La semplificazione rappresenta, sin dagli anni Novanta del secolo scorso, un importante obiettivo, sempre presente tra le finalità dettate dal legislatore e negli obiettivi di amministrazione della Pubblica Amministrazione.
Gli istituti generali di semplificazione del procedimento amministrativo sono regolati dalla l. n. 241/1990 e comprendono: la conferenza di servizi; gli accordi tra pubbliche amministrazioni; i pareri e le valutazioni tecniche; la certezza temporale dell’azione amministrativa e il silenzio rifiuto; la segnalazione certificata di inizio attività e il silenzio assenso; la fissazione dei termini per i pareri e le valutazioni tecniche e l’ampio ricorso all’autocertificazione.
La conferenza di servizi come potenziale strumento di composizione dei conflitti
La conferenza di servizi potrebbe essere davvero uno strumento idoneo a comporre i conflitti tra le pubbliche amministrazioni.
Alla conferenza di servizi, come visto, partecipano più amministrazioni titolari di diversi interessi e la conferenza di servizi dovrebbe essere la sede nella quale i diversi punti di vista trovano una composizione.
Essendo un modello procedimentale molto ambizioso, la conferenza di servizi ha avuto dei problemi di funzionamento pratico. Lo dimostrano i diversi interventi del legislatore volti a correggerne e modificarne la disciplina.
In tale contesto si inserisce la riforma Madia ed il collegato decreto legislativo n. 127 del 2016, le quali hanno introdotto modifiche che sono potenzialmente idonee a migliorarne il funzionamento.
In particolare, le novità più rilevanti sono: l’introduzione, per le fattispecie più semplici, della conferenza semplificata o asincrona prevedendo per essa “termini perentori”; l’introduzione, per le amministrazioni statali, della figura del rappresentante unico; la sostituzione, nei casi di dissensi qualificati o regionali, dell’istituto della rimessione al Consiglio dei Ministri con quello della opposizione dinanzi al medesimo organo costituzionale.
Le diverse forme di conferenza di servizi
In particolare, l’articolo 14 della L.241 del 7 agosto 1990 disciplina la conferenza di servizi.
L’articolo 14, come modificato dal D.lgs. 127/2016, disciplina le quattro diverse tipologie di conferenza dei servizi: istruttoria, decisoria, preliminare e in materia di impatto ambientale.
Al primo comma trova disciplina la conferenza di servizi istruttoria, la quale “può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità diverse, definite dall’amministrazione procedente.”
La conferenza istruttoria è facoltativa e può essere indetta quando venga ritenuta opportuna per l’esame contestuale di più interessi pubblici coinvolti nel medesimo procedimento.
Al secondo comma trova invece, disciplina la conferenza di servizi decisoria, la quale “è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti.”
La conferenza decisoria viene indetta necessariamente dall’amministrazione procedente. Tale strumento si utilizza quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di una pluralità di atti di assenso resi da diverse amministrazioni.
Il terzo comma dell’articolo 14 disciplina la conferenza preliminare, prevista per i progetti di particolare complessità e per i progetti di insediamenti produttivi di beni e servizi prevedendo che “l’amministrazione procedente, su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati. L’amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta stessa. La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell’articolo 14-bis, con abbreviazione dei termini fino alla metà.”
L’indizione facoltativa della conferenza preliminare svolge la funzione di indicare al richiedente gli atti di assenso necessari all’accoglimento di una istanza o di un progetto definitivo.
Al quarto comma trova disciplina la conferenza di servizi avente ad oggetto la valutazione di impatto ambientale, in tal caso “tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.
Tale strumento ha la finalità di coordinare la procedura di VIA con l’acquisizione di tutti gli altri assensi in sede di conferenza di servizi.
La conferenza semplificata e la conferenza simultanea
L’articolo 14 bis disciplina la conferenza semplificata, ossia la conferenza decisoria svolta con modalità semplificata e asincrona, ovvero senza la contestuale presenza di tutti i soggetti chiamati ad esprimersi.
In questo caso l’amministrazione procedente deve comunicare alle altre amministrazioni l’oggetto della determinazione da assumere, il termine perentorio entro cui tali amministrazioni possono chiedere integrazioni ed il termine, sempre perentorio, entro cui le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni.
Anche la conferenza istruttoria e la conferenza preliminare, prevista per i progetti di particolare complessità e per i progetti di insediamenti produttivi di beni e servizi si tengono attraverso tale procedimento.
L’articolo 14 ter disciplina la conferenza simultanea o sincrona, in tal caso le amministrazioni “si riuniscono intorno ad un tavolo”, pertanto vi è una presenza contestuale delle stesse alla riunione.
Ciascuna amministrazione convocata viene rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione su ogni decisione di competenza della conferenza.
All’esito dell’ultima riunione ed entro i termini di legge l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rappresentanti.
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La “nuova conferenza di servizi”
La conferenza dei servizi risponde a due funzioni essenziali. La prima e originaria risponde all’esigenza di creare un meccanismo di valutazione contestuale degli interessi pubblici coinvolti dal medesimo procedimento, inducendo il titolare di ciascun interesse pubblico a farsi carico degli ulteriori interessi pubblici che vengono contestualmente in rilievo ai fini dell’emanazione dell’atto finale.
Si tratta di una sorta di dialogo tra amministrazioni che conduce ad una valutazione unica, globale e contestuale di tutti gli aspetti coinvolti.
A questa prima funzione se ne è affiancata una seconda, ovvero quella di semplificare e accelerare i processi decisionali delle amministrazioni coinvolte, superando l’originario principio di unanimità. L’equiordinazione tra interessi pubblici, infatti, rende difficile pervenire a una decisione finale, poiché richiede un consenso unanime tra tutti i partecipanti.
Per risolvere tale difficoltà emerge la seconda ratio della conferenza di servizi: quella della semplificazione, introducendo meccanismi di prevalenza tra le diverse posizioni assunte.
Da qui l’avvicinamento della conferenza di servizi ad un vero e proprio organo collegiale straordinario e atipico, dotato di sue regole e di sue competenze, distinte da quelle dei singoli componenti.
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