La Raccomandazione 2013/396/UE e la tutela collettiva degli interessi dei consumatori nel diritto dell'Unione europea

La Raccomandazione 2013/396/UE e la tutela collettiva degli interessi dei consumatori nel diritto dell’Unione europea

Tonicello Cristiano

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Nel panorama europeo, un consumatore con un contenzioso di basso valore spesso rinuncia ad agire in giudizio per tutelare i propri diritti, dati gli alti costi e la scarsa motivazione ad intraprendere un lungo processo. Per ovviare a questo problema la Commissione ha scelto di creare norme che possano disciplinare i ricorsi collettivi presentati dai consumatori. Tali norme, unite alle disposizioni relative alla risoluzione alternativa delle controversie, dovrebbero rappresentare un valido strumento a disposizione del consumatore, data la facile accessibilità e i bassi costi.

La tutela collettiva degli interessi dei consumatori rappresenta per il legislatore un importante banco di prova nell’ambito della politica europea di tutela del consumatore. Nell’ordinamento europeo, a tutt’oggi, non è presente alcuno strumento vincolante in ambito di tutela collettiva dei consumatori. Nel novembre 2008 la Commissione ha pubblicato un Libro Verde sui mezzi di ricorso collettivo dei consumatori[1] con l’obiettivo di valutare la situazione esistente in materia di ricorsi collettivi e ricercare soluzioni al fine di colmare le lacune normative presenti in questo settore. A seguito del Libro Verde la Commissione ha aperto una consultazione pubblica. Nel 2012 il Parlamento Europeo presenta una Risoluzione dal titolo “Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi” con cui sostiene la creazione un quadro orizzontale di norme procedurali nazionali per le azioni collettive. In seguito, nel 2013, la Commissione pubblica una serie di disposizioni formata da una Comunicazione[2], da una Raccomandazione in materia di ricorsi collettivi e da una Proposta di Direttiva in materia di risarcimento del danno per violazione del diritto antitrust.[3] In particolare la Raccomandazione 2013/396/UE concerne i principi comuni previsti per i meccanismi di ricorso collettivo di natura inibitoria e risarcitoria negli Stati Membri che riguardano violazioni di diritti conferiti dalle norme dell’Unione[4] ed ha come obiettivo quello di facilitare l’accesso alla giustizia e per raggiungere questo scopo la Commissione raccomanda agli Stati Membri di disporre di meccanismi di ricorso collettivo che prevedano norme minime comuni e norme di salvaguardia tali da evitare un ricorso eccessivo ai contenziosi in tribunale.

La Raccomandazione definisce il ricorso collettivo come “i) il meccanismo giuridico che offre la possibilità a due o più persone fisiche o giuridiche di agire collettivamente, o a un’organizzazione legittimata di intentare un’azione rappresentativa, per ottenere la cessazione di un comportamento illecito (ricorso collettivo di natura inibitoria); ii) il meccanismo giuridico che offre la possibilità, a due o più persone fisiche o giuridiche che pretendano di aver subito un pregiudizio in una situazione di danno collettivo, di agire collettivamente, o a un’organizzazione legittimata di intentare un’azione rappresentativa, per ottenere il risarcimento del danno (ricorso collettivo di natura risarcitoria)”.

La Raccomandazione prevede disposizioni riguardanti l’azione inibitoria e l’azione risarcitoria.

Queste azioni godono di elementi comuni. Gli Stati Membri hanno il compito di individuare le organizzazioni preposte ad agire in giudizio secondo i requisiti indicati nella Raccomandazione (es. le organizzazioni non devono essere a scopo di lucro). È prevista la possibilità di presentare un’azione collettiva unica nel caso di controversie transfrontaliere tra soggetti domiciliati o residenti in Stati Membri diversi: gli Stati Membri si impegnano a non creare ostacoli al riconoscimento delle organizzazioni rappresentative legittimate a ricorrere negli altri Stati Membri. Inoltre gli Stati Membri devono verificare se le cause intentate presentino le condizioni corrette per il ricorso collettivo e non siano manifestamente infondate. Gli Stati Membri, nel caso di controversie transfrontaliere nate tra persone fisiche o giuridiche di diversi Stati Membri, dovrebbero prevedere norme nazionali tali da garantire la legittimazione di gruppi di ricorrenti stranieri o di organizzazioni rappresentative di altri ordinamenti giuridici nazionali al fine di garantire l’esperimento di un’unica azione collettiva in un’unica giurisdizione.

Sono previste disposizioni particolari per regolamentare l’azione inibitoria e l’azione risarcitoria. La particolarità dell’azione inibitoria riguarda la celerità con la quale deve essere esperito il procedimento, data la necessità di evitare un’amplificazione del danno in essere. La Raccomandazione prevede sanzioni a sostegno dell’esecuzione dei provvedimenti inibitori: ad esempio la parte inadempiente può essere condannata al pagamento di una certa somma.

L’azione risarcitoria invece si basa sul principio dell’adesione (opt-in): i ricorrenti si costituiscono in giudizio manifestando espressamente tale intenzione. Prima della pronuncia definitiva vi è la possibilità per i soggetti interessati di farsi escludere o aderire ex novo al procedimento.

La Raccomandazione prevede inoltre una specifica sezione riguardante la risoluzione alternativa collettiva e transazioni collettive delle controversie. Gli Stati Membri dovrebbero prevedere per le parti in una situazione di danno collettivo, specifici strumenti per la risoluzione alternativa delle controversie. Tali strumenti avrebbero la funzione di risolvere la controversia attraverso una transazione consensuale ovvero in via stragiudiziale. Le parti avrebbero la facoltà di accedere alle procedure di risoluzione alternativa della controversia sia nella fase antecedente al processo civile, sia nel corso del processo.

La Raccomandazione prevede che nei settori del diritto nei quali un’autorità pubblica è competente a prendere decisioni e provvedimenti per accertare la violazione di norme comunitarie, le azioni di ricorso collettivo devono, di norma, essere avviate solo successivamente alla conclusione del procedimento avviato dall’autorità pubblica che sia stato aperto prima dell’azione di ricorso collettivo. Nel caso di un procedimento aperto dall’autorità pubblica dopo l’inizio dell’azione di ricorso collettivo, il giudice ha la facoltà di sospendere tale azione sino alla conclusione dei procedimento dell’autorità pubblica al fine di evitare pronunce discordanti con la decisione che l’autorità pubblica potrebbe adottare.

Gli Stati Membri dovrebbero tenere un registro nazionale delle azioni di ricorso collettivo e dovrebbero, con cadenza annuale, raccogliere dati statistici al fine di comunicare tali dati alla Commissione. La Commissione ha il compito di valutare l’impatto di questa Raccomandazione entro il 26 Luglio 2017 e valutare dunque la possibilità di adottare altri atti per rafforzare la normativa in tema di ricorsi collettivi.

La Raccomandazione è uno strumento di soft-law, non vincolante per gli Stati Membri. Uno dei rischi che tale situazione presenta riguarda la coesistenza di singole normative nazionali che presentano tra loro discrasie. Queste differenze generano incertezza e minano la fiducia del consumatore, in quanto l’accesso alla giustizia risulta incoerente a seconda del paese dove è stato acquistato il bene. Si ravvisa dunque la necessità di creare una normativa comune di livello europeo in materia di ricorsi collettivi. È pacifico parimenti notare come, a livello nazionale, le procedure di ricorso collettivo rappresentino uno strumento efficace per risolvere le controversie in diversi settori del diritto.[5] Uno strumento comune europeo rappresenterebbe un’adeguata soluzione per risolvere le controversie transfrontaliere nelle quali sono parte in causa i consumatori. È auspicabile quindi la creazione di uno strumento vincolante, direttiva o regolamento che sia, in modo tale da uniformare la disciplina in tutto il territorio dell’Unione Europea.

 


[1]    COM (2008) 794 definitivo

[2]    COM (2013) 401. In questo documento la Commissione definisce il ricorso collettivo come “un meccanismo processuale che, per ragioni di economia dei mezzi processuali e/o di efficienza dell’applicazione delle norme, consente di riunire in un’unica azione in giudizio varie controversie simili. Esso facilita l’accesso alla giustizia in particolare nei casi in cui il singolo danno ha un valore così limitato che i potenziali ricorrenti non lo ritengono tale da giustificare un’azione individuale. Ha anche il pregio di rafforzare il potere negoziale dei potenziali ricorrenti e di contribuire all’efficiente amministrazione della giustizia, evitando il moltiplicarsi di procedimenti riguardanti controversie sorte dalla stessa violazione di norme giuridiche.”

[3]    COM (2013) 404 final

[4]    Raccomandazione 2013/396/UE relativa a principi comuni per i meccanismi di ricorso collettivo di natura inibitoria e risarcitoria negli Stati Membri che riguardano violazioni di diritti conferiti dalle norme dell’Unione dell’11 giugno 2013 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013H0396&from=IT

[5]    È bene ricordare tra questi i casi Dexia WCAM e Shell in Olanda.

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