La partecipazione nel procedimento amministrativo

di Armando Pellegrino
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Il principio del giusto procedimento viene rappresentato dal termine “partecipazione”. Difatti, nel  procedimento amministrativo viene garantita la partecipazione dei destinatari del procedimento che sono coloro il cui provvedimento espresso impone degli effetti giuridici nella sfera giuridica propria del destinatario. La legge del 7 agosto 1990, n 241[1], c.d. legge sul procedimento amministrativo, stabilisce la necessità di garantire una disciplina concernente la partecipazione al procedimento amministrativo dei portatori di interessi pubblici o privati.

La ratio della partecipazione del privato nel procedimento amministrativo si può rinvenire nell’esigenza di assicurare, da una parte, una difesa del destinatario e, dall’altra, la collaborazione. In primo luogo, il privato ha la facoltà di rappresentare nel procedimento gli stessi interessi che potrebbe rappresentare in sede di eventuale processo amministrativo e, con la partecipazione, si anticipa il contraddittorio tra le parti che, in alternativa, avverrebbe solo in ambito processuale. In secondo luogo, la partecipazione dei destinatari è utile anche allo svolgimento dell’istruttoria del procedimento amministrativo, in modo da garantire un risultato migliore.

     Indice 

  1. La comunicazione di avvio del procedimento
  2. Il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento
  3. Altre forme di partecipazione al procedimento

1. La comunicazione di avvio del procedimento

Dal punto di vista normativo la partecipazione può essere individuata dall’articolo 7  e ss. della legge del 7 agosto 1990, n 241.  L’articolo 7 difatti, avente ad oggetto “comunicazione di avvio del procedimento” dispone l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di comunicare l’avvio del procedimento amministrativo nei confronti dei soggetti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. Il legislatore ha previsto che, nel caso in cui i destinatari del procedimento siano di più o comunque nei casi in cui la comunicazione può essere onerosa per l’amministrazione, la stessa può provvedere alla comunicazione anche tramite la pubblicazione nel sito web “amministrazione trasparente”. La comunicazione sarà così ad ogni effetto di legge in linea con rispetto di tale disposizione normativa​.

La finalità della comunicazione di avvio del procedimento consiste nel consentire ai soggetti coinvolti di avere conoscenza dell’avvio del procedimento e, di conseguenza, di poter esercitare facoltà partecipativa.

La mancata comunicazione di avvio del procedimento costituisce un vizio del procedimento rientrante nella violazione di legge e, pertanto, il provvedimento è annullabile, a meno che l’amministrazione in sede di giudicato dimostri che la mancata comunicazione di avvio del procedimento non è stata trasmessa per dettata urgenza oppure è palese il contenuto del provvedimento[2].

2. Il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento

Per quanto concerne il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento, il successivo articolo 8 della legge sul procedimento amministrativo dispone che nella comunicazione devono essere indicati:

  1. l’amministrazione competente;
  2. l’oggetto del procedimento promosso;
  3. l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona

responsabile del procedimento;

c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il  procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione;
c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;
d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’articolo 64-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’articolo 41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge;
d-bis) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d).


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3. Altre forme di partecipazione al procedimento

Sempre nell’ottica della più ampia partecipazione al procedimento, l’articolo 9 invece dispone che “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento”, ampliando pertanto la partecipazione anche a tali soggetti.

Da segnalare, inoltre, l’articolo 10 che configura il c.d. accesso procedimentale, con il quale i destinatari divengono partecipanti attivi al procedimento, con la possibilità di esercitare tali diritti:

  1. di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’articolo 24;
  2. di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.

L’articolo 10 bis, invece, rubricato “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglienza dell’istanza”, dispone, nei procedimenti ad istanza di parte (per cui per iniziativa privata o di ufficio) che prima della formale adozione di un provvedimento negativo il responsabile del procedimento o l’autorità competente devono comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglienza della domanda, c.d. preavviso di rigetto. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni.

Inoltre, risulta rilevante l’articolo 11 della legge sul procedimento amministrativo, che ha ad oggetto le osservazioni e proposte  presentate  a  norma dell’articolo 10, dove, in tali casi, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi e, in ogni caso nel perseguimento dell’interesse pubblico, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale.

Infine, è fondamentale considerare che l’obbligo di motivazione del procedimento amministrativo, previsto dall’articolo 3 della legge del 7 agosto 1990, n 241, è anch’esso funzionale alla partecipazione del procedimento. Questo perché con la motivazione l’amministrazione identifica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno comportato l’avvio del procedimento e l’adozione del provvedimento espresso. I presupposti di fatto sono gli elementi, permissivi e costitutivi, che comportano l’adozione dell’atto. Mentre le ragioni giuridiche rappresentano l’iter giuridico tracciato dall’amministrazione. La motivazione dà pertanto conoscenza ai destinatari del perché l’amministrazione ha adottato un determinato provvedimento amministrativo ed è, pertanto, garanzia del diritto alla difesa degli stessi.

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Note:

[1] Recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.

[2] Articolo 21-octies della legge del 7 agosto 1990, n 241.

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