La riforma Cartabia del Consiglio Superiore della Magistratura

di Paolo Gentilucci, Prof.
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La riforma Cartabia del Consiglio Superiore della Magistratura interviene dopo un periodo tumultuoso che ha visto la Magistratura e l’organo di governo dei giudici al centro di numerosi e gravi scandali. D’altro canto la riforma della giustizia era diventata ineludibile anche in seguito alle pressanti richieste dell’Unione Europea e per consentire al nostro governo di usufruire degli ingenti incentivi previsti dal PNNR. Tuttavia si ritiene che l’iter di approvazione in parlamento non sarà agevole e probabilmente non si arriverà all’approvazione del disegno di legge prima dell’elezione del nuovo organismo, a meno che il governo Draghi non porrà la questione di fiducia diversamente da quanto affermato.

Indice:

  1. Cenni sul Consiglio Superiore della Magistratura
  2. La riforma Bonafede
  3. La riforma Cartabia
  4. Conclusioni

1. Cenni sul Consiglio Superiore della Magistratura

Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) è un organo costituzionale di governo autonomo della magistratura.

Il CSM ha, infatti, lo scopo di garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello Stato, in particolare da quello esecutivo, secondo il principio di separazione dei poteri espresso dalla Costituzione che fa riferimento ad esso agli artt. 104, 105, 106 e 107.

La dottrina si è divisa sulla natura di organo costituzionale oppure meramente di rilievo costituzionale del CSM, sino a quando la Corte Costituzionale si è pronunciata al riguardo attribuendole la prima natura.

La Costituzione, all’art. 110, assegna al Ministro della Giustizia il compito di curare l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ferme restando le competenze del CSM; l’art. 101, comma 2, Cost. garantisce, invece, la piena autonomia e indipendenza dei giudici da ogni altro potere, dichiarando che essi sono soggetti soltanto alla legge.

Al CSM spettano, in particolare, le competenze in materia di assunzioni, assegnazioni o trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari, valutazioni di professionalità nei riguardi di magistrati ordinari e onorari, perché i magistrati amministrativi, contabili e militari hanno propri organi di governo.

Contro tali provvedimenti è ammesso ricorso al TAR del Lazio ed in secondo grado al Consiglio di Stato. Fa eccezione la comminazione di sanzioni disciplinari da parte della sezione disciplinare del CSM. In questo caso il procedimento è strutturato come un processo e prevede l’eventuale ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Il CSM attualmente è composto da 27 membri ed è presieduto dal Presidente della Repubblica che vi partecipa di diritto. Altri membri di diritto sono il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione. Gli altri componenti sono eletti per i 2/3 da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti a tutte le componenti della magistratura (membri togati, 16) e per 1/3 dal parlamento in seduta comune tra i professori universitari in materie giuridiche e avvocati che esercitano la professione da almeno 15 anni (membri laici, 8). La presidenza del collegio è assegnata al Capo dello Stato, anche se tale presidenza ha un carattere formale e simbolico, visto che il CSM elegge, tra i membri laici, un vicepresidente che svolge concretamente tutti i compiti connessi alla presidenza. La Costituzione non stabilisce direttamente quanti devono essere i componenti del CSM, ma si limita a stabilirne la composizione percentuale.

La carica di consigliere è incompatibile con quella di parlamentare o di consigliere regionale. Il Consiglio elegge il vicepresidente tra i membri eletti dal parlamento. I membri elettivi durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili. Spetta, dunque, alla legge ordinaria determinare quanti sono i componenti e come sono eletti.

La materia è regolata dalla legge 24 marzo 1958 n. 195, più volte modificata, da ultimo con la legge 28 marzo 2002, n. 44. La riforma del 2002 ha introdotto importanti riforme. Da un lato, si è ridotto il numero dei membri elettivi del Consiglio da 30 a 24. Dall’altro, si è radicalmente modificato il meccanismo elettorale della componente togata, prevedendo la candidatura dei magistrati a titolo individuale e non più nell’ambito di liste contrassegnate da un logo ed istituendo tre collegi nazionali distinti rispettivamente per l’elezione di due magistrati di legittimità, dieci giudici di merito e quattro pubblici ministeri presso uffici di merito.

Al suo interno il CSM è composto da commissioni, formate dai Consiglieri togati e laici. Le commissioni hanno un potere di proposta nei confronti dell’Assemblea Plenaria (c.d. Plenum) di cui fanno parte tutti consiglieri eletti ed i membri di diritto.

Ogni commissione può formulare una o più proposte al Plenum cui compete l’approvazione definitiva. In seguito alla riforma regolamentare del 2016 le commissioni sono dieci, cui va aggiunta la sezione disciplinare per i magistrati ordinari.

Il CSM non è titolare di funzioni di indirizzo politico e quindi non svolge un ruolo politico propriamente inteso. Tuttavia, il CSM è stato accusato di esercitare un ruolo che la Costituzione non gli assegnerebbe, estendendo i propri poteri fino a farli entrare in conflitto con quelli del Parlamento ed il Governo.

In particolare, la critica è diretta a due tipologie di atti:

– le cosiddette “pratiche a tutela” con cui il CSM interviene per difendere taluni magistrati     sottoposti a critiche considerate ingiuste per la loro attività giudiziaria. Si tratta di un intervento discutibile, sia perchè non previsto dalla Costituzione, ma solo da un D.P.R., sia perché la tutela di un magistrato può essere garantita attraverso i rimedi giurisdizionali previsti dalla normativa vigente;

– i pareri formulati, anche senza richiesta, relativi a progetti di legge al vaglio delle assemblee legislative. Si tratta di un intervento condivisibile in quanto in tal modo si possono suggerire al potere legislativo preziosi consigli di carattere tecnico per la formulazione dei provvedimenti normativi. Infatti, la citata legge istitutiva del CSM (n. 195 /1958) prevede espressamente che lo stesso CSM dia pareri al Ministro della giustizia sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie.

La legge che regola il funzionamento del Consiglio prevede la facoltà del ministro di formulare richieste e osservazioni sulle materie di competenza propria del CSM; lo stesso ministro può partecipare alle sedute del Consiglio quando ne è richiesto dal Presidente o quando lo ritiene opportuno per fare comunicazioni o dare chiarimenti. Inoltre, il guardasigilli ha facoltà di chiedere ai responsabili delle Corti informazioni circa il funzionamento della giustizia ed esprime il concerto sulla nomina dei capi degli uffici giudiziari. Se il ministro ha la facoltà di promuovere l’azione disciplinare, compete però al CSM pronunciarsi sulle azioni disciplinari.

Inoltre, i consigli giudiziari ed il CSM esercitano un controllo sulle modalità di distribuzione del lavoro tra i magistrati componenti di un medesimo ufficio e sulle modalità di organizzazione del lavoro all’interno dei diversi uffici giudiziari, sanzionando eventualmente scelte di privilegio o di favore; in tal modo è anche possibile impedire che l’assegnazione della trattazione di un singolo affare giudiziario o di un determinato procedimento avvenga in materia arbitraria.

Al CSM spetta anche, su proposta del ministro della giustizia, il compito di individuare l’elenco delle sedi disagiate per le quali provvederà a deliberare il trasferimento dei magistrati. Per trasferimento e destinazione d’ufficio si intende il cambiamento della sede di servizio che non sia stata chiesta dal magistrato, anche se quest’ultimo ha manifestato il consenso o la disponibilità, e che determini lo spostamento nelle sedi disagiate. Devono ricorrere almeno due requisiti: vacanze superiori al 50% dell’organico, elevato numero di affari penali soprattutto relativi alla criminalità organizzata ed elevato numero di affari civili in rapporto alla consistenza del distretto e alla consistenza degli organici.

2. La riforma Bonafede

Già con decreto del Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura in data 8 luglio 2020, su conforme parere del Consiglio stesso, è stato modificato il primo comma dell’art. 4 del regolamento interno concernente l’elezione dei componenti della sezione disciplinare e della presidenza della sezione. Il provvedimento ha disposto: “1. Subito dopo l’elezione del Vicepresidente, il Consiglio procede all’elezione di sei componenti effettivi e di quattordici componenti supplenti della Sezione Disciplinare, ai sensi dell’art. 4, comma 4, della legge 24 marzo 1958, n.195 e successive modificazioni. I componenti supplenti sono: un magistrato di Corte di Cassazione, con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità; tre magistrati che esercitano le funzioni di cui all’art. 23, comma 2, lettera b) della legge 24 marzo 1958, n.195, come modificato con l’art. 5 della legge 28 marzo 2002, n.44, e sei magistrati che esercitano le funzioni di cui all’art.23, comma 2, lett. c) della legge 24 marzo 1958, come modificato con l’art. 5 della legge 28 marzo 2002, n.44; quattro componenti eletti dal parlamento”.

Successivamente, in data 7 agosto 2020, il Consiglio dei ministri ha approvato una delega al Governo affinchè adottasse, entro un anno dall’approvazione della legge “uno o più decreti legislativi recanti disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la riforma dell’ordinamento giudiziario”.

Tra gli obiettivi principali vi era quello del contrasto alle degenerazioni del “correntismo”, anche con la previsione di un nuovo sistema elettorale per i rappresentanti togati al CSM, nuovi criteri per le nomine ai vertici degli uffici giudiziari e la chiusura delle “porte girevoli” tra politica e magistratura.

La bozza prevedeva che “all’interno del Consiglio Superiore della magistratura non possono essere costituiti gruppi tra i suoi componenti e ogni membro esercita le proprie funzioni in piena indipendenza ed imparzialità”.

Anche la riforma Bonafede, come quella Cartabia, stabiliva che dovevano essere trenta i membri del CSM (venti togati e dieci laici) che erano stati ridotti a ventiquattro dalla legge n.44/2002. L’elezione dei togati sarebbe dovuta avvenire con voto in due turni in diciannove collegi. Ogni collegio, secondo la riforma in questione, avrebbe dovuto esprimere un numero minimo di dieci candidature di cui cinque per ciascun genere e rispettare la parità di genere anche nel caso in cui esprimesse un numero superiore di candidature. Anche questo rappresentava un aspetto degno di rilievo, perché garantiva le quote rosa in un momento in cui il dibattito era particolarmente vivace.

Secondo la bozza, quando le candidature saranno in numero inferiore a dieci oppure non rispetteranno la parità di genere “l’ufficio elettorale centrale procede, in seduta pubblica, ad estrazione a sorte delle candidature mancanti tra i magistrati che sono eleggibili in modo tale che, tramite estrazione da elenchi separati per genere, sia raggiunto il numero minimo di candidature e rispettata la parità di genere”.

Inoltre, il testo della riforma statuiva che “I componenti da eleggere dal Parlamento, previamente auditi dalle competenti Commissioni parlamentari, sono scelti tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e tra gli avvocati dopo quindici anni di servizio professionale, purchè non siano componenti del Governo o non lo siano stati negli ultimi due anni, non siano componenti delle giunte delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano o non lo siano stati negli ultimi due anni”.

Veniva anche stabilito che “alla cessazione del mandato” i magistrati che “per un periodo superiore a sei mesi” hanno ricoperto la carica di parlamentare nazionale o europeo, di componente del Governo, di consigliere o regionale o provinciale nelle Province autonome di Trento e Bolzano, di Presidente o assessore nelle giunte delle Regioni o delle Province autonome di Trento e Bolzano, di Sindaco in comuni di più di centomila abitanti, sono inquadrati in un ruolo autonomo del ministero della Giustizia o di altro ministero”.

Il provvedimento dettava nuove regole condivisibili per le nomine ai vertici degli uffici che “saranno avviati e istruiti secondo l’ordine temporale con cui i posti si sono resi vacanti” con l’audizione dei candidati se richiesta da almeno tre componenti della Commissione e “modalità idonee a sentire i rappresentanti dell’avvocatura, nonché i magistrati e i dirigenti amministrativi assegnati all’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati”.

Chi avrebbe partecipato alla selezione doveva aver frequentato corsi presso la Scuola Superiore della magistratura. Inoltre, veniva ripristinato il criterio dell’anzianità come “criterio residuale a parità di valutazione risultante dagli indicatori del merito e delle attitudini”. Si trattava di una previsione quanto mai opportuna, che avrebbe potuto porre un freno alle sollecitazioni abnormi delle correnti e delle forze politiche.

3. La riforma Cartabia

Il Consiglio dei Ministri in data 11 febbraio 2022, su proposta del Ministro della giustizia Marta Cartabia, ha deciso di apportare alcune modifiche al disegno di legge sull’ordinamento giudiziario e sulla composizione del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), già incardinato in Parlamento.  Il disegno di legge è stato già presentato al Parlamento.

La riforma, che riprende molti aspetti della riforma Bonafede, riorganizza il CSM nel tentativo di togliere peso alle “correnti” politiche al suo interno, soprattutto in seguito agli scandali che hanno coinvolto la magistratura italiana negli ultimi anni, e in generale interviene per limitare la politicizzazione del CSM, la lottizzazione delle nomine e stabilire le condizioni da rispettare per i magistrati che vogliono entrare in politica.

I punti più importanti sono due: l’elezione dei membri del CSM scelti dalla magistratura, che secondo la proposta, avverrà con un sistema misto, maggioritario e proporzionale. Tale previsione normativa serve a evitare che, come succede attualmente, le elezioni di fatto fossero una formalità, perché si candidavano pochi magistrati ed erano praticamente certi di essere eletti. Il secondo punto riguarda il destino dei magistrati che entrano in politica: non potranno candidarsi nelle regioni in cui hanno esercitato la funzione nei tre anni precedenti, e al loro eventuale rientro nella magistratura potranno svolgere solo incarichi amministrativi o ministeriali.

La riforma prevede di riportare il numero dei membri elettivi del CSM da 24 a 30, come erano prima della riforma approvata nel 2002. Venti saranno scelti dagli stessi magistrati – due saranno giudici di Cassazione, 13 giudici di merito e 5 pubblici ministeri – e dieci dal parlamento, selezionati tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati (i cosiddetti membri “laici”). A questi si aggiungono le tre persone che vi fanno parte per diritto: il presidente della Repubblica, che lo presiede, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione.

Per quanto riguarda il sistema elettorale, 14 dei 20 magistrati del CSM saranno scelti con un sistema maggioritario che individuerà dei collegi nei quali saranno eletti i due magistrati più votati, su un minimo di sei candidati (se non ci sono, i candidati verranno sorteggiati). Un quindicesimo seggio sarà assegnato a un pubblico ministero sulla base di un calcolo ponderato che individuerà uno tra i terzi più votati. Gli ultimi cinque seggi saranno assegnati invece con un sistema proporzionale nazionale. Non ci saranno liste nazionali, ma ci si potrà candidare individualmente.

È un sistema piuttosto articolato che serve soprattutto a introdurre una componente di imprevedibilità nelle elezioni del CSM, accusate da anni di favorire clientelismi, lottizzazioni delle cariche, avanzamenti di carriera legati all’appartenenza politica, e in generale di compromettere la neutralità e l’efficienza dell’organo, paragonato dai critici a un “mini parlamento, al cui interno albergano le divisioni per gruppi, le faziosità, le lotte fratricide, l’accaparramento di voti per interessi di parte, il mercato delle nomine e dei favori”. La magistratura è infatti divisa in “correnti” che funzionano in modo non molto diverso dai partiti politici: alcune sono più centriste, altre più vicine alla sinistra oppure alla destra. Queste fazioni si contendono la guida del sindacato dei magistrati, l’ANM, e di conseguenza anche le cariche elettive all’interno del CSM, dove decidono procedimenti disciplinari e promozioni alleandosi e scontrandosi tra loro.

Un altro punto della riforma prevede che le nomine d’ora in poi verranno gestite in ordine cronologico, occupandosi cioè prima di quelle vacanti da più tempo, come peraltro già previsto dalla riforma Bonafede. Tale procedura serve a evitare che il CSM le decida sulla base di accordi a “pacchetto”, spartendo gli incarichi liberi tra le correnti.

L’altro aspetto più rilevante della riforma presentata dal governo riguarda cosa succede ai magistrati che vogliono candidarsi in politica.

Sarà vietato esercitare contemporaneamente funzioni giurisdizionali e avere incarichi elettivi e di governo o amministrativi. I magistrati non potranno candidarsi nelle regioni in cui hanno esercitato la funzione nei tre anni precedenti, e al loro eventuale rientro nella magistratura potranno svolgere solo incarichi amministrativi o ministeriali. Nel momento della candidatura, i magistrati andranno in aspettativa senza percepire il compenso.

Per quanto riguarda l’eventuale ritorno in magistratura dopo la candidatura in politica, saranno previste varie casistiche a seconda dell’incarico che aveva in precedenza il magistrato e a seconda che sia stato eletto o meno. Chi viene eletto non potrà più svolgere alcuna funzione giurisdizionale, quella cioè che riguarda l’applicazione delle norme e delle leggi, ma sarà messo fuori ruolo in incarichi amministrativi. Chi non viene eletto o viene chiamato a ricoprire incarichi apicali nei ministeri dovrà aspettare invece tre anni prima di poter di nuovo esercitare funzioni giurisdizionali.

4. Conclusioni

Certamente il disegno di legge in argomento costituisce un passo avanti per la regolamentazione dell’organo di autogoverno della magistratura, nell’occhio del ciclone anche per le note vicende che hanno coinvolto lo stesso organo e che hanno gettato un discredito sull’operato dei magistrati.

Infatti, non può disconoscersi che il cattivo funzionamento del predetto organo è stato anche condizionato dal comportamento scorretto di alcune componenti della classe giudiziaria caratterizzato talvolta dalla ricerca di un potere smodato e da un inguaribile protagonismo.

Si ritiene che il cammino parlamentare del provvedimento sarà irto di difficoltà e che difficilmente lo stesso potrà essere approvato prima della scadenza del mandato del precedente organo di autogoverno per gli evidenti contrasti presenti all’interno dei partiti della maggioranza di governo, a meno che il Presidente del Consiglio dei ministri porrà la fiducia sul provvedimento, diversamente da quanto affermato.

Inoltre, non può sottacersi che gli scopi del disegno di legge potranno essere raggiunti solo se ci sarà un cambiamento culturale del comportamento del potere giudiziario più rispettoso degli altri poteri dello Stato e più incline a realizzare il principio della leale collaborazione previsto dall’art. 120 della nostra Carta costituzionale.

In conclusione, si è dell’avviso che sia arrivato il momento in cui le toghe parlino al Paese esclusivamente con l’adozione dei provvedimenti giudiziari, come peraltro avviene da parte della maggioranza degli appartenenti all’ordine giudiziario che svolgono un silenzioso e meritevole lavoro nell’esclusivo interesse della nostra collettività civile e senza alcun condizionamento politico, atteggiamento che la riforma Cartabia del CSM certamente favorirà.

 


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Paolo Gentilucci

Cavaliere della Repubblica (G.U. n. 200 del 26 agosto 2004), già Commissario di Pubblica Sicurezza, Vice direttore delle Imposte Dirette di Firenze e viceprefetto presso il Ministero dell’Interno, dal mese di aprile 2018 è docente presso la Scuola Universitaria di Scienze Politiche di Taranto e dal 4 febbraio 2021 è docente presso la Fondazione della Gazzetta Amministrativa della Repubblica Italiana. Con delibera del Consiglio di Dipartimento in data 10 febbraio 2021 è stato nominato Cultore della Materia per gli insegnamenti di “Diritto Pubblico Comparato”, “Processi Interculturali e Identità Nazionali”, “Giustizia Costituzionale Comparata” presso il Dipartimento Jonico in sistemi giuridici ed economici del Mediterraneo dell’Università di Bari “Aldo Moro”. E’, inoltre, abilitato alla professione di avvocato e all’insegnamento di discipline giuridiche ed economiche nella scuola media superiore. E’ autore di numerose pubblicazioni in materia di diritto penale tributario, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto civile, diritto pubblico comparato e diritto penale.


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