1. Le motivazioni che sono alla base dell’emanazione delle Carte dei servizi pubblici – 2. La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri Ciampi del 27 gennaio 1994 – 3. La legge “Frattini” n. 273 del 1995 – 4. La legge n. 481 del 1995 istituisce l’Autorità Garante dell’energia elettrica ed il gas: verso l’internalizzazione dei principi della Carta – 5. Il Decreto legislativo n. 286 del 1999: il ritorno all’antico.
1. Le motivazioni che sono alla base dell’emanazione delle Carte dei servizi pubblici
Per poter comprendere adeguatamente il ruolo e le funzioni della Carta dei servizi è necessario soffermarsi brevemente sull’importanza che il concetto di qualità riveste nelle dinamiche gestionali dei servizi medesimi[1].
A seguito dell’accresciuta coscienza economica del cittadino, circostanza derivante dal coinvolgimento del medesimo nella formazione dei provvedimenti amministrativi e dal garantismo crescente indotto dalla trasparenza ed imparzialità del procedimento, è divenuto infatti obbligatorio per le singole amministrazioni concentrarsi sullo sviluppo qualitativo dei procedimenti, in ossequio ai tre parametri fondamentali che la compongono.
Qualità ed economicità anzitutto, da intendersi come minimizzazione dei costi nell’acquisizione degli inputs da destinarsi al procedimento (dove per input si intende la risorsa materiale o umana che verrà utilizzata nel procedimento). Qualità ed efficienza, espressa dal rapporto che trasforma gli inputs in outputs, e che cerca di minimizzare le risorse utilizzate per raggiungere il risultato (inputs su outputs), ovvero, anche, di massimizzare il risultato in ragione delle risorse disponibili (outputs su inputs).
Infine, qualità ed efficacia, ovvero la valutazione del risultato alla luce dell’obiettivo che si era predisposto. Distinguendosi in proposito tra obiettivi strategici, misurati in termini di efficacia globale (la migliore attività per produrre un risultato) ed obiettivi intermedi, misurati in termini di efficacia manageriale (quella che cioè grava sui singoli dirigenti).
2. La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri Ciampi del 27 gennaio 1994
Le argomentazioni che si sono sinteticamente esposte vengono recepite dalla prima Carta dei servizi pubblici, avente lo scopo specifico di migliorare la qualità del servizio erogato, modificando il rapporto tra amministrazione ed utenza a favore di quest’ultima. A tale proposito, la direttiva ministeriale che la istituisce si basa su alcuni concetti basilari. Anzitutto sul diritto al rimborso concesso all’utente, qualora quest’ultimo ritenga che il servizio non corrisponda alle condizioni pubblicizzate. Questa circostanza in particolare obbliga i soggetti erogatori a pubblicizzare adeguatamente sia i fattori da cui dipende la qualità del servizio, sia gli indicatori di qualità, sia gli standard di qualità, sia le differenti procedure di reclamo, vessatorie e non. Questo obbligo di pubblicizzazione inoltre, si fa notare, non è solamente alla base del diritto al rimborso riconosciuto all’utente ma, se ben sfruttato, consente all’amministrazione erogatrice di mostrarsi competitiva rispetto alle altre, attirando dunque un maggior numero di soggetti interessati ad usufruire di quel servizio[2].
La direttiva impone ai soggetti erogatori anche un dovere di monitoraggio sull’attività di erogazione, atto a determinare gli indici per misurare i risultati ottenuti, fornire una base di comparazione per raffrontare obiettivi e risultati e, in conclusione, adottare con scadenze periodiche dei piani di miglioramento.
A questo proposito vengono istituiti dalla stessa gli Uffici per le Relazioni con il Pubblico (d’ora in avanti U.R.P.) che hanno il compito di raccogliere i reclami e trasmetterli ad un ufficio di controllo interno, cui spetta la funzione di risoluzione del problema, avendo individuato l’unità operativa responsabile. In altre parole l’attività degli U.R.P. ed, in misura minore, dell’ufficio di controllo interno, è destinata a costituire l’interfaccia tra l’amministrazione di qualità e l’utenza.
3. La legge “Frattini” n. 273 del 1995
Nel 1995 la regolazione introdotta l’anno precedente viene fortemente rivoluzionata. Si agisce in particolare attraverso una modifica sul procedimento di adozione delle Carte: si prevede che vengano dapprima emanati degli schemi generali nella forma del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Dipartimento della Funzione Pubblica (d’ora in avanti D.F.P.) e l’amministrazione interessata, contenenti tutti gli elementi generali della Carta. Nei successivi 120 giorni si stabilisce che le stesse amministrazioni sono tenute all’adozione delle Carte, rispettando ovviamente il contenuto degli schemi generali e dandone adeguata comunicazione all’utenza ed al D.F.P.
A ben vedere, in ragione dei commenti offerti dall’interpretazione dottrinaria, le modifiche introdotte dalla legge cd. “Frattini” non hanno prodotto risultati positivi. Anzitutto perché hanno determinato un accentramento delle politiche sulla Carta, finendo per far sì che l’interessamento del Ministero ne blindasse il contenuto. Inoltre, in conseguenza di ciò, il meccanismo di adozione delle carte è divenuto un mero procedimento formale, comportando l’accrescimento del numero di queste, ma senza che a ciò corrispondesse l’intenzione di migliorare concretamente la qualità del servizio né che l’utenza ne avvertisse la rilevanza fondamentale per la propria sfera di interessi.
4. La legge n. 481 del 1995 istituisce l’Autorità Garante dell’energia elettrica ed il gas: verso l’internalizzazione dei principi della Carta
Un primo e significativo segnale dell’intenzione di operare un ritorno al modello originario è rappresentata dall’istituzione dell’Autorità Garante dell’energia elettrica e del gas, cui seguirà, negli stessi anni, l’istituzione di nuove ed importanti Authorities. Fondamentalmente l’effetto prodotto è quello di internalizzare i principi e gli strumenti della politica della Carta, migliorandone il contenuto tecnico ed assumendosi la responsabilità di un’attuazione non meramente formale ma concreta.
La disposizione costituisce pertanto il primo e decisivo passo per l’emanazione, nel 1999, di una riforma complessiva di questo strumento, atto a potenziarne le funzionalità e, al tempo stesso, migliorarne la struttura. In particolare, la figura di Autorità indipendenti poste a presidio dei settori chiave dell’amministrazione, garantisce un accrescimento ed una specializzazione delle competenze coinvolte, di modo che la qualità delle Carte si avvi a riscontrare positive conseguenze.
5. Il Decreto legislativo n. 286 del 1999: il ritorno all’antico.
Finalmente, con il Decreto legislativo n. 286 del 1999 si opera un deciso ritorno all’antico, abrogando la previsione della Legge Frattini sull’adozione degli schemi generali. Al contrario, si prevedono due distinti meccanismi. Per le Carte operanti con riferimento ai servizi erogati dalle amministrazioni centrali, si provvede all’assunzione per il tramite di Direttive annuali del Presidente del consiglio dei Ministri. Successivamente i soggetti erogatori emaneranno Carte dettagliate basandosi sui principi contenuti nelle direttive. In tal modo vengono esclusi i singoli ministeri e l’assetto decisionale si sposta nuovamente verso il “basso”, ossia presso le amministrazioni erogatrici.
Per quanto riguarda invece i servizi pubblici locali, tenuto presente che l’articolo 112, comma terzo, del Decreto legislativo n. 267 del 2000, richiama espressamente il Decreto legislativo n. 286 nel definire tali servizi, gli atti di indirizzo sono quelli predisposti in sede di Conferenza Unificata, fatte salve le competenze delle Autorità amministrative operanti nel settore.
Benchè dunque l’esperienza degli ultimi anni dimostri un successo relativo delle Carte, determinato dalla ancora scarsa consapevolezza dell’utenza, sembra evidente che un tale strumento, se verrà affermandosi in modo deciso, costituirà certamente la chiave di volta per la definitiva assunzione di una logica operativa mirata alla qualità del servizio, ancor prima che alla quantità o alla sola economicità.
[1] Le informazioni contenute nell’articolo possono essere completate dalle interessanti riflessioni svolte da Grossi G., Mussari R., I servizi pubblici locali nella prospettiva economico-aziendale, Roma, 2004, pagg. 93 ss.
[2] Ciò in linea con il ruolo concorrenziale che viene a designare il legislatore con riguardo ai principali servizi pubblici, avendo a riguardo l’obiettivo della qualità.
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