 G.B. iniziava, in base a concessione edilizia del Comune di Pisa, la costruzione di un fabbricato a più piani, distante, per una limitata porzione, meno di 10 metri, in linea perpendicolare, dalla parete finestrata del fabbricato di L.E. , M..F. e D..F. . Queste ultime convenivano, quindi, in giudizio, innanzi al Tribunale di Pisa, il G. chiedendo il rispetto di detta distanza, prescritta dall’art. 9 del D.M. Lavori Pubblici 2.4.1968, ma mai recepita nel piano regolatore comunale di Pisa. Con sentenza del 22.11.2005 il Tribunale rigettava la domanda attrice ed, in accoglimento della domanda riconvenzionale del convenuto, condannava le attrici al risarcimento del danno connessi alla sospensione dei lavori ottenuta nelle more del giudizio.

Avverso tale decisione L.E. , M..F. e D..F. , proponevano appello cui resisteva il G. .

la Corte di Appello di Firenze, con sentenza del 14.9.2009, in totale riforma della decisione impugnata, dichiarava illegittima, per violazione dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2.4.68 n. 1444, la costruzione realizzata dal G. nella parte in cui si trovava a distanza inferiore a 10 metri dal contrapposto edificio delle controparti e condannava l’appellato ad arretrare il fronte della propria costruzione, per il tratto sopra descritto, fino al rispetto della distanza di 10 metri dall’edificio delle appellanti. Osservava la Corte di merito che, secondo la giurisprudenza della corte di legittimità e del Consiglio di Stato, le disposizioni dell’art. 9 cit. “sono norme assolute ed inderogabili, dettate per esigenze collettive di igiene e sicurezza, tali da comportare la loro inserzione automatica negli strumenti urbanistici”,con la conseguenza che “al Giudice non rimane che tenerne conto, come fonte diretta di diritti del cittadino, disapplicando le eventuali contrarie disposizioni della regolamentazione locale, siano esse antecedenti che successive”.

Tale decisione è impugnata dal G. con ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo cui resistono L.E. , F.M. e D. con controricorso, avanzando, altresì, ricorso incidentale condizionato, basato su un solo motivo, avverso il capo della sentenza che aveva negato il risarcimento del danno per equivalente in relazione alla permanenza dell’opera ad una distanza inferiore ai dieci metri.

Con relazione;ex art. 380 bis c.p.c., il Consigliere designato ha concluso per il rigetto in camera di consiglio del ricorso principale, ai sensi dell’art.375 n. 5 c.p.c. e per la declaratoria di assorbimento del ricorso incidentale.

Le parti hanno successivamente depositato memorie.

A seguito di ordinanza interlocutoria,in data 30.9.2010, questa Corte disponeva l’acquisizione, tramite cancelleria, dello strumento urbanistico del Comune di Pisa vigente nell’anno 1993. Tutte le parti hanno presentato ulteriori memorie ex art. 378 c.p.c..

Motivi della decisione

Il ricorrente principale, con l’unico motivo, denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 9, 2 co. del D.M. 2.4.1968; il G. aveva edificato il proprio immobile nel 1993, in forza di concessione edilizia rilasciata dal Comune di Pisa, secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; erroneamente, quindi, la sentenza impugnata aveva ritenuto immediatamente applicabile, nei rapporti tra privati, la disposizione dell’art.9 cit., posto che la stessa non era stata recepita nello strumento urbanistico locale ed avendo il Comune stesso rilasciato la concessione edilizia secondo l’allora vigente piano regolatore del 1965; l’obbligo degli enti locali di adeguarsi al cit. D.M. era intervenuto a seguito dell’emanazione del D.P.R. 380/2001 (T.U. dell’Edilizia e dell’Urbanistica) che riguardava la realizzazione di “nuovi edifici”;nella specie si trattava, invece, di un edificio preesistente sicché detto D.M. non trovava applicazione, non avendo la nuova regolamentazione sulla distanza tra edifici efficacia retroattiva.

Il ricorso è fondato.

La Corte di merito ha fondato la decisione esclusivamente sul disposto dell’art. 9 co. 2 del D.M. 2,4.68 n. 1444, in tema di distanze tra costruzioni, omettendo di accertare quale fosse la disposizione vigente al momento della costruzione del G. , con riferimento anche al Piano regolatore del Comune di Pisa ove ne fosse stato provvisto.

Al riguardo va rilevato che questa Corte, con recente sentenza (S.U., n. 14953 del 20011), ferma restando la distinzione fra i Comuni provvisti e quelli sprovvisti di Piano Regolatore Generale, ha affermato che non è consentita l’adozione, da parte degli strumenti urbanistici comunali, di norme contrastanti con quelle del D.M. cit., nel senso che lo stesso, essendo stato emanato su delega dell’art. 41 quinquies, inserito nella L. 17.8.1942, n. 1150, dalla L. 6.8.1967, art. 17(che espressamente dispone l’applicabilità delle limitazioni “per la edificazione a scopo residenziale” ai Comuni sprovvisti di Piano Regolatore generale o di programma di fabbricazione), ha efficacia di legge, “sicché le sue disposizioni, in tema di limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, cui i Comuni sono tenuti a conformarsi, prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, alle quali si sostituiscono per inserzione automatica, con conseguente loro operatività tra privati”.

Orbene, detta prevalenza normativa del D.M. n. 1444/68 sulla norma regolamentare locale, stante l’inidoneità di quest’ultima ad apportare modifiche a norme di rango superiore, quale quella di cui all’art. 9 co. 2 cit., implica, evidentemente, un contrasto normativo,da risolversi nel senso dell’applicazione della “distanza minima” stabilita dal D.M., in luogo di quella meno gravosa prevista del Piano Regolatore Generale che,invece,ove prescriva una distanza fra edifici maggiore di quello minima di metri 10, deve essere applicata, in conformità col principio, sopra riportato, affermato dalle S.U. Se, infatti, la finalità dell’art. 9 del D.M. cit. è da ravvisarsi nell’intento di evitare la formazione tra edifici frontistanti di intercapedini nocive, con la prescrizione di una distanza”minima”inderogabile, non è impedito ai Comuni di adottare, nella formazione dei piani regolatori generali e dei regolamenti edilizi locali, in forza dell’autonomia loro riconosciuta dall’art. 128 Cost. nonché in base all’art. 33 L. n. 1150/42, regole che, con la medesima efficacia delle fonti primarie del diritto, siano più rigorose, sulla base di valutazioni discrezionali degli interessi pubblici da tutelare( Cfr. Cass. n. 1132/98; n. 5878/2006).

Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio ad altra sezione della Corte di Appello di Firenze che dovrà uniformarsi ai principi esposti, procedendo ad accertare se il Comune di Pisa all’epoca della realizzazione della costruzione per cui è causa:

1) avesse uno strumento urbanistico con disposizioni meno rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso a disapplicarle, alla stregua della giurisprudenza di questa S.C.; 2)avesse uno strumento urbanistico con disposizioni più rigorose di quelle previste dal D.M. 2.4.1968 n. 1444, provvedendo in tal caso ad applicarle;

3) non avesse uno strumento urbanistico, provvedendo in tal caso a decidere la controversia sulla base di quanto disposto dall’art. 17 c.d. legge ponte.

Va rimesso al giudice del rinvio il regolamento delle spese anche del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altra sezione della Corte d’Appello di Firenze anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.

1 In tema di distanze tra fabbricati, v. MENGOLI G., Manuale di diritto urbanistico, VI ed., Giuffré Editore, p. 789 e ss.; ***********, Brevi osservazioni in materia di distanze tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, in Riv. Giur. Edil., 2002, I, 907; ***********, Distanze legali: il regolamento edilizio prevale sul criterio della prevenzione (nota a Cass., Sez. II, 30 dicembre 2004, n. 24178, in Immobili & dir.), 2006, fasc. 5, 99; ********, La disciplina delle distanze nelle costruzioni, tra l’art. 873 c.c. e i regolamenti locali, in Arch. Civ., 2004, 755; **********, ******, Il regime giuridico delle distanze in edilizia, ****************, 2011, p. 145 e ss; *********, Le distanze legali nelle costruzioni, Ipsoa, 2009, p. 58 e ss.

2 V. Cass. Civ., Sez. Un., 7.7.2011, n. 14953, in  Giust. civ. Mass., 2011, 7-8, 1029.

3 Cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 3.7.2008, n. 788, in Foro Amm TAR, 7-8, 1957.

4 Sul punto, v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 30.6.2010, n. 4181, in Foro amm. CDS, 2010, 6, 1237.

5 Cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 26.10.2006, n. 6399, in Vita not., 2006, 3, 1391; Cons. Stato, Sez. IV, 12.3.2009, n. 1491, in http://www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 19.5.2011, n. 1282 in Diritto & Giustizia, 2011, s.m.; T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 15.6.2011, n. 3184, in Foro amm. TAR, 2011, 6, 2052; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 30.8.2007, n. 832, in Riv. Giur. Edilizia, 2007, 6, 1663.

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