Volume consigliato
Le responsabilità della pubblica amministrazione
L’opera nasce con l’intento di offrire al lettore (Magistrato, Avvocato, Funzionario pubblico) una guida indispensabile per affrontare un tema cui sono sottese sempre nuove questioni: quello delle ipotesi di responsabilità dell’amministrazione pubblica. Avuto riguardo ai più recenti apporti pretori e alla luce degli ultimi interventi del Legislatore (L. 9 gennaio 2019, n. 3, cd. Legge Spazzacorrotti), il taglio pratico-operativo del volume offre risposte puntuali a temi dibattuti sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto il profilo processuale. L’opera, che si articola in 23 capitoli, tratta i temi della responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo, da comportamento illecito, per l’inosservanza del termine del procedimento, sotto il profilo amministrativo-contabile, in materia urbanistica ed edilizia, per attività ablative, nella circolazione stradale, per danno da illecito trattamento dei dati personali, di tipo precontrattuale, in ambito scolastico. Si affrontano ancora, oltre al tema del danno all’immagine della P.A., i temi della responsabilità: disciplinare del dipendente pubblico; dirigenziale; dei dipendenti pubblici per la violazione delle norme sulla incompatibilità degli incarichi; delle Forze armate; della struttura sanitaria pubblica per attività posta in essere dal medico; delle authorities finanziarie; nell’amministrazione della giustizia. Affiancano la materia dell’amministrazione digitale – i cui profili di novità ne rendono indispensabile la conoscenza – i temi della responsabilità nel diritto europeo, della responsabilità dello Stato per la violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e, infine, della responsabilità penale della pubblica amministrazione. Il lettore che voglia approfondire temi di suo interesse è aiutato nell’attività di ricerca dalla presenza di una “Bibliografia essenziale” che correda ogni capitolo del volume. Giuseppe CassanoDirettore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School of Economics, ha insegnato Istituzioni di Diritto Privato nell’Università Luiss di Roma. Studioso dei diritti della personalità, del diritto di famiglia, della responsabilità civile e del diritto di Internet, ha pubblicato oltre un centinaio di opere in tema, fra volumi, trattati, saggi e note.Nicola PosteraroAvvocato, dottore e assegnista di ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Milano, è abilitato allo svolgimento delle funzioni di professore associato di diritto amministrativo e collabora con le cattedre di diritto amministrativo, giustizia amministrativa e diritto sanitario di alcune Università. Dedica la sua attività di ricerca al diritto amministrativo e al diritto sanitario, pubblicando in tema volumi, saggi e note.
Giuseppe Cassano, Nicola Posteraro (a cura di) | 2019 Maggioli Editore
88.00 €
La vicenda.
Con una interessantissima ordinanza la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 83 del Codice della Giustizia Contabile.
Nella fattispecie la Corte doveva esaminare la responsabilità amministrativa contabile di alcuni Funzionari e sindaci di un Ente locale incolpati di non aver riscosso i canoni di locazione e le indennità di occupazione di immobili appartenenti al patrimonio comunale.
Tra le varie difese sollevate dai convenuti vi era quella della mancata chiamata in causa di altre parti che avrebbero causato, in tutto e/o in parte, i danni patrimoniali ipotizzati dalla Procura contabile.
La Corte dei Conti, con l’ordinanza in esame, ritenendo che la responsabilità delle condotte censurate doveva essere ascritta anche a persone non evocate in giudizio riteneva che la chiamata in causa non poteva essere fatta per l’espresso divieto operato dall’art. 83 del Codice della Giustizia Contabile.
Le argomentazioni del collegio.
La Corte dei Conti richiamata prospettava il dubbio di costituzionalità della norma indicata sulle base delle seguenti argomentazioni:
<< … omissis … [D] Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari dedotte in giudizio, al Collegio è fatto carico di esaminare in punto di merito la vicenda descritta nella premessa in fatto, attraverso la verifica della sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che, com’è noto, si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l’evento dannoso, nonché nella sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che lo hanno determinato e l’ente che lo ha subito. La valutazione in parola, tuttavia, è ad avviso del Collegio preclusa, nella sua imprescindibile completezza ed esaustività, dal divieto, posto dall’art. 83 del Codice di Giustizia Contabile (nel testo conseguente alle modifiche recate dal d.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114) di integrazione del contraddittorio iussu iudicis.
Invero, tale norma, intitolata “Pluralità di parti”, è così formulata:
“1. Nel giudizio per responsabilità amministrativa è preclusa la chiamata in causa per ordine del giudice.
- Quando il fatto dannoso è causato da più persone ed alcune di esse non sono state convenute nello stesso processo, se si tratta di responsabilità parziaria, il giudice tiene conto di tale circostanza ai fini della determinazione della minor somma da porre a carico dei condebitori nei confronti dei quali pronuncia sentenza.
- Soltanto qualora nel corso del processo emergano fatti nuovi rispetto a quelli posti a base dell’atto introduttivo del giudizio, il giudice ordina la trasmissione degli atti al pubblico ministero per le valutazioni di competenza, senza sospendere il processo. Il pubblico ministero non può comunque procedere nei confronti di soggetto già destinatario di formale provvedimento di archiviazione, ovvero di soggetto per il quale, nel corso dell’attività istruttoria precedente l’adozione dell’invito a dedurre, sia stata valutata l’infondatezza del contributo causale della condotta al fatto dannoso, salvo che l’elemento nuovo segnalatogli consista in un fatto sopravvenuto, ovvero preesistente, ma dolosamente occultato, e ne sussistano motivate ragioni.
- Nei casi di cui all’ultimo periodo del comma 3, il pubblico ministero non può comunque disporre la citazione a giudizio, se non previa notifica dell’invito a dedurre di cui all’articolo 67”.
Eppure, il Collegio reputa che le argomentazioni svolte da alcuni convenuti nel presente giudizio, in punto di necessità d’integrazione del contraddittorio, risultino particolarmente pregnanti, al fine di far emergere l’incompiutezza della valutazione del merito della fattispecie eseguibile dal Collegio, in applicazione del surriportato divieto.
Invero, i convenuti … omissis … hanno svolto osservazioni, il cui rilievo il Collegio non può esimersi dal considerare, riferite al grave pregiudizio inflitto dal divieto in parola alla compiutezza della valutazione da eseguire nell’esame dell’estremamente complessa vicenda dedotta in giudizio. Ciò premesso, il Collegio intende sottoporre al sindacato di legittimità del Giudice delle Leggi il divieto, contenuto nell’art. 83 C.G.C., imposto al giudice contabile di procedere all’integrazione del contraddittorio.
D.1) Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalità dell’art. 83, commi 1° e 2°, del Codice di Giustizia Contabile (nel testo conseguente alle modifiche recate dal D.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114), adottato in attuazione dell’art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Riguardo la rilevanza nel presente giudizio delle questioni di costituzionalità che questa Sezione intende sollevare, va preliminarmente ricordato che, in disparte le specifiche ipotesi, previste espressamente dalla legge, di responsabilità c.d. sanzionatoria, con le quali il legislatore sanziona la trasgressione di una particolare disposizione della legge contabile con la condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria fissata tra un minimo e un massimo edittale, il giudizio di responsabilità amministrativa, con la sua struttura contrattuale/extracontrattuale, si inserisce nell’archetipo della responsabilità patrimoniale, a prevalente funzione risarcitoria recuperatoria (ovvero nel più ampio quadro delle finalità di tutela delle risorse di finanza pubblica rimesse al presente plesso giudiziario) ed è rivolto a obiettivi di reintegro del patrimonio pubblico rimasto depauperato in conseguenza di danno ingiusto.
Va altresì detto che, in ambito di responsabilità amministrativo-contabile e in ipotesi (quale quella all’esame) di sussistenza dell’elemento psicologico della colpa grave, vige la regola della ‘parziarietà’ dell’obbligazione risarcitoria: in tali fattispecie non si verificano in nessun caso ipotesi di ‘litisconsorzio necessario’ che comportino eventualmente una integrazione del contraddittorio. Peraltro, in applicazione dell’art. 83 C.G.C. sopra citato, eventuali concorrenti responsabilità non evocate in giudizio, oppure non più evocabili, andrebbero prese in considerazione astrattamente, onde pervenire ad eventuali scomputi di quote sui soggetti citati in giudizio, ognuno dei quali deve rispondere soltanto nei limiti del proprio apporto alla causazione del danno. Tuttavia, l’inderogabile preclusione imposta dalla norma in parola all’ordine di integrazione del contraddittorio da impartire da parte del giudicante, è suscettibile di arrecare insanabile vulnus al corretto inquadramento di fattispecie che -come quella in esame- per il loro elevato grado di complessità, non si prestano ad essere delineate, valutate e definite senza acquisire l’apporto al contraddittorio di ulteriori soggetti; ciò in quanto il divieto imposto al giudicante all’ampliamento della platea degli evocati in giudizio dall’attore pubblico, preclude in radice l’individuazione di responsabilità concorrenti per effetto della quale disporre lo scomputo, parziale o totale, di quote di responsabilità prospettate dal requirente come addebitabili ai convenuti. In applicazione, quindi, dei primi due commi dell’art. 83 C.G.C. -imprescindibile nel presente giudizio, in presenza di istanze all’uopo formulate da vari convenuti- il Collegio dovrebbe comunque decidere sull’esistenza di fatti preclusivi della domanda attorea, ovvero -ed è questo l’aspetto che qui rileva- di autonome condotte di altri soggetti peraltro non evocati in giudizio, che costituendo pur solo parzialmente il motivo dell’insorgenza del danno lamentato, riducano la responsabilità dei convenuti ovvero la eliminino del tutto.
Questo, senza tuttavia poter procedere all’integrazione del contraddittorio nei confronti di terzi e senza che l’eventuale statuizione finale abbia efficacia verso di loro. Questo giudice contabile, pertanto, pur dubitando della costituzionalità delle disposizioni de quibus, dovrebbe esaminare le condotte sia dei convenuti, che di soggetti non evocati in giudizio (anche se, per questi ultimi, al fine di statuire esattamente sugli addebiti di responsabilità dei primi), pervenendo quindi all’individuazione (eventuale) di concorrenti apporti causativi del danno nonché, appunto, all’(eventuale) scomputo (totale o parziale) di quote di responsabilità dei convenuti, pur non disponendo di elementi conoscitivi e illustrativi a tal fine imprescindibili, venendo così meno alle finalità per le quali è stato intestato alla Corte dei conti il giudizio di responsabilità erariale quale sede in cui si svolge con carattere di esclusività l’approfondita ed esaustiva valutazione delle fattispecie causative di danno ingiusto al patrimonio pubblico. Ebbene, nel caso di specie, le norme di cui si sospetta l’illegittimità costituzionale incidono in maniera insanabilmente pregiudizievole sul compito, affidato al Collegio, di tener conto della circostanza che alcune delle parti, nei cui confronti la decisione debba avere comunque il (sia pure ridotto) rilievo precisato, non siano state convenute, al solo fine della determinazione della minor somma da porre a carico dei convenuti nei confronti dei quali pronuncia sentenza; compito, quello in questione, insuscettibile di essere svolto in assenza di acquisizione degli apporti difensivi, conoscitivi e chiarificatori, dei ridetti soggetti (non convenuti in giudizio).
Questi ultimi in particolare, nella fattispecie, dovrebbero essere concretamente individuati nelle società concessionarie del servizio di riscossione dei canoni in discorso, prima … omissis… -fino al 31/12/2010- e poi … omissis … – affidataria del servizio di riscossione delle entrate comunali dal 2011 al 2020- della cui chiamata in causa -prospettata dal convenuto … omissis … nella propria memoria difensiva- si profila ad avviso del Collegio l’opportunità, non attuabile in applicazione proprio della norma impugnata. Data, invero, la più che probabile sussistenza del rilevato nocumento erariale patrimoniale -tenuto altresì presente che lo specifico profilo del quantum del non riscosso è stato certificato dal medesimo Comune di … omissis … – il Collegio reputa ravvisabile, nella concreta fattispecie, l’incidenza causale ai fini della determinazione del ridetto danno, attribuibile alle condotte sia dei convenuti, che dei soggetti indicati al capoverso che precede. Infatti, non si rivelano meritevoli di adesione le argomentazioni del requirente, laddove espongono che, pur concentrandosi l’analisi del nesso di causalità sui comportamenti posti in essere dal 2009 al 2014 per la prima voce di danno (canoni non riscossi per le unità abitative nell’anno 2009) e dal 2009 al 2018 per la seconda voce di danno (canoni non riscossi per i 34 locali commerciali dal 2009 al 2013), … omissis …. non è stata individuata quale responsabile di tali mancati introiti, pur essendo stata titolare fino al 31/12/2010 del servizio di riscossione coattiva dei canoni in parola, in quanto “dal 01.01.2011 […] gli uffici del comune di … omissis … […] avevano […] tutto il tempo per intraprendere, entro [la data] di scadenza del termine di prescrizione quinquennale dei diritti relativi ai canoni e/o indennità di occupazione […], le necessarie azioni, sia al fine di riscuotere sia al fine di interrompere il decorso dei predetti termini”.
Analoghe perplessità desta la mancata considerazione, ai fini dell’individuazione degli apporti causativi del danno in questione, del comportamento della … omissis …, incaricata dal 2011 in poi della riscossione coattiva delle entrate comunali -fra le quali avrebbero dovuto rientrare per disposizione contrattuale, secondo quanto affermato dalla stessa P.R. contabile, anche i canoni locatizi relativi alle unità abitative e ai locali commerciali situati nel Parco …. Omissis … – concentrandosi sul punto il requirente, esclusivamente sul comportamento dei dirigenti comunali che non ne hanno richiesto l’attivazione a tale scopo.
Il Collegio ritiene, pertanto, di non poter applicare le norme di cui si sospetta l’illegittimità costituzionale e, conseguentemente, di non poter né delineare eventuali responsabilità concorrenti rispetto a quelle degli odierni convenuti, né di potere -conseguentemente- statuire per costoro conseguenti scomputi, totali o parziali, di responsabilità, nonostante la sussistenza di tali responsabilità si riveli più che probabile in presenza degli elementi conoscitivi già in atti.
D.2) Sulla non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità dell’art. 83, commi 1° e 2°, del Codice di Giustizia Contabile (nel testo conseguente alle modifiche recate dal D.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114), adottato in attuazione dell’art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124.
Le questioni di costituzionalità che la Sezione intende sollevare, oltre ad essere rilevanti (secondo quanto osservato), sono non manifestamente infondate, per contrasto con gli artt. 3, 24, 76, 81 e 111 Cost., per le ragioni che di seguito si espongono. Sul punto, va premesso che il testo legislativo censurato è insuscettibile di interpretazione costituzionalmente orientata, ovvero tale da far superare i dubbi di costituzionalità, poiché esso non può essere letto, se non nel senso dell’assoluto divieto fatto al giudice, innanzi al quale si svolge il giudizio per responsabilità amministrativa, di ordinare la chiamata in causa di soggetti ulteriori rispetto a quelli già convenuti in giudizio ad opera del requirente contabile, non potendo far altro, quando il fatto dannoso è causato da più persone ed alcune di esse non sono state convenute nello stesso processo ed inoltre si tratta di responsabilità parziaria, che tener conto di tale circostanza ai fini della determinazione della minor somma da porre a carico dei condebitori nei confronti dei quali pronuncia sentenza. In altri termini, non appare accessibile l’ipotesi di un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma da applicare, stante il tenore letterale della disposizione legislativa, che non consente opzioni ermeneutiche alternative, poiché tale soluzione comporterebbe la pura e semplice disapplicazione della norma, e pertanto non si può che procedere alla rimessione alla Corte costituzionale della questione incidentale di legittimità.
D.2.1) Sulla violazione dell’art. 76 della Costituzione. Un primo e preliminare rilievo di contrarietà della norma de qua ai principi costituzionali, deriva dal travalicamento del perimetro entro cui vietare la chiamata in giudizio di soggetti su ordine del giudice, delineato dall’art. 20, comma 2, della Legge 7 agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”), che al primo comma conferisce delega al Governo “ad adottare […] un decreto legislativo recante il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi la Corte dei conti, compresi i giudizi pensionistici, i giudizi di conto e i giudizi a istanza di parte”, ovvero il cd. Codice di Giustizia Contabile (approvato col D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, poi modificato dal D.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114), La norma sopra richiamata stabilisce, al secondo comma, i principi e i criteri direttivi ai quali il decreto legislativo avrebbe dovuto attenersi, prevedendo, per ciò che rileva nel caso all’esame, che esso avrebbe dovuto: “a) adeguare le norme vigenti, anche tramite disposizioni innovative, alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile espressione di principi generali e assicurando la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione della giurisdizione contabile; b) disciplinare lo svolgimento dei giudizi tenendo conto della peculiarità degli interessi pubblici oggetto di tutela e dei diritti soggettivi coinvolti, in base ai principi della concentrazione e dell’effettività della tutela e nel rispetto del principio della ragionevole durata del processo anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche; […] g) riordinare la fase dell’istruttoria e dell’emissione di eventuale invito a dedurre in conformità ai seguenti principi: […] 6) preclusione in sede di giudizio di chiamata in causa su ordine del giudice e in assenza di nuovi elementi e motivate ragioni di soggetto già destinatario di formalizzata archiviazione; […]”.
La legge-delega, dunque, ha previsto l’adeguamento delle disposizioni regolatrici del processo contabile alla giurisprudenza costituzionale e nomofilattica, chiarendo alla lettera g), punto 6), che la chiamata in causa da parte del giudice è esclusa in assenza di nuovi elementi e se c’è stata già archiviazione. Tali indicazioni sono state recepite al comma 3 dell’art. 83 C.G.C., il quale però, facendo seguito al generale divieto di chiamata iussu iudicis di cui al comma 1, e in combinato disposto con il medesimo, attua, ampliandolo illegittimamente, il contenuto della delega che invece -a contrariis sembra da interpretare nel senso di affermare il potere di integrare il contraddittorio laddove non ricorrano le riferite circostanze (assenza di nuovi elementi e presenza di espresso provvedimento di archiviazione). Il che rende palese l’eccesso di delega in cui è incorso, sul punto, il D.lgs. 174/2016, come modificato dal D.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114.
Da ciò discende infatti, ad avviso del Collegio, la violazione dell’art. 76 Cost., disciplinante l’istituto della delegazione legislativa e contenente disposizioni -da leggere in combinazione con quelle del successivo art. 77- non a caso espresse in forma negativa, che nel mentre confermano la cautela del Costituente nei confronti dell’attribuzione all’esecutivo del potere normativo primario, riconducono entro limiti ben definiti l’istituto della delegazione, la quale viene, infatti, intesa come temporaneo conferimento non della titolarità, ma dell’esercizio della funzione legislativa, a condizione che: a) destinatario della delega sia il Governo (nella sua collegialità), b) essa avvenga con predeterminazione di principi e criteri direttivi, c) sia temporalmente circoscritta e d) concerna oggetti definiti. Ora il Collegio, sebbene sia consapevole della finalizzazione del radicale divieto di chiamata in causa iussu iudicis, alla realizzazione del principio di terzietà del giudice, deve rilevare che una tale radicale preclusione si spinge oltre i limiti indicati in sede di delegazione legislativa e che tale conclusione appare ancor più esatta allorché la si raccordi alle lesioni di ulteriori principi costituzionali, di cui si dirà ai punti che seguono.
D.2.2) Sulla violazione dell’art. 3 della Costituzione. Riguardo la violazione dell’art. 3 Cost., questa consegue, ad avviso del Collegio, alla limitazione dell’equilibrio sostanziale fra le parti del giudizio. La disposizione infatti, impedendo al giudice contabile di disporre la chiamata in causa di soggetti ulteriori rispetto a quelli evocati in giudizio dall’attore pubblico, genera una evidente discriminazione e disparità di trattamento tra i soggetti convenuti in giudizio e quelli nei cui confronti la Procura scelga di non esercitare l’azione di responsabilità; i primi posti nella condizione di far valere le proprie ragioni, e di fornire la propria ricostruzione fattuale e giuridica della fattispecie oggetto del giudizio, anche “in danno” dei secondi i quali, non coinvolti nel medesimo giudizio, potrebbero vedersi dichiarati “virtualmente” colpevoli, senza mai essere stati presenti nel giudizio per far valere le loro ragioni. Al che deve aggiungersi che la decisione di vedere chiamato il terzo in causa verrebbe, poi, lasciata all’esclusivo potere dell’Organo dell’accusa, con contemporanea sottrazione di tale valutazione al Collegio, per definizione operante secondo il principio di imparzialità.
A tali elementi rivelatori della concreta irrazionalità delle disposizioni della cui legittimità costituzionale si dubita, si aggiunge quello, ulteriore, dell’evidente diminuzione della garanzia di soddisfazione del credito erariale, derivante dalla preclusione al Collegio giudicante di ordinare la chiamata in causa di ulteriori soggetti potenzialmente individuabili quali compartecipi alla determinazione del nocumento pubblico. Non a caso, in sede giurisdizionale ordinaria, ai sensi dell’art. 107 c.p.c., la chiamata in causa del terzo può essere disposta anche per ordine del giudice, quando questi ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo con il quale ritiene la causa comune. Tale disposto, dettato da esigenze di economia processuale, mira ad evitare al terzo gli effetti pregiudizievoli della sentenza resa fra le parti, nonché la possibilità di giudicati contraddittori. In entrambi i casi, lo scopo viene realizzato in vista del superiore interesse al corretto funzionamento del processo. La preclusione di tale chiamata in causa su ordine del giudice, inserita nel codice di giustizia contabile, non consente di realizzare, nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa, il medesimo scopo di corretto funzionamento del processo, così risultando palesemente irragionevole, non potendosi ritenere -l’effetto pregiudizievole del principio di uguaglianza- superato o almeno mitigato dalla possibilità, contemplata dal 2° comma dell’art. 83 C.G.C., quando il fatto dannoso sia causato da più persone (di cui alcune non convenute nello stesso processo) e si tratti di responsabilità parziaria, di tener conto, di tali circostanze ai fini della determinazione della minor somma da porre a carico dei condebitori nei confronti dei quali si pronuncia sentenza. Invero, siffatta disposizione contribuisce a ingenerare l’irrazionalità del sistema, imponendo al Collegio di operare una valutazione per la cui compiutezza non dispone di sufficienti elementi conoscitivi.
D.2.3) Sulla violazione dell’art. 24 della Costituzione. Riguardo la violazione dell’art. 24 Cost., occorre considerare che il divieto di chiamata in giudizio su ordine del giudice, contenuto nell’art. 83 C.G.C., viene a determinare una compromissione del diritto di difesa della parte convenuta e una posizione di maggior favore per la Procura contabile. È ben vero che il codice consente il predetto scomputo di responsabilità a prescindere dall’acquisizione delle difese di altri soggetti non evocati in giudizio, quindi sulla base soltanto delle difese del convenuto; ma per effetto di ciò un’ipotetica lesione del diritto di difesa può allora ravvisarsi in capo ai medesimi soggetti non convenuti, privandoli -come già precedentemente osservato- della possibilità di dispiegare le proprie difese nell’ambito del giudizio nel quale resterebbero comunque, pur se “virtualmente”, coinvolti. Eppure, a suffragio del diritto di difesa, che implica il diritto alla partecipazione al giudizio con la difesa sia sostanziale che tecnica, il principio del giusto processo postula il diritto alla più ampia ed efficace partecipazione al procedimento, da intendersi altresì quale diritto all’impugnazione di un provvedimento giurisdizionale che -in applicazione delle disposizioni di cui si ipotizza la contrarietà ai principi costituzionali in analisi conterrebbe l’analisi di posizioni di soggetti non concretamente posti nella condizione di partecipare al processo e, dunque, non potrebbe da costoro essere impugnato. Quindi, precludere in modo assoluto al giudice contabile di ordinare la chiamata in causa di ulteriori soggetti rispetto a coloro ai quali la parte pubblica che esercita l’azione erariale prospetta la circoscrizione in termini di addebito del rilevato danno erariale, incide pesantemente sull’esercizio del diritto di difesa ex art. 24 Cost., sia per gli evocati in giudizio che per coloro che, almeno “virtualmente”, non vi sono stati inclusi, oltre a impedire che si pervenga alla più giusta e avveduta decisione della causa “principale”; nonché a creare pericolo di giudicati contraddittori.
D.2.4) Sulla violazione dell’art. 111 della Costituzione. Ad avviso del Collegio, è altresì ravvisabile una violazione dell’art. 111 della Costituzione, sotto due distinti profili. Per un verso, un simile divieto ha reso impossibile l’instaurazione dell’effettivo contraddittorio processuale, con evidente pregiudizio dei convenuti; per altro verso, quella preclusione ha finito per vincolare irragionevolmente il giudice alle scelte e alle valutazioni effettuate dall’Organo di accusa, senza avere la possibilità di accertare, egli stesso, su istanza delle parti convenute, la sussistenza o meno della responsabilità erariale, abdicando così all’essenza della propria funzione e venendo meno alle proprie prerogative di accertare il fatto, in posizione di estraneità e imparzialità rispetto alle parti del processo.
D.2.5) Sulla violazione dell’art. 81 della Costituzione. L’ultima osservazione induce a rilevare, a carico delle disposizioni impugnate, l’ulteriore violazione dell’art. 81 Cost., derivante dal fatto che l’affermazione di responsabilità limiterebbe il risarcimento del riscontrato danno erariale a carico dei soli convenuti, senza reintegrare integralmente la finanza danneggiata.
D.3) Sul potere di chiamata iussu iudicis in rapporto al diritto all’espletamento della fase preprocessuale e all’esercizio delle prerogative del Pubblico ministero. Le argomentazioni riguardanti la non manifesta infondatezza delle questioni di illegittimità costituzionale della disciplina in esame, innanzi esposte, non cedono a fronte della tesi che l’ordine di chiamata da parte del giudice contabile precluderebbe la fase preprocessuale prevista dal codice di rito contabile e gli stessi poteri assegnati alla pubblica Accusa. A conclusione dell’iter argomentativo e subordinatamente all’accoglimento delle censure che precedono, infatti, la disciplina, della cui legittimità si dubita, dovrà essere oggetto di una interpretazione costituzionalmente orientata, nel senso che la chiamata in giudizio iussu iudicis sarebbe subordinata comunque all’attivazione di detta fase preprocessuale e all’esercizio delle prerogative del Pubblico ministero.
[E] Tanto premesso, la Sezione Giurisdizionale Regionale per la Campania solleva l’incidente di costituzionalità dell’art. 83, commi 1° e 2°, del Codice di Giustizia Contabile (nel testo conseguente alle modifiche recate dal d.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114), con riferimento agli artt. 3, 24, 76, 81 e 111 Cost., per le ragioni che precedono, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale, riservando ogni decisione sul merito della causa all’esito del relativo giudizio di legittimità.
[F] La pronuncia sulle spese relative al giudizio, è riservata al definitivo esito dello stesso.
P.Q.M. LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA CAMPANIA disattesa al riguardo ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, non definitivamente pronunciando sull’atto di citazione in epigrafe,
1- RESPINGE le eccezioni d’inammissibilità/nullità dell’atto di citazione e degli atti istruttori;
2- DICHIARA l’inammissibilità della domanda risarcitoria avanzata dal requirente, nell’importo di € 131.428,70, per danno non patrimoniale derivante dalla lesione del diritto al buon andamento della P.A.;
3- RESPINGE l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità erariale. Visti, quindi, l’art. 134 Costituzione e la legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento agli artt. 3, 24, 76, 81 e 111 della Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 83, commi 1° e 2°, del Codice di Giustizia Contabile (nel testo conseguente alle modifiche recate dal d.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114), questioni prospettate nei termini di cui in motivazione.
Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a cura della Segreteria della Sezione. Ordina altresì, alla Segreteria stessa, che la presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio e al Presidente del Consiglio dei ministri e che venga comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati. Spese del giudizio al definitivo.
Così deciso non definitivamente e provveduto, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2020.
Il Collegio, ravvisati gli estremi per l’applicazione dell’art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, dispone che, a cura della Segreteria, venga apposta l’annotazione di cui al comma 3 del suddetto art. 52, nei confronti dei convenuti e degli altri soggetti comunque richiamati nel testo. Sezione giurisdizionale Campania – Giudizio n. 71770 – pag. 59
In esecuzione del disposto del Collegio, ai sensi dell’art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, in caso di diffusione dovranno essere omesse le generalità e tutti gli ulteriori elementi identificativi dei convenuti e degli altri soggetti comunque richiamati nel testo.
Depositata in Segreteria il giorno 17.02.2021>>.
Conclusioni.
Ritengo assolutamente condivisibili le censure mosse dalla Corte dei Conti perché è evidente che un accertamento della responsabilità degli autori di un danno, sia pure pro quota, debba necessariamente coinvolgere tutti coloro che vi hanno dato causa.
In particolare, l’assenza in giudizio di tutti i potenziali co-autori dei danni determina, inevitabilmente, un’indagine ed un’istruttoria diretta ad accertarne la responsabilità, sia pure al fine limitato di graduare le colpe, del tutto incompleta.
Non solo, si potrebbe verificare anche un collegato ed inaccettabile arbitrio, poiché il Giudice finirebbe con l’accertare e dichiarare, seppure incidentalmente, la responsabilità di un soggetto che non è stato parte in causa e non ha potuto difendersi.
E’ evidente che il rischio di accertamenti parziali determinerebbe degli errori, poichè il convincimento del giudice si formerebbe non all’esito del contraddittorio di tutte le parti interessate, ma sulla base di allegazioni, eccezioni, argomentazioni e produzioni documentali della sola parte presente in giudizio.
Ciò in evidente contrasto con i noti principi costituzionali richiamati nella stessa ordinanza e con le più elementari regole del nostro ordinamento giuridico.
Da ultimo, l’argomento invocato dalla Corte rimettente che appare essere più convincente è quello secondo il quale è la stessa Pubblica Amministrazione danneggiata ad aver interesse ad un ristoro completo del danno subito, risarcimento che presuppone, tuttavia, che vengano chiamati a risponderne tutti gli autori del danno.
Solo in questo caso potranno essere correttamente ripartite e graduate tra gli autori delle condotte danneggianti le rispettive responsabilità.
Anche perché nel momento i cui l’organo giudicante accerta una responsabilità parziale di un convenuto sta accertando implicitamente e virtualmente anche la collegata responsabilità del concorrente escluso dalla lite.
Rimane, pertanto, a mio giudizio, illogico quantificare la responsabilità di un soggetto, non chiamato in causa, senza prima aver sentito le ragioni giustificative a propria difesa, che avrebbero anche potuto portare ad un diverso convincimento sull’esistenza o sul grado della responsabilità stessa, evitandosi così possibili errori giudiziari.
Volume consigliato
Le responsabilità della pubblica amministrazione
L’opera nasce con l’intento di offrire al lettore (Magistrato, Avvocato, Funzionario pubblico) una guida indispensabile per affrontare un tema cui sono sottese sempre nuove questioni: quello delle ipotesi di responsabilità dell’amministrazione pubblica. Avuto riguardo ai più recenti apporti pretori e alla luce degli ultimi interventi del Legislatore (L. 9 gennaio 2019, n. 3, cd. Legge Spazzacorrotti), il taglio pratico-operativo del volume offre risposte puntuali a temi dibattuti sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto il profilo processuale. L’opera, che si articola in 23 capitoli, tratta i temi della responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo, da comportamento illecito, per l’inosservanza del termine del procedimento, sotto il profilo amministrativo-contabile, in materia urbanistica ed edilizia, per attività ablative, nella circolazione stradale, per danno da illecito trattamento dei dati personali, di tipo precontrattuale, in ambito scolastico. Si affrontano ancora, oltre al tema del danno all’immagine della P.A., i temi della responsabilità: disciplinare del dipendente pubblico; dirigenziale; dei dipendenti pubblici per la violazione delle norme sulla incompatibilità degli incarichi; delle Forze armate; della struttura sanitaria pubblica per attività posta in essere dal medico; delle authorities finanziarie; nell’amministrazione della giustizia. Affiancano la materia dell’amministrazione digitale – i cui profili di novità ne rendono indispensabile la conoscenza – i temi della responsabilità nel diritto europeo, della responsabilità dello Stato per la violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e, infine, della responsabilità penale della pubblica amministrazione. Il lettore che voglia approfondire temi di suo interesse è aiutato nell’attività di ricerca dalla presenza di una “Bibliografia essenziale” che correda ogni capitolo del volume. Giuseppe CassanoDirettore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School of Economics, ha insegnato Istituzioni di Diritto Privato nell’Università Luiss di Roma. Studioso dei diritti della personalità, del diritto di famiglia, della responsabilità civile e del diritto di Internet, ha pubblicato oltre un centinaio di opere in tema, fra volumi, trattati, saggi e note.Nicola PosteraroAvvocato, dottore e assegnista di ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Milano, è abilitato allo svolgimento delle funzioni di professore associato di diritto amministrativo e collabora con le cattedre di diritto amministrativo, giustizia amministrativa e diritto sanitario di alcune Università. Dedica la sua attività di ricerca al diritto amministrativo e al diritto sanitario, pubblicando in tema volumi, saggi e note.
Giuseppe Cassano, Nicola Posteraro (a cura di) | 2019 Maggioli Editore
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