Sommario: 1. La riforma del codice dell’amministrazione digitale nel 2010 e l’evoluzione del concetto di trasparenza: la trasparenza attiva – 2. Gli strumenti di trasparenza attiva – 2.1. La customer satisfaction nei servizi in rete – 2.2. Modalità di identificazione informatica e comunicazione telematica – 2.3. Dall’obbligatorietà del servizio all’obbligatorietà della sua erogazione on line – 3. Misure per rendere effettiva la trasparenza attiva.
1. La riforma del codice dell’amministrazione digitale nel 2010 e l’evoluzione del concetto di trasparenza: la trasparenza attiva.
Il decreto legislativo n. 82 del 2005, definibile come la Magna Charta dell’amministrazione digitale italiana, oggetto già di svariati interventi di modifica e integrazione nel corso degli anni,1 è stato profondamente novellato dal decreto legislativo n. 235 del 2010: dopo un lungo iter di approvazione l’incisiva riforma del codice si è concretizzata in ben 57 disposizioni, che hanno fatto parlare di “nuovo codice dell’amministrazione digitale” 2.
Il d.lgs. 235/2010, presentato come asse fondamentale del processo di rinnovamento della pubblica amministrazione avviato con il decreto legislativo n. 150 del 2009 (la cosiddetta Riforma Brunetta) e ispirato, fra gli altri, al principio di trasparenza, è stato motivato con l’esigenza di dare vita ai criteri di efficienza ed efficacia che permeano i nuovi indirizzi di organizzazione della pubblica amministrazione, nonché con l’esigenza di adeguamento alla rapida evoluzione delle tecnologie e con la necessità di assicurare effettività a molte norme rimaste sulla carta; il codice dell’amministrazione digitale si è caratterizzato infatti come normativa particolarmente inattuata nella realtà italiana, che risulta digitalizzata “a macchia di leopardo” a seconda della virtuosità o meno delle amministrazioni3.
Così la riforma, in cui la digitalizzazione assurge a vera e propria funzione di governo, è volta tra l’altro a garantire migliori servizi e relazioni semplificate con cittadini e imprese, al fine di influire positivamente sulla stessa competitività del Paese grazie a un aumento di efficienza della “macchina pubblica”.
Alla luce di questi principi ispiratori, accanto a modifiche sui vari aspetti quali la disciplina del documento informatico e le firme elettroniche, si incide fortemente proprio sulle disposizioni che regolano la presenza in rete della pubblica amministrazione e che disciplinano le modalità per rendere trasparente e accessibile sul web il patrimonio costituito dalle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche.
Questo aspetto risulta centrale nell’attuale società dell’informazione e della conoscenza in cui il bene costituito dall’informazione acquisisce piena rilevanza insieme alla trasparenza, leva fondamentale dell’innovazione in grado di consentire la conoscibilità e la fruizione del patrimonio informativo pubblico4.
Il dato, già valorizzato nell’impianto normativo del d.lgs. 82/2005, in quanto caratterizzato come informazione primaria e originale, di cui garantire disponibilità e fruibilità, viene ulteriormente evidenziato nella sua importanza attraverso l’obbligo di aggiornamento tempestivo nel momento in cui si venga a conoscenza della sua inesattezza5. La rilevanza del dato si trova altresì nella cogenza attribuita allo strumento di realizzazione atto a garantirne effettiva fruibilità fra amministrazioni, ossia la convenzioni aperte all’adesione delle amministrazioni interessate volte a disciplinare le modalità di accesso ai dati. Le convenzioni infatti grazie alla riforma vengono regolamentate e se ne suggella l’obbligatorietà con la previsione della conseguenza sanzionatoria in caso di inadempienza, che può arrivare fino alla nomina di un commissario ad acta6 .
Nell’ottica dell’open government, risulta particolarmente significativa la novità introdotta dal d.lgs. n. 235 del 2010 che inserisce nel codice dell’amministrazione digitale una disposizione sugli open data. Al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici, la norma incentiva le pubbliche amministrazioni a promuovere progetti di elaborazione e diffusione dei dati stessi, anche attraverso l’uso di strumenti di finanza di progetto, assicurando la gratuità dell’accesso senza necessità di identificazione informatica e assicurando altresì la pubblicazione in formati aperti, in modo che siano rielaborabili da terzi7. La disposizione costituisce il primo riconoscimento normativo nazionale agli open data, anche se sconta un po’ l’assenza di coraggio della sua prudente formulazione8.
I dati e le informazioni, “beni” da rendere accessibili sui siti web, sono quindi valorizzati nel senso dell’apertura e della volontà di rendere effettiva la loro disponibilità e fruibilità.
La riforma si preoccupa altresì di rendere la fruizione dei dati affidabile e a tal fine si intessa del fatto che i destinatari abbiano fiducia nelle informazioni rese disponibili on line; a tale scopo la trasparenza viene “corazzata” del necessario livello di sicurezza, imponendo alle pubbliche amministrazioni la definizione di piani di emergenza, quali il piano di continuità operativa e il piano di disaster recovery9.
I dati, che acquisiscono quindi con la riforma la fisionomia di dati disponibili, fruibili, aperti, aggiornati e sicuri, trovano dimora nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni.
I siti web, “case” dei dati e porte di accesso al mondo delle pubbliche amministrazioni, con l’intervento del 2010 si arricchiscono ulteriormente, in linea con i vari interventi normativi negli anni10: si prevede così la necessità di pubblicazione integrale dei bandi di concorso e si amplia l’ambito soggettivo delle pubbliche amministrazioni tenute a rispettare la norma sul contenuto obbligatorio dei dati, individuabili adesso in tutte le PPAA; si elimina infatti l’escamotage, foriero di inattuazioni della norma, consistente nell’applicazione della disposizione alle amministrazioni regionali e locali nei limiti delle risorse tecnologiche e organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia normativa11.
La riforma quindi va nel senso di poter parlare di vere e proprie “case di vetro virtuali”, attualizzando la metafora usata fin dal novecento da Filippo Turati: i sti web diventano dimore trasparenti in cui cittadini e imprese possono vedere e conoscere il relativo patrimonio informativo12.
Ma non solo.
L’analisi delle norme che modificano e integrano il codice evidenzia come nella riforma siano presenti disposizioni che consentono a cittadini e imprese non solo di visionare l’operato della pubblica amministrazione, ma anche la possibilità di utilizzare strumenti per il controllo democratico dell’azione pubblica e la facoltà di prendere parte a quell’operato, al fine di creare una virtuosa collaborazione che consenta servizi migliori e maggiormente efficienti. Il cittadino nella riforma abbandona completamente la veste di mero soggetto passivo posto in condizione di fruire di dati e servizi e viene disegnato come nuovo attivo collaboratore dell’azione pubblica. Nasce così un nuovo rapporto bidirezionale di interazione fra amministrazione e cittadini.
E allora non è sufficiente soltanto rendere pubbliche le informazioni sui siti web, ma è necessario creare strumenti per garantire a cittadini e imprese di utilizzare il patrimonio informativo di cui vengono a conoscenza in modo attivo, di “agire la trasparenza”, potendo partecipare fattivamente all’operato pubblico per mezzo di un rapporto costante con la pubblica amministrazione durante tutto il “ciclo di vita” del procedimento o del servizio.
Si può parlare quindi di un nuovo termine che prende forma nelle nuove disposizioni e che rende viva la trasparenza, il concetto di “trasparenza attiva”, che consiste non solo nella possibilità di “vedere” e “conoscere” l’operato della pubblica amministrazione, ma di “agire” il conseguente controllo democratico con una serie di strumenti nuovi o delineati in modo nuovo dalla riforma13.
2. Gli strumenti di trasparenza attiva
Gli strumenti di “trasparenza attiva” trovano vita in alcune disposizioni del codice dell’amministrazione digitale come novellato nel 2010 e si delineano, si può dire, come strumenti diretti e indiretti per il controllo democratico dei cittadini. Se alcune disposizioni infatti, quali quelle tese a dare maggior consistenza alla customer satisfaction nell’erogazione dei servizi on line, contengono strumenti diretti della possibilità di prendere attivamente parte all’agire pubblico e poterne quindi controllare lo svolgimento e gli esiti, altre disposizioni apparentemente più distanti dal concetto stesso di conoscibilità e controllo democratico, se analizzate in modo sistematico disegnano una nuova prospettiva, un nuovo modo di rendere disponibili le informazioni e di strutturare i servizi in rete, in cui cittadini e imprese sono facilitati nel momento dell’identificazione informatica, della predisposizione di moduli e formulari, della comunicazione con la pubblica amministrazione e della fruizione dei servizi on line, poiché la novella conferisce agli utenti un’ampia gamma di possibilità di interazione e dialogo con la pubblica amministrazione durante tutto l’iter del procedimento o servizio.
Questi strumenti vanno nella direzione di ampliare le possibilità di dialogo virtuale e quindi di partecipazione all’azione della pubblica amministrazione e ai suoi servizi, consentendo agli utenti di utilizzare il patrimonio informativo di cui vengono a conoscenza in modo attivo con una nuova forma di collaborazione.
Per i servizi in rete si nota addirittura nella riforma una sorta di passaggio dall’obbligatorietà del servizio all’obbligatorietà della sua erogazione on line.
E’ opportuno pertanto esaminare per gli aspetti citati le disposizioni modificate dalla riforma che hanno ampliato le possibilità di azione e interazione di cittadini e imprese con la pubblica amministrazione, assegnando agli utenti nuovi strumenti di “trasparenza attiva” da utilizzare nel rapporto con le istituzioni.
2.1. La customer satisfaction nei servizi in rete
La trasparenza per poter essere “attiva” e consentire agli utenti di prendere parte all’operato della pubblica amministrazione ha necessità di un’amministrazione customer oriented, che presti particolare attenzione al grado di soddisfazione dell’utenza e consenta a questa un ruolo attivo di partecipazione alle decisioni pubbliche.
L’importanza e la centralità della qualità dei servizi resi e della misura della customer satisfaction per ogni amministrazione porta ad accogliere con favore la modifica apportata dal d.lgs. 235 del 2010 che ha ampliato l’ambito soggettivo dell’articolo 7 del codice a tutte le pubbliche amministrazioni e non più soltanto alle amministrazioni centrali14: ai sensi del disposto pertanto ogni amministrazione deve adesso provvedere alla riorganizzazione e all’aggiornamento dei servizi resi e a tal fine deve sviluppare l’uso delle tecnologie sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze di cittadini e imprese anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione degli utenti. Si delinea così nella disposizione un rapporto costante con gli utenti durante il ciclo di vita del servizio: preventivamente per l’analisi delle esigenze, durante l’erogazione del servizio per la valutazione dell’impatto e successivamente per la valutazione e il monitoraggio del grado di soddisfazione15. Cittadini e imprese possono quindi svolgere un’interazione attiva e continua sui servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni.
Risultano evidenti i vantaggi che può trarne la stessa amministrazione, in grado di avere un feedback costante sui propri servizi da parte degli stessi fruitori: si viene a creare così una virtuosa collaborazione fra pubblico e privato orientata a migliorare i servizi, renderli più efficienti e maggiormente rispondenti alle esigenze di coloro che ne fruiscono.
La necessità di una valutazione continua e di un conseguente costante rapporto fra pubblica amministrazione e utente è resa palese dall’introduzione con la riforma della previsione secondo cui le pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi pubblici, nella progettazione e realizzazione dei servizi, mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione, sono tenuti ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti16. La norma con la sua formulazione suggerisce un proficuo utilizzo di strumenti di interazione del web 2.0 in ambito pubblico17. Gli strumenti del web 2.0 si prestano particolarmente a realizzare flussi comunicativi costanti e immediati fra PA e cittadini, rendendo questi ultimi protagonisti attivi in grado di valutare, esprimere opinioni, critiche e suggerimenti “in tempo reale” al fine di rendere il servizio progressivamente migliore18. A tal proposito una previsione maggiormente esplicita avrebbe forse chiarito il concetto e garantito effettività al disposto.
Sempre nell’ottica di conferire strumenti che consentano ai cittadini non solo di “vedere”, ma di poter “agire” e collaborare, può essere letta senz’altro la maggiore forza conferita all’obbligo di assicurare un servizio che renda noti i tempi di risposta e alla necessità per le amministrazioni di pubblicare un registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico, dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche che lo riguardano. La maggiore vis di questa disposizione è attribuita dalla introdotta previsione per cui la gestione dei procedimenti amministrativi deve essere attuata in modo da consentire, mediante strumenti automatici, il rispetto di queste disposizioni19. La previsione di strumenti automatici di “ponte” fra procedimenti e siti web coglie l’esigenza di una riorganizzazione e reingegnerizzazione dei processi che permetta un collegamento automatico fra procedimenti gestiti in modo informatico e quanto deve essere reso pubblico sul sito, in modo che si possa garantire un controllo immediato, rapido e completo dell’utente che di conseguenza può agire un monitoraggio costante sul procedimento che lo riguarda e sull’ente che lo gestisce.
Il cittadino diventa quindi protagonista nell’iter del procedimento giacché è posto in condizione di conoscere in modo trasparente lo stato di avanzamento della pratica, così da poter intervenire e dare vita alla propria partecipazione democratica, quella che si è definita come “trasparenza attiva”.
Dalle analizzate disposizioni risulta quindi evidente l’accento posto al profilo della miglior soddisfazione dell’utenza da parte della riforma del codice dell’amministrazione digitale.
L’evoluzione del concetto di trasparenza in trasparenza attiva si coglie però anche in altri strumenti delineati dal codice: fin dall’inizio del “rapporto” con la PA attraverso l’identificazione, per passare alle modalità di comunicazione fino all’erogazione dei servizi on line si coglie un forte cambiamento di prospettiva che denota un chiaro favor per gli utenti, cui viene conferita un’ampia gamma di possibilità per dialogare con la pubblica amministrazione.
2.2. Modalità di identificazione informatica e comunicazione telematica.
In caso di servizi ad accesso limitato in cui sia necessaria l’identificazione informatica dell’utente la riforma estende gli strumenti stessi di identificazione mostrando l’intenzione di rendere più semplice e quindi maggiormente attuabile il disposto e manifestando altresì un atteggiamento di favore per gli utenti, che vengono agevolati nelle possibilità di identificazione e quindi di accesso on line al servizio20.
Così con la riforma strumenti diversi dalle carte elettroniche, costituite dalla carta d’identità elettronica e dalla carta nazionale dei servizi, purché “consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio”, possono legittimamente consentire l’accesso ai servizi al pari delle carte: questi strumenti fino alle intervenute modifiche erano “ad esaurimento”, in quanto era prevista la scadenza al 31 dicembre 2010 e adesso diventano soluzioni permanenti21.
La riforma quindi mette a disposizione per l’accesso al servizio da parte dei cittadini un ventaglio più ampio di strumenti che le amministrazioni hanno la possibilità di attivare.
Questo ampliamento si ritrova anche nelle modalità con cui i cittadini possono presentare istanze e dichiarazioni alla pubblica amministrazione, dal momento che questi strumenti di identificazione informatica diversi dalle carte elettroniche, accanto alla firma digitale, alle stesse carte elettroniche e alla posta elettronica certificata con credenziali rilasciate previa identificazione, sono ritenuti mezzi idonei per presentare alle pubbliche amministrazioni istanze e dichiarazioni equivalenti alle istanze e dichiarazioni sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento22. Nella nuova disposizione di esplicita che ha lo stesso valore anche l’invio con le modalità di cui all’art. 38 comma 3 del d.p.r. 445 del 2000, che prevede la possibilità di invio telematico di copia di istanza sottoscritta dall’interessato accompagnata da copia di un documento d’identità23. La riforma delinea pertanto maggiori, diverse e più semplici possibilità di valido invio telematico di istanze e dichiarazioni, al fine di promuovere quanto più possibile l’utilizzo di modalità telematiche di comunicazione da parte dei cittadini24.
Nel senso di un favor partecipationis e di incentivazione all’utilizzo della telematica deve essere letta peraltro anche la disposizione per cui le pubbliche amministrazioni nella loro autonomia non hanno più facoltà di prevedere fattispecie in cui sia necessario l’utilizzo della firma digitale come originariamente previsto e quindi l’autonoma possibilità per ogni singola amministrazione di restringere le ampie possibilità previste dalla analizzata norma dell’art. 65 del codice. La possibile previsione delle fattispecie in cui sia necessaria la firma digitale infatti adesso potrà essere stabilita soltanto a livello centrale, attraverso un decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione25.
L’atteggiamento di favore della legge verso gli utenti si trova anche nel fatto che il cittadino non ha soltanto, come si è visto, svariate modalità per poter validamente inviare istanze e dichiarazioni alla pubblica amministrazione, ma è posto nella condizione di reperire facilmente i moduli e i formulari validi, necessari per il procedimento, grazie alla semplice consultazione del sito web. Infatti, in ottica di trasparenza e semplificazione, il d.lgs. n. 235 del 2010 disegna un vero e proprio diritto a trovare on line moduli e formulari relativi ai singoli procedimenti validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive. A questo scopo si conferisce cogenza al disposto dell’art. 57 del codice: mentre originariamente la disponibilità on line di moduli e formulari era prevista “anche” in via telematica, adesso si prevede debba essere necessariamente garantita in via telematica e in caso di omessa pubblicazione non se ne possa richiedere l’uso e i relativi procedimenti possano essere avviati anche in assenza26. Inoltre a fini di effettività la mancata pubblicazione si prevede sia rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili.
Pertanto il codice come novellato disegna nuove possibilità di identificazione informatica e un’ampia gamma di modalità di comunicazione con la pubblica amministrazione, obbligando questa alla pubblicazione dei moduli e formulari on line in modo che senza spostamenti, semplicemente con l’accesso in rete il cittadino possa reperire quanto necessario per il procedimento e possa colloquiare con la pubblica amministrazione.
2.3. Dall’obbligatorietà del servizio all’obbligatorietà della sua erogazione on line.
La trasparenza “attiva”, concetto che quindi emerge nelle possibilità ampie di interazione con la pubblica amministrazione digitale date agli utenti, trova linfa anche nel passaggio che si scorge nella riforma da una sorta di obbligatorietà del servizio all’obbligatorietà della sua erogazione on line.
In tal senso era chiaro già il criterio direttivo nella legge delega n. 69 del 2009 per cui era necessario prevedere che le pubbliche amministrazioni eroghino i propri servizi, ove possibile, nelle forme informatiche e con le modalità telematiche, consolidando inoltre i procedimenti informatici già implementati, anche in collaborazione con i soggetti privati27. Il criterio, oltre a parlare di erogazione in rete dei servizi, accenna anche al governo a “rete”, ossia alla proficua collaborazione che può essere instaurata con i soggetti privati.
Non è peraltro l’unico principio direttivo in tal senso nella legge delega, perché nell’ottica dell’obbligatorietà dell’erogazione on line e al fine di garantire effettività ai disposti del codice deve essere richiamato anche il criterio secondo cui si devono prevedere forme sanzionatorie, anche inibendo l’erogazione dei servizi disponibili in modalità digitali attraverso canali tradizionali per le pubbliche amministrazioni che non ottemperano alle prescrizioni del Codice28.
Purtroppo la constatazione è che nell’attuazione della delega per mezzo del decreto legislativo 235/2010 non sia stata sfruttata tutta l’estensione di questi criteri, perché seppur la riforma abbia corredato le norme con misure premiali e con il collegamento con la performance, ci si è limitati a disciplinare le modalità di accesso ai servizi con un’estensione a un maggior numero di strumenti senza però disciplinare “come” digitalizzare i servizi e senza prevedere l’inibizione di canali tradizionali come conseguenza dell’inadempimento. Anche la possibilità di avvalersi della proficua collaborazione dei privati è rimasta piuttosto inespressa senza essere “esplosa” nella sua capacità innovativa e trovando attuazione soltanto nell’accento alla customer satisfaction e ai suoi strumenti.
Se quindi l’incisività dei due criteri non è stata colta appieno dalla riforma del 2010, si possono comunque leggere nel senso della tendenza al passaggio da obbligatorietà del servizio a obbligatorietà della sua erogazione telematica le modifiche per cui, in coerenza con le norme nazionali dedicate, si prevede che lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) eroghi i propri servizi verso l’utenza esclusivamente in via telematica, senza sopravvivenza di altre possibilità29. Nella stessa direzione va anche la norma con cui si cerca di dare operatività ai pagamenti on line prevedendo strumenti per riscuotere i pagamenti e la possibilità di avvalersi di prestatori di servizi di pagamento per la riscossione30.
Sempre nel senso della necessità di servizi in rete e quindi di servizi che garantiscono maggiormente la “trasparenza attiva” attraverso interazioni continue e immediate dell’utenza è anche la previsione dell’obbligo di collaborazione fra pubbliche amministrazioni per integrare i procedimenti di rispettiva competenza, al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini e imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni attraverso idonei sistemi di cooperazione31. La norma è rimasta invariata nella riforma, ma la sua attuazione è quanto mai essenziale nel contesto delle altre disposizioni, affinché i servizi siano completamente digitalizzati e non abbiano invece sorti diverse a seconda della fase procedimentale e dell’amministrazione che incontrano.
Nel senso dell’obbligatorietà dell’erogazione telematica del servizio, maggiormente incisive appaiono le ulteriori modifiche al codice recate dal d.l. 5/2012 convertito con modificazioni dalla legge 35/2012 che, allo scopo di incentivare e favorire il processo di informatizzazione e di potenziare ed estendere i servizi telematici, ha previsto che a partire dal 1° gennaio 2014 le pubbliche amministrazioni utilizzino esclusivamente i canali e i servizi telematici, ivi inclusa la posta elettronica certificata, per l’utilizzo dei propri servizi, anche a mezzo di intermediari abilitati, per la presentazione da parte degli interessati di denunce, istanze, atti e garanzie fideiussorie, per l’esecuzione di versamenti fiscali, contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonché per la richiesta di attestazioni e certificazioni. Dal 1° gennaio 2014 le pubbliche amministrazioni utilizzeranno esclusivamente servizi telematici o la posta elettronica certificata anche per gli atti, le comunicazioni o i servizi dagli stessi resi32. Pertanto con la previsione di precisi termini iniziali di decorrenza, necessari a far sì che le amministrazioni possano organizzarsi per rispondere al dettato normativo, si delinea in modo chiaro la strada dell’obbligatorietà dell’erogazione dei servizi on line.
3. Misure per rendere effettiva la trasparenza attiva.
La trasparenza attiva che si delinea nei vari strumenti della riforma del codice dell’amministrazione digitale deve essere anche effettiva, ossia è necessario che sia garantita la possibilità concreta per i cittadini di agire il ruolo di protagonisti con gli strumenti delineati.
Nella riforma, l’esigenza di conferire effettività agli strumenti disciplinati dal codice si sostanzia nella considerazione della digitalizzazione quale vera e propria funzione di governo, che necessita di una riorganizzazione di processi e strutture, al fine di garantire relazioni semplificate con cittadini e imprese.
In particolare l’esigenza di effettività prende vita in misure premiali e sanzionatorie descritte dalla riforma e connesse all’innovazione della macchina pubblica. In questo senso per la prima volta si collega l’innovazione alla valutazione del personale prevedendo che nella redazione del piano di performance siano dettate disposizioni per l’attuazione delle norme, attuazione che risulta comunque rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti33.
Inoltre la riforma sancisce la necessità di tener conto e quantificare i risparmi effettivi derivanti dalla digitalizzazione e di reinvestirli in parte nel personale e in parte per il finanziamento di ulteriori progetti di innovazione, creando così un incentivo e un conseguente circolo virtuoso che consente di capitalizzare i vantaggi dell’efficienza ottenuta dall’innovazione digitale34.
Sempre nel senso di effettività e al fine di costruire la necessaria fiducia degli utenti nei servizi on line, va letta altresì l’attenzione posta alla sicurezza con l’obbligo imposto alle pubbliche amministrazioni di definire i piani di emergenza, il piano di continuità operativa e il piano di disaster recovery35. Infatti, soltanto creando la necessaria fiducia di cittadini e imprese nell’utilizzo degli strumenti di trasparenza attiva questi potranno essere effettivamente utilizzati e si potrà dare vita a una nuova amministrazione italiana trasparente e aperta che si avvalga del proficuo contributo degli utenti, nuovi attori dell’azione amministrativa, in modo da rendere la macchina pubblica più efficiente e il Paese maggiormente competitivo.
Si apre la strada quindi ad una nuova amministrazione open capace di cogliere i vantaggi di una proficua interazione con il cittadino, che diventa reale nuovo protagonista dell’operato pubblico attraverso l’utilizzo di strumenti di trasparenza attiva e la conseguente possibile e costante collaborazione con le istituzioni. La strada intrapresa dalle norme sull’amministrazione digitale comincia pertanto a dare forma a un nuovo governo a rete italiano. *
*La riflessione sulla cui base è stata poi sviluppata la ricerca che ha portato al presente lavoro ha formato oggetto della relazione “La “trasparenza attiva” nella riforma del codice dell’amministrazione digitale” presentata dall’Autrice nella Conferenza annuale 2011 del Circolo dei Giuristi telematici tenutasi il 12/12/2011 a Roma – Sala delle Colonne della Camera dei Deputati.
1 A seguito della delega al Governo di cui all’art. 10 della legge 29 luglio 2003, n. 229, “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione 2001”, è stato approvato il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, “Codice dell’amministrazione digitale”. Nel corso degli anni sono stati più di una decina gli interventi normativi di modifica, fra i quali il d.lgs. 159/2006, il d.l. 185/2008 convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, la legge 69/2009, il d.l. 78/2009 convertito con modificazioni dalla legge 102/2009 e il d.lgs. 235/2010 (approvato a norma della legge 69/2009). Successivamente alla profonda riforma recata dal d.lgs. 235/2010 ci sono state ulteriori modifiche apportate al codice dell’amministrazione digitale dal d.l. 5/2012 convertito con modificazioni dalla legge 35/2012 e, da ultimo, dal d.l. 95/2012 in attesa di conversione.
2 Il decreto legislativo, approvato il 22 dicembre 2010 a norma dell’art. 33 della legge delega n. 69 del 2009, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 10 gennaio 2011, n. 6 ed è entrato in vigore il 25 gennaio 2011. La relazione illustrativa di accompagnamento allo schema di decreto legislativo dettaglia circa il lungo iter di approvazione e i pareri acquisiti sul provvedimento approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 19 febbraio 2010: pareri resi da Conferenza Unificata, Garante per la protezione dei dati personali, Consiglio di Stato e competenti Commissioni parlamentari. Il decreto legislativo è in vigore quindi dal 25 gennaio 2011, ma le modifiche introdotte rimandano molto spesso a decreti attuativi, regole tecniche e linee guida; pertanto la disciplina concreta da adottare nelle diverse fattispecie si avrà soltanto con l’approvazione di queste regole. E’ prevista una precisa tempistica per l’attuazione con orizzonte temporale dell’intervento complessivo fissato al 2012. Fra gli altri anche P. RIDOLFI, Il nuovo CAD: luci e ombre, in “Il nuovo CAD. Commenti e prospettive – Atti del Convegno dell’8 luglio 2011 – Roma Accademia dei Lincei”, volume 9 della Collana di Minigrafie “Tecnologia dei Processi Documentali”, Fondazione SIAV Academy, 2011, p. 9 ss. parla di “nuovo CAD” per le numerose novità apportate dalla riforma consistenti nelle variazioni in metà degli articoli e nella introduzione di una decina di articoli nuovi che hanno portato il codice a contenere 102 disposizioni.
3 La relazione illustrativa cit., così come le schede illustrative presentate dal Ministero per la pubblica amministrazione e per l’innovazione in occasione dell’approvazione e dell’entrata in vigore del d.lgs. 235/2010, precisano che le motivazioni della mancata attuazione concreta di molte disposizioni vanno ricercate sia nell’inerzia delle amministrazioni, sia nella oggettiva scarsità di risorse disponibili.
4 Per un’analisi sulla società dell’informazione: G. SARTOR, L’informatica giuridica e le tecnologie dell’informazione – Corso d’informatica giuridica, Torino, Giappichelli, 2010, p. 1 e ss.
5 Art. 51 comma 2 bis del d.lgs. 82/2005 aggiunto dal d.lgs. 235/2010. Le definizioni relative ai dati sono contenute nell’art. 1 del d.lgs. 82/2005 come modificato e integrato dal d.lgs. 235/2010. Il dato delle pubbliche amministrazioni è il dato formato, o comunque trattato da una pubblica amministrazione (lett. m) e, in specifico, il dato pubblico è il dato conoscibile da chiunque (lett. n). La disponibilità dei dati è la possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge (lett. o), mentre per fruibilità si intende la possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi informativi automatizzati di un’altra amministrazione (lett. t).
6 Art. 58 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010. In realtà lo strumento delle convenzioni non è una novità, in quanto era presente anche anteriormente alla riforma, ma solo come una mera possibilità lasciata alla discrezionalità delle amministrazioni (il testo dell’art. 58, co. 2 prima della riforma prevedeva infatti: “Le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro convenzioni finalizzate alla fruibilità informatica dei dati di cui siano titolari”): con il d.lgs. 235/2010 allo strumento viene conferita cogenza. In specifico la predisposizione delle convenzioni deve avvenire sulla base di linee guida redatte da DigitPA, sentito il Garante per la protezione dei dati personali (art. 58, co. 2, d.lgs.82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010), da adottare entro 3 mesi (e adottate da DigitPA il 22 aprile 2011); le convenzioni, da predisporre sulla base delle linee guida, devono essere predisposte dalle pubbliche amministrazioni entro 12 mesi (art. 57, commi 13 e 14, d.lgs. 235/2010). Al riguardo DigitPA provvede al monitoraggio, riferendo annualmente con apposita relazione al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e alla CiVIT (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) di cui all’art. 13 del d.lgs. 150/2009 (art. 58, comma 3, d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010). In caso di mancata predisposizione delle convenzioni, il Presidente del Consiglio dei Ministri stabilisce un termine entro cui le amministrazioni devono provvedere, decorso inutilmente il quale può nominare un commissario ad acta incaricato di predisporre le convenzioni (art. 58, comma 3-bis, d.lgs. 82/2005, comma aggiunto dal d.lgs. 235/2010).
7 Art. 52 comma 1 bis del d.lgs. 82/2005 aggiunto dal d.lgs. 235/2010: la disposizione prevede il rispetto di quanto previsto dall’art. 54, comma 3 del Codice, che prevede la fruibilità in rete gratuita e senza necessità di identificazione informatica. Sugli Open Data cfr. T. AGNOLONI, M.-T. SAGRI, D. TISCORNIA, Open data: nuova frontiera della libertà informatica?, in “Informatica e diritto”, 2009, n. 2, pp. 7-19. In E. BELISARIO, G. COGO-R. SCANO, I Siti web delle pubbliche amministrazioni, Rimini, Maggioli, 2011, p. 163 e ss. si spiega come la pratica degli Open Data consista “nel rendere i dati delle Agenzie Pubbliche accessibili a tutti sul Web, in formato aperto, senza restrizioni di copyright, brevetti o altre forme di controllo che ne limitino la riproduzione”. A tal fine è necessario che i dati resi accessibili in formato aperto siano “completi, primari, tempestivi, accessibili, leggibili da computer, non discriminatori, non proprietari, liberi.”.
8 In tal senso anche E. BELISARIO, Ecco il CAD 2.0. Pubblicate in Gazzetta Ufficiale le nuove norme per la digitalizzazione della PA italiana, cit. che nonostante la finalità meritoria e condivisibile, valuta la norma soluzione timida. In tema di open data, risulta molto più coraggiosa la recente disposizione dell’art. 18 del recente d.l. 22 giugno 2012, n. 83 (in attesa di conversione) che obbliga le amministrazioni a pubblicare su internet “la concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione dei corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ad enti pubblici e privati”. In queste ipotesi i dati da indicare obbligatoriamente (dettagliati nel comma 2 dell’art. 18) devono essere resi di facile consultazione, accessibili ai motori di ricerca ed in formato tabellare aperto che ne consenta l’esportazione, il trattamento e il riuso ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. 196/2003. Si tratta quindi di open data obbligatori per le amministrazioni pubbliche, per i quali la norma dettaglia anche le connesse responsabilità e sanzioni nel comma 5 dell’art. 18: dal 1° gennaio 2013 la pubblicazione in questi casi costituisce condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni e attribuzioni di importo superiore a mille euro e la sua eventuale omissione o incompletezza è rilevata d’ufficio dagli organi dirigenziali e di controllo, sotto la propria diretta responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile, ed altresì rilevabile da destinatario della prevista concessione o attribuzione o da chiunque altro ne abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’amministrazione.
9 Art. 50 bis del d.lgs. 82/2005 inserito dal d.lgs. 235/2010.
10 Fra gli interventi normativi successivi al d.lgs. 82/2005 che hanno aumentato il novero dei dati la cui pubblicazione sul sito web è obbligatoria è da ricordare la legge 18 giugno 2009, n. 69 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”, in particolare artt. 21, 23, co. 5, 32.
11 Art. 54 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010 che ha abrogato il co. 2-bis, che conteneva questa disposizione.
12 Così sul concetto di “casa di vetro” P. DOMENICONI, F. SCARPIELLO, La legge n. 15/2009: fra trasparenza ed eccesso di informazione, in “Azienditalia – Il Personale”, n. 5, 2009, pp. 227- 233, riferendosi alla metafora dell’on. Filippo Turati in Atti del Parlamento italiano, Camera dei deputati, sess. 1904-1908, 17 giugno 1908, p. 22962.
13 La trasparenza è strumento atto a garantire il “buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione” costituzionalmente sanciti dall’art. 97, co. 1, Costituzione (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”). Inoltre al riguardo, come rileva F. TENTONI, La “riforma” della trasparenza amministrativa, in “Azienditalia”, 2010, n. 5, pp. 373-379, la dottrina è pacifica nel ricondurre il principio di trasparenza altresì all’art. 21 Cost., dove si pone sia il diritto attivo alla libera manifestazione del pensiero sia il diritto passivo ad essere informati. Da un punto di vista normativo la trasparenza assume centralità fin dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” come modificata da interventi successivi, fra i quali la legge 15/2005. Poi di particolare rilievo per il profilo specifico della trasparenza relativo alla pubblicazione è la legge 7 giugno 2000, n. 150, “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”. La trasparenza risulta centrale nel d.lgs. 82/2005 per la caratteristica delle tecnologie di rappresentare mezzo privilegiato per la diffusione delle informazioni e successivamente, nell’ottica di rendere l’amministrazione “una casa di vetro”, la trasparenza viene declinata in “accessibilità totale” con gli art. 4, co. 7 della legge 4 marzo 2009, n. 15, “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti” e l’art. 11, co. 1, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150,“Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Accanto ai citati interventi normativi negli ultimi anni vengono emanate regole, direttive e linee guida finalizzate ad aprire la strada al paradigma di un’amministrazione italiana aperta e trasparente: la direttiva n. 8 del 26 novembre 2009, “Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione per la riduzione dei siti web delle pubbliche amministrazioni e per il miglioramento della qualità dei servizi e delle informazioni on line al cittadino”, delle relative “Linee guida per i siti web della PA” del 26 luglio 2010, adottate in attuazione della direttiva 8/2009 e aggiornate per il 2011, e la delibera n. 105 del 14 ottobre 2010 della Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT), “Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità”. Alle Linee guida dei siti web aggiornate nel 2011 hanno fatto seguito dei Vademecum di approfondimento relativi alle principali tematiche quali “Open Data”, “Pubblica Amministrazione e Social Media”, “Modalità di pubblicazione dei documenti nell’Albo on line”. Data la rilevanza dell’istanza di apertura e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, anche il Garante per la protezione dei dati personali si interessa di frequente nei suoi provvedimenti di garantire il difficile equilibrio fra trasparenza e privacy: è il caso in particolare del provvedimento del 19 aprile 2007, n. 17, “Linee guida in materia di trattamento di dati personali per finalità di pubblicazione e diffusione di atti e documenti di enti locali”, del provvedimento del 2 marzo 2011, n. 88, “Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web” e del provvedimento del 25 gennaio 2012, n. 31 “Linee guida in tema di trattamento di dati personali per finalità di pubblicazione e diffusione nei siti web esclusivamente dedicati alla salute”. Infine nel senso della trasparenza come “accessibilità totale” di recente l’art. 18 del d.l. 83/2012 parla di “amministrazione aperta” obbligando le pubbliche amministrazioni a pubblicare come open data una serie di informazioni afferenti a determinate fattispecie (si rinvia in proposito alla nota 8).
14 Il d.lgs. 235/2010 ha infatti eliminato l’aggettivo “centrali” dopo pubbliche amministrazioni; stessa estensione soggettiva si trova nell’art. 63, co. 2 relativo ai servizi in rete (mentre il comma 1 dell’art. 63 rimane riferito alle amministrazioni centrali).
15 Così rispetto ai vari momenti di indagine C. GIANFELICI, Le indagini di customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche: finalità, metodologia e strumenti, in “Azienditalia”, n. 1, 2009, pp. 1-29 che, partendo dalla qualità prevista o attesa, parla per la fase antecedente di qualità progettata e promessa, per il momento concomitante di qualità prestata e per il momento successivo di qualità percepita: il rapporto fra qualità percepita e qualità attesa misura la customer satisfaction.
16 Art. 63 comma 2 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010. Nella relazione illustrativa cit. viene precisato che tale norma è stata introdotta in accoglimento di un’osservazione delle Commissioni parlamentari.
17 Per un’analisi del web 2.0 cfr. G. SARTOR, L’informatica giuridica e le tecnologie dell’informazione – Corso d’informatica giuridica, cit. p. 236 e ss. Internet ha visto un’evoluzione in senso partecipativo che è stata designata come il passaggio dal web 1.0 caratterizzato da siti statici e servizi offerti in maniera unilaterale senza interazione dell’utente (tranne navigazione, mail e motori di ricerca) al web 2.0 caratterizzato da una serie di applicazioni e servizi che garantiscono un alto livello di interazione con l’utente e si avvalgono in maniera sostanziale dei contributi degli utenti stessi, rendendo il web testo “riscrivibile” in cui tutti possono partecipare alla sua evoluzione. Sottolinea la difficoltà di una definizione precisa di web 2.0 G. DE LUCA “Diritto e Web 2.0” cap. II in “Diritto e nuove tecnologie. Prontuario giuridico – informatico” a cura di di Michele Iaselli – Altalex, 2011, p. 63 ss.
18 Caratteristici strumenti del web 2.0: social network site (Facebook), piattaforme per la condivisione di contenuti (YouTube, Flickr), blog, wiki (Wikipedia), Creative Commons Public Licenses (CCPL).
19 Art. 41 comma 1 bis del d.lgs. 82/2005 inserito dal d.lgs. 235/2010.
20 Secondo E. BELISARIO, La nuova Pubblica Amministrazione Digitale, cit., Rimini, Maggioli, 2009, p. 139 e ss., diversamente dai servizi ad accesso libero, diretti alla generalità degli utenti per i quali dati e documenti possono essere resi disponibili senza particolari restrizioni (es. per mezzo del sito web), i servizi ad accesso limitato sono servizi caratterizzati dal fatto che hanno destinatari determinati per i quali si pone l’esigenza delle amministrazioni di dover accertare l’identità del soggetto prima di poter erogare il servizio: per i servizi ad accesso limitato si pone la necessità di strumenti di identificazione informatica. In merito la riforma ha modificato i concetti e le definizioni di autenticazione ed identificazione; gli strumenti di accesso ai servizi in rete non sono più strumenti di “autenticazione”, ma di “identificazione”. Le relative definizioni si ritrovano nell’ art. 1, co. 1 , in specifico la definizione di autenticazione del documento informatico nella lett. b) e quella di identificazione informatica nella lettera u-ter). Nella nuova definizione si intende per identificazione informatica “la validazione dell’insieme di dati attribuiti in modo esclusivo ed univoco ad un soggetto, che ne consentono l’individuazione nei sistemi informativi, effettuata attraverso opportune tecnologie anche al fine di garantire la sicurezza dell’accesso”.
21 Art. 64 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010. Il termine così prorogato dal d.l. 194/2009 convertito in legge 25/2010 (il termine iniziale 31/12/2007 era già stato oggetto di proroghe): è stato abrogato il comma 3 che prevedeva il termine oltre cui non era più consentito l’uso di tali strumenti.
22Art. 65 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010.
23Art. 65 comma 1 lett. c) del d.lgs. 82/2005 modificata dal d.lgs. 235/2010.
24 Nella relazione illustrativa cit. si parla delle modifiche di cui in oggetto come misure di semplificazione.
25 Art. 65 comma 1-bis del d.lgs. 82/2005 inserito dal d.lgs. 235/2010. La previsione originaria della norma disponeva restasse salva la facoltà dell’amministrazione di stabilire i casi in cui i casi in cui è necessaria la firma digitale. Con la riforma del 2010 il comma 1-bis ha previsto che con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa, su proposta dei Ministri competenti, possano essere individuati i casi in cui è richiesta la sottoscrizione con firma digitale e dunque tale previsione avverrà con atto di livello centrale senza lasciare spazio alla facoltà di decisione in merito delle singole amministrazioni.
26 Nella disposizione originaria si prevedeva potessero “essere conclusi anche in assenza”.
27 Art. 33 comma 1 lett. p) della legge 69/2009.
28 Art. 33 comma 1 lett. a) della legge 69/2009: la significativa considerazione che questo criterio fosse il primo della disposizione, la lett. a), porta a dedurne la centralità che rivestiva nelle intenzioni del legislatore.
29 Art. 10 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010. La disposizione prima della modifica prevedeva invece che il SUAP fosse realizzato in modalità informatica ed erogasse i propri servizi verso l’utenza “anche in via telematica”. Il d.lgs. 235/2010 ha apportato le modifiche necessarie ad armonizzare le norme in materia di SUAP alla nuova disciplina prevista dall’art. 38 “Impresa in un giorno”, co. 3 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ai sensi del quale è stato emanato il D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive”.
30 Art. 5 del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010: la disposizione si applica alle amministrazioni centrali, mentre al comma 4 si prevede: “Le regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti al principio di cui al comma 1”.
31 Art. 63 comma 3 del d.lgs. 82/2005.
32 Art. 63 commi 3-bis e 3-ter inseriti dal d.l.9 febbraio 2012, n. 5 convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012 n. 35. Ai sensi del comma 3-quater, aggiunto anch’esso dal d.l. 5/2012 conv. in legge 35/2012, le pubbliche amministrazioni, almeno sessanta giorni prima della data della loro entrata in vigore, pubblicano nel sito web istituzionale l’elenco dei provvedimenti adottati ai sensi dei commi 3-bis e 3-ter, nonché termini e modalità di utilizzo dei servizi e dei canali telematici e della posta elettronica certificata. Nel comma 3-quinquies, ugualmente aggiunto dal d.l. 5/2012 conv. in legge 35/2012, si prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza unificata, da emanare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione, siano stabilite le deroghe e le eventuali limitazioni al principio di esclusività indicato dal comma 3-bis, anche al fine di escludere l’insorgenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
33 Art. 12 commi 1-bis e 1-ter del d.lgs. 82/2005 modificato dal d.lgs. 235/2010.
34 Art. 15 comma 2-ter del d.lgs. 82/2005 inserito dal d.lgs. 235/2010.
35 Art. 50 bis del d.lgs. 82/2005 inserito dal d.lgs. 235/2010.
** L’Autrice, nata nel 1979 a Firenze, è Responsabile della Posizione Organizzativa “Assistenza giuridica e normativa in materia di amministrazione digitale” presso Regione Toscana e docente di corsi di formazione per Regione Toscana. Docente a contratto del corso “Diritto dell’amministrazione digitale” all’interno dell’insegnamento di Informatica giuridica presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Firenze. Come docente collabora con Formez PA. Autrice di pubblicazioni, docente di corsi di formazione e relatrice in convegni e seminari in materia.
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