La richiesta del Comune di Teramo al soggetto promotore dell’ulteriore cauzione, prevista dall’art. 155, comma 2 del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo di cui all’art. 153, comma 1, quinto periodo, non è conforme alla normativa di settore

La richiesta del Comune di Teramo al soggetto promotore dell’ulteriore cauzione, prevista dall’art. 155, comma 2 del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo di cui all’art. 153, comma 1, quinto periodo, non è conforme alla normativa di settore

Lazzini Sonia

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Conseguentemente, ricadendo la procedura in esame ratione temporis nell’applicazione della versione del D.Lgs. n. 163/2006 antecedente alle modifiche introdotte dal Decreto Legislativo 11 settembre 2008, n. 152, il Comune di Teramo ha stabilito che la procedura di gara, ai sensi dell’articolo 155, comma 1, lett. a), per la selezione dei concorrenti da ammettere alla successiva procedura negoziata sarà svolta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ponendo a base di gara il progetto preliminare del promotore così come modificato dall’Amministrazione ed ha richiesto la prestazione sia della cauzione ex articolo 75, comma 1 del D.Lgs. n. 163/2006 sia dell’ulteriore cauzione, ai sensi dell’articolo 155, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, stimate in euro 633.654,00.
La richiesta di detta ulteriore cauzione ha fatto sorgere una controversia tra il predetto promotore e l’Amministrazione comunale, in quanto la partecipante. ha sostenuto che la garanzia ulteriore richiesta dal Comune di Teramo non trovi alcuna ragione di essere nel caso di specie, dal momento che essa sarebbe dovuta esclusivamente nell’ipotesi – non verificatasi nella fattispecie in esame – in cui la selezione dei concorrenti ex articolo 155, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 163/2006, da ammettere alla procedura negoziata, sia svolta secondo il metodo di cui all’articolo 53, comma 2, lettera c) del citato decreto legislativo, e cioè mediante gara di appalto avente ad oggetto sia l’esecuzione di lavori sia la presentazione di un progetto definitivo in sede di offerta. Diversamente, l’Amministrazione comunale ha ritenuto sussistente in capo alla Stazione Appaltante l’obbligo di richiedere al promotore l’ulteriore cauzione in questione, asserendo che il suo versamento sia dovuto in tutte le procedure di project financing, senza alcuna eccezione. Con riferimento a quanto rappresentato, la partecipante. ha chiesto di conoscere il parere dell’Autorità, al fine di accertare la legittimità della richiesta della produzione, a corredo dell’offerta, di una cauzione ulteriore, pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo del D.Lgs. n. 163/2006.
Si è, pertanto, avviata l’istruttoria procedimentale, a riscontro della quale la partecipanteha fatto pervenire una propria memoria, in cui ha sostanzialmente ribadito la posizione già assunta in sede di presentazione dell’istanza, mentre il Comune di Teramo non ha prodotto alcuna controdeduzione.
Qual è il parere dell’adita Autorità?
Mentre la cauzione ex articolo 75, comma 1 del D.Lgs. n. 163/2006 mirava a garantire l’affidabilità dell’offerta e, quindi, la mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’aggiudicatario, la cauzione ulteriore richiesta ai sensi dei commi 2 e 3 dell’articolo 155 del medesimo decreto legislativo aveva prettamente la funzione di garantire ai concorrenti il rimborso delle spese sostenute e documentate per la partecipazione alla gara.
Più precisamente, qualora a seguito della procedura negoziata indetta ai sensi dell’articolo 155, comma 1, lettera b) il promotore non fosse risultato aggiudicatario, la cauzione in questione, versata dal soggetto che invece aveva ottenuto l’affidamento del contratto, avrebbe coperto le spese sostenute dal promotore per formulare la proposta, in ragione del fatto che l’aggiudicatario aveva utilizzato a suo vantaggio un’attività svolta proprio dal promotore.
Diversamente, qualora gli altri soggetti che avevano partecipato alla procedura negoziata con il promotore non fossero risultati aggiudicatari, la cauzione ulteriore versata dal promotore sarebbe servita a rimborsare le spese da essi sostenute e documentate per prendere parte alla gara.
Tuttavia, come si evince dal dato normativo previgente, tale rimborso sarebbe spettato loro solo nell’ipotesi in cui la gara di cui all’articolo 155, comma 1, lettera a) si fosse svolta secondo la procedura ex articolo 53, comma 2, lettera c), ossia nell’ipotesi in cui la Stazione Appaltante avesse richiesto ai partecipanti la presentazione di un’offerta in sede di gara contenente anche il progetto definitivo.
Tale interpretazione del richiamato quadro normativo previgente è già stata sostenuta da questa Autorità in un precedente parere (cfr. parere n. 25 del 26 febbraio 2009), nel quale si è argomentato che, mancando una disposizione normativa ad hoc che prevedesse il rimborso anche nel caso di esperimento della gara mediante procedura ristretta (licitazione privata), la corresponsione dello stesso doveva ritenersi circoscritta alla sola ipotesi in cui la gara per l’individuazione dei soggetti presentatori delle due migliori offerte da confrontare con quella del promotore per l’aggiudicazione della concessione nella procedura negoziata fosse stata esperita secondo le regole di cui all’articolo 53, comma 2, lettera c), ovvero mediante appalto avente ad oggetto, oltre che l’esecuzione dell’opera, anche la presentazione del progetto in sede di offerta. Ciò in quanto solo in tale circostanza il rimborso in questione sarebbe risultato realmente giustificato proprio in ragione dei rilevanti oneri che la presentazione di detto progetto definitivo in sede di offerta avrebbe comportato a carico dei concorrenti del promotore.
Le considerazioni giuridiche sopra richiamate trovano piena applicazione nella fattispecie in esame, considerato che dalla documentazione in atti non si evince l’intenzione della Stazione Appaltante di indire una procedura di gara ai sensi dell’articolo 53, comma 2, lettera c) e tenuto conto che questa Autorità non dispone di elementi conoscitivi in merito all’esistenza di eventuali spazi di progettualità nella fase della procedura negoziata.
Conseguentemente, si ritiene che non abbia fondamento la richiesta rivolta dal Comune di Teramo al soggetto promotore di presentare anche l’ulteriore cauzione, di cui all’articolo 155, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo del 2,5 per cento del valore dell’investimento, atteso che la stessa è concretamente utilizzabile dalla Stazione Appaltante, allo specifico fine della corresponsione del rimborso ai concorrenti alla gara di cui al comma 1, lettera a) dell’articolo 155 in caso di vittoria del promotore, solo qualora la Stazione Appaltante medesima proceda all’individuazione dei due migliori offerenti nella gara mediante procedura disciplinata dall’articolo 53, comma 2, lettera c) del D.Lgs. n. 163/2006, circostanza non verificatasi nel caso in esame.
 
Art. 155. Indizione della gara(articolo abrogato dall’art. 1, comma 1, lettera ff), d.lgs. n. 152 del 2008)
Valido però nella fattispecie che ci occupa (AVVISO PUBBLICO DI DATA 18 DICEMBRE 2006)
 
  
Art. 155. Indizione della gara
(art. 37-quater, legge n. 109/1994)
 
1. Entro tre mesi dalla pronuncia di cui all’articolo 154 di ogni anno le amministrazioni aggiudicatrici, qualora fra le proposte presentate ne abbiano individuate alcune di pubblico interesse, applicano, ove necessario, le disposizioni di cui al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, e, al fine di aggiudicare mediante procedura negoziata la relativa concessione di cui all’articolo 143, procedono, per ogni proposta individuata:
 
a) ad indire una gara da svolgere con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’articolo 83, comma 1, ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore, eventualmente modificato sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse, nonché i valori degli elementi necessari per la determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico-finanziario presentato dal promotore; si applica l’articolo 53, comma 2, lettera c);
b) ad aggiudicare la concessione mediante una procedura negoziata da svolgere fra il promotore e i soggetti presentatori delle due migliori offerte nella gara di cui alla lettera a); nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto la procedura negoziata si svolge fra il promotore e questo unico soggetto.
 
2. La proposta del promotore posta a base di gara è vincolante per lo stesso qualora non vi siano altre offerte nella gara ed è garantita dalla cauzione di cui all’articolo 75, comma 1, e da un’ulteriore cauzione pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo, da versare, su richiesta dell’amministrazione aggiudicatrice, prima dell’indizione del bando di gara.
 
3. I partecipanti alla gara, oltre alla cauzione di cui all’articolo 75, comma 1, versano, mediante fideiussione bancaria o assicurativa, un’ulteriore cauzione fissata dal bando in misura pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo.
 
4. Nel caso in cui nella procedura negoziata di cui al comma 1, lettera b), il promotore non risulti aggiudicatario entro un congruo termine fissato dall’amministrazione nel bando di gara, il soggetto promotore della proposta ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario, dell’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo. Il pagamento è effettuato dall’amministrazione aggiudicatrice prelevando tale importo dalla cauzione versata dal soggetto aggiudicatario ai sensi del comma 3.
 
5. Nel caso in cui la gara sia esperita mediante appalto avente ad oggetto sia l’esecuzione dei lavori che la presentazione del progetto in sede di offerta e nella successiva procedura negoziata di cui al comma 1, lettera b), il promotore risulti aggiudicatario, lo stesso è tenuto a versare all’altro soggetto, ovvero agli altri due soggetti che abbiano partecipato alla procedura, il rimborso delle spese sostenute e documentate nei limiti dell’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo. Il pagamento è effettuato dall’amministrazione aggiudicatrice prelevando tale importo dalla cauzione versata dall’aggiudicatario ai sensi del comma 3.
 
 
Art. 153. Promotore
(art. 37-bis, legge n. 109/1994)
1. I soggetti di cui al comma 2, di seguito denominati «promotori», possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti nella programmazione triennale di cui all’articolo 128, ovvero negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, tramite contratti di concessione, di cui all’articolo 143, con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi. Le proposte sono presentate entro il 30 giugno di ogni anno oppure, nel caso in cui entro tale scadenza non siano state presentate proposte per il medesimo intervento, entro il 31 dicembre. Le proposte devono contenere uno studio di inquadramento territoriale e ambientale, uno studio di fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso e iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell’articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966, una specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione nonché l’indicazione degli elementi di cui all’articolo 83, comma 1, e delle garanzie offerte dal promotore all’amministrazione aggiudicatrice; il regolamento detta indicazioni per chiarire e agevolare le attività di asseverazione. Le proposte devono inoltre indicare l’importo delle spese sostenute per la loro predisposizione comprensivo anche dei diritti sulle opere dell’ingegno di cui all’articolo 2578 del codice civile. Tale importo, soggetto all’accettazione da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, non può superare il 2,5 per cento del valore dell’investimento, come desumibile dal piano economico-finanziario. I soggetti pubblici e privati possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici, nell’ambito della fase di programmazione di cui all’articolo 128, proposte d’intervento relative alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e studi di fattibilità. Tale presentazione non determina, in capo alle amministrazioni, alcun obbligo di esame e valutazione. Le amministrazioni possono adottare, nell’ambito dei propri programmi, le proposte di intervento e gli studi ritenuti di pubblico interesse; l’adozione non determina alcun diritto del proponente al compenso per le prestazioni compiute o alla realizzazione degli interventi proposti
 
A cura di Sonia Lazzini
 
Riportiamo qui di seguito il parere numero 83 dell’ 11 settembre 2009, emesso dall’ Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori , servizi e forniture
 
Parere n. 83 del 30/07/2009
PREC 52/09/L
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla Società ALFA Costruzioni S.r.l.- Affidamento, in regime di concessione, della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva, della costruzione e della gestione del Nuovo Teatro Comunale di Teramo – Importo a base d’asta € 25.000.000,00 – S.A.: Comune di Teramo.
 
Il Consiglio
Vista la relazione dell’Ufficio Affari Giuridici
 
Considerato in fatto
In data 10 dicembre 2008 è pervenuta l’istanza di parere in epigrafe, con la quale l’impresa ALFA Costruzioni S.r.l. ha rappresentato di aver partecipato alla procedura selettiva indetta dal Comune di Teramo, con avviso pubblico del 18 novembre 2006, per l’individuazione del soggetto promotore nell’ambito di una procedura di project financing volta alla realizzazione di un nuovo Teatro nella Città di Teramo e che, in esito alla procedura espletata, la Commissione di gara ha valutato la sua proposta come la migliore tra quelle presentate e l’Amministrazione comunale, a seguito di alcune modifiche migliorative, l’ha dichiarata di pubblico interesse, ai sensi dell’articolo 154 del D.Lgs. n. 163/2006.
Conseguentemente, ricadendo la procedura in esame ratione temporis nell’applicazione della versione del D.Lgs. n. 163/2006 antecedente alle modifiche introdotte dal Decreto Legislativo 11 settembre 2008, n. 152, il Comune di Teramo ha stabilito che la procedura di gara, ai sensi dell’articolo 155, comma 1, lett. a), per la selezione dei concorrenti da ammettere alla successiva procedura negoziata sarà svolta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ponendo a base di gara il progetto preliminare del promotore così come modificato dall’Amministrazione ed ha richiesto alla ALFA Costruzioni S.r.l. la prestazione sia della cauzione ex articolo 75, comma 1 del D.Lgs. n. 163/2006 sia dell’ulteriore cauzione, ai sensi dell’articolo 155, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, stimate in euro 633.654,00.
La richiesta di detta ulteriore cauzione ha fatto sorgere una controversia tra il predetto promotore e l’Amministrazione comunale, in quanto la ALFA Costruzioni S.r.l. ha sostenuto che la garanzia ulteriore richiesta dal Comune di Teramo non trovi alcuna ragione di essere nel caso di specie, dal momento che essa sarebbe dovuta esclusivamente nell’ipotesi – non verificatasi nella fattispecie in esame – in cui la selezione dei concorrenti ex articolo 155, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 163/2006, da ammettere alla procedura negoziata, sia svolta secondo il metodo di cui all’articolo 53, comma 2, lettera c) del citato decreto legislativo, e cioè mediante gara di appalto avente ad oggetto sia l’esecuzione di lavori sia la presentazione di un progetto definitivo in sede di offerta.
Diversamente, l’Amministrazione comunale ha ritenuto sussistente in capo alla Stazione Appaltante l’obbligo di richiedere al promotore l’ulteriore cauzione in questione, asserendo che il suo versamento sia dovuto in tutte le procedure di project financing, senza alcuna eccezione.
Con riferimento a quanto rappresentato, la ALFA Costruzioni S.r.l. ha chiesto di conoscere il parere dell’Autorità, al fine di accertare la legittimità della richiesta della produzione, a corredo dell’offerta, di una cauzione ulteriore, pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo del D.Lgs. n. 163/2006.
Si è, pertanto, avviata l’istruttoria procedimentale, a riscontro della quale la ALFA Costruzioni S.r.l. ha fatto pervenire una propria memoria, in cui ha sostanzialmente ribadito la posizione già assunta in sede di presentazione dell’istanza, mentre il Comune di Teramo non ha prodotto alcuna controdeduzione.
 
Ritenuto in diritto
La questione sottoposta a questa Autorità, concernente la legittimità delle richiesta da parte della Stazione Appaltante al soggetto promotore dell’ulteriore cauzione di cui all’articolo 155, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006, impone l’analisi in via preliminare del disposto del citato articolo 155 nella formulazione in vigore al momento dell’indizione della procedura di gara in oggetto, ovvero nel testo anteriore alle modifiche legislative introdotte dal D.Lgs. n. 152/2008 (c.d. terzo decreto correttivo).
La previgente normativa in materia di finanza di progetto prevedeva che, una volta dichiarata di pubblico interesse una proposta presentata da un promotore ai sensi dell’articolo 153, la Stazione Appaltante provvedeva, in primo luogo, ad indire una gara da svolgere con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore, eventualmente modificato sulla base delle determinazioni dell’Amministrazione stessa, nonché i valori degli elementi necessari per la determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico finanziario presentato dal promotore (articolo 155, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 163/2006).
Tale procedura di gara poteva espletarsi con due diverse modalità: mediante procedura ristretta (licitazione privata) ovvero applicando l’articolo 53, comma 2, lettera c) del D.Lgs. n. 163/2006, nel caso in cui la Stazione Appaltante richiedesse ai concorrenti di presentare il progetto definitivo in sede di gara (appalto concorso).
La menzionata procedura mirava ad individuare le due migliori offerte da invitare alla successiva procedura negoziata, volta a confrontare le offerte così selezionate con quella del promotore, al fine di individuare il contraente privato cui aggiudicare il contratto di concessione (articolo 155, comma 2, lettera b) del D.Lgs. n. 163/2006).
Il comma 2 del citato articolo 155 prevedeva che la proposta del promotore posta a base di gara fosse vincolante per il promotore medesimo, qualora non vi fossero state altre offerte nella gara, e fosse garantita, oltre che dalla cauzione ai sensi dell’articolo 75, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006 anche da un’ulteriore cauzione, pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo del medesimo decreto legislativo, ovvero non oltre il 2,5 per cento del valore dell’investimento desumibile dal piano economico finanziario, da versare prima dell’indizione del bando di gara su richiesta della Stazione Appaltante.
Il successivo comma 3 imponeva ai soggetti partecipanti alla gara in questione di versare anch’essi una cauzione ai sensi dell’articolo 75, comma 1, nonché l’ulteriore cauzione fissata dal bando in misura pari all’importo di cui all’articolo 153, comma 1, quinto periodo.
In tale quadro normativo, mentre la cauzione ex articolo 75, comma 1 del D.Lgs. n. 163/2006 mirava a garantire l’affidabilità dell’offerta e, quindi, la mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’aggiudicatario, la cauzione ulteriore richiesta ai sensi dei commi 2 e 3 dell’articolo 155 del medesimo decreto legislativo aveva prettamente la funzione di garantire ai concorrenti il rimborso delle spese sostenute e documentate per la partecipazione alla gara.
Più precisamente, qualora a seguito della procedura negoziata indetta ai sensi dell’articolo 155, comma 1, lettera b) il promotore non fosse risultato aggiudicatario, la cauzione in questione, versata dal soggetto che invece aveva ottenuto l’affidamento del contratto, avrebbe coperto le spese sostenute dal promotore per formulare la proposta, in ragione del fatto che l’aggiudicatario aveva utilizzato a suo vantaggio un’attività svolta proprio dal promotore.
Diversamente, qualora gli altri soggetti che avevano partecipato alla procedura negoziata con il promotore non fossero risultati aggiudicatari, la cauzione ulteriore versata dal promotore sarebbe servita a rimborsare le spese da essi sostenute e documentate per prendere parte alla gara.
Tuttavia, come si evince dal dato normativo previgente, tale rimborso sarebbe spettato loro solo nell’ipotesi in cui la gara di cui all’articolo 155, comma 1, lettera a) si fosse svolta secondo la procedura ex articolo 53, comma 2, lettera c), ossia nell’ipotesi in cui la Stazione Appaltante avesse richiesto ai partecipanti la presentazione di un’offerta in sede di gara contenente anche il progetto definitivo.
Tale interpretazione del richiamato quadro normativo previgente è già stata sostenuta da questa Autorità in un precedente parere (cfr. parere n. 25 del 26 febbraio 2009), nel quale si è argomentato che, mancando una disposizione normativa ad hoc che prevedesse il rimborso anche nel caso di esperimento della gara mediante procedura ristretta (licitazione privata), la corresponsione dello stesso doveva ritenersi circoscritta alla sola ipotesi in cui la gara per l’individuazione dei soggetti presentatori delle due migliori offerte da confrontare con quella del promotore per l’aggiudicazione della concessione nella procedura negoziata fosse stata esperita secondo le regole di cui all’articolo 53, comma 2, lettera c), ovvero mediante appalto avente ad oggetto, oltre che l’esecuzione dell’opera, anche la presentazione del progetto in sede di offerta. Ciò in quanto solo in tale circostanza il rimborso in questione sarebbe risultato realmente giustificato proprio in ragione dei rilevanti oneri che la presentazione di detto progetto definitivo in sede di offerta avrebbe comportato a carico dei concorrenti del promotore.
Le considerazioni giuridiche sopra richiamate trovano piena applicazione nella fattispecie in esame, considerato che dalla documentazione in atti non si evince l’intenzione della Stazione Appaltante di indire una procedura di gara ai sensi dell’articolo 53, comma 2, lettera c) e tenuto conto che questa Autorità non dispone di elementi conoscitivi in merito all’esistenza di eventuali spazi di progettualità nella fase della procedura negoziata.
Conseguentemente, si ritiene che non abbia fondamento la richiesta rivolta dal Comune di Teramo al soggetto promotore ALFA Costruzioni S.r.l. di presentare anche l’ulteriore cauzione, di cui all’articolo 155, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo del 2,5 per cento del valore dell’investimento, atteso che la stessa è concretamente utilizzabile dalla Stazione Appaltante, allo specifico fine della corresponsione del rimborso ai concorrenti alla gara di cui al comma 1, lettera a) dell’articolo 155 in caso di vittoria del promotore, solo qualora la Stazione Appaltante medesima proceda all’individuazione dei due migliori offerenti nella gara mediante procedura disciplinata dall’articolo 53, comma 2, lettera c) del D.Lgs. n. 163/2006, circostanza non verificatasi nel caso in esame.
In base a quanto sopra considerato
 
Il Consiglio
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che la richiesta del Comune di Teramo al soggetto promotore ALFA Costruzioni S.r.l. dell’ulteriore cauzione, prevista dall’art. 155, comma 2 del D.Lgs. n. 163/2006, pari all’importo di cui all’art. 153, comma 1, quinto periodo, non è conforme alla normativa di settore.
 
Il Consigliere Relatore: Piero Calandra, Alfredo Meocci
Il Presidente: Luigi Giampaolino
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data: 11 Settembre 2009

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