Le fasi del procedimento amministrativo

di Armando Pellegrino
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Il procedimento amministrativo è lo strumento utilizzato dalla pubblica amministrazione al fine di perseguire l’azione amministrativa. Il provvedimento amministrativo è l’atto adottato dalla pubblica amministrazione che conclude il procedimento. Il procedimento amministrativo è composto da un insieme di atti, interconnessi tra loro, c.d. atti endoprocedimentali, ed è costituito da fasi che hanno una precisa sequenza, il cui fine è emanare un provvedimento espresso da parte dell’amministrazione.

L’articolo 2 della legge del 7 agosto 1990 , n. 241 dispone che, qualora l’istanza per l’avvio del procedimento amministrativo provenga da un privato o d’ufficio, tale procedimento deve concludersi obbligatoriamente con l’adozione di un provvedimento espresso.

Inoltre, salvo che non sia previsto un diverso termine stabilito dalla legge o con apposito provvedimento, il termine generale per la conclusione del procedimento è di 30 giorni[1].

La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della  performance  individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente[2]. E’, inoltre, importante citare l’articolo 3-bis della legge 241 del 1990 che dispone l’uso della telematica nel procedimento amministrativo, c.d. procedimento amministrativo telematico.

Il procedimento amministrativo si divide in tre parti, più una eventuale:

Fase iniziativa

La fase iniziativa è la fase nel quale prende avvio l’iter del procedimento amministrativo. Tale avvio del procedimento può avvenire su iniziativa privata o iniziativa d’ufficio. Nel primo caso si tratta di un privato che ha un’esigenza di adozione di un provvedimento espresso da parte dell’amministrazione. Nel  secondo caso, invece, il procedimento è iniziato dalla stessa amministrazione competente, oppure da un’altra amministrazione che richiede all’amministrazione competente di agire.

Nella fase dell’iniziativa l’amministrazione raccoglie l’istanza e individua gli interessi coinvolti​.

In questa fase è fondamentale, ai fini dell’apertura del procedimento la comunicazione di avvio del procedimento[3], ai destinatari cui interessi sono coinvolti​, in cui viene indicato, oltre a quanto detto nell’articolo 7 della legge del 7 agosto 1990, n. 241, anche il termine entro il quale l’amministrazione deve adottare il provvedimento espresso e l’autorità cui è possibile ricorrere[4].

Nella fase di iniziativa, inoltre, viene anche nominato con atto apposito il responsabile procedimento[5] che ha la responsabilità nelle diverse fasi del procedimento, nonché quindi responsabilizza l’amministrazione ed è un referente per i destinatari del procedimento​.

Fase istruttoria

La fase istruttoria del procedimento amministrativo è la parte più corposa dello stesso. Difatti, in questa fase vengono valutati, ponderati e accertati i fatti e gli interessi, pubblici o privati, coinvolti nel procedimento. Questa è la fase nel quale il responsabile del procedimento deve provvedere a verificare i fatti semplici e i fatti complessi. Per i fatti semplici può procedere autonomamente, mentre, per i fatti complessi, deve rinviare ai propri uffici. Per quanto concerne invece gli interessi, se gli stessi coinvolgono più amministrazioni, il responsabile del procedimento deve indire una conferenza di servizi[6], nella quale vengono, entro un termine che permette la conclusione del procedimento, rilasciati i pareri obbligatori delle amministrazioni competenti in un particolare interesse coinvolto nel procedimento. Tali pareri vengono acquisiti dal responsabile del procedimento nella fase istruttoria con apposite determinazioni. Nel caso in cui vi siano pareri negativi il responsabile del procedimento deve trasmettere il preavviso di rigetto ai destinatari e attendere dieci giorni per eventuali loro controdeduzioni, nel rispetto quindi del principio del giusto procedimento, in particolare della partecipazione del privato[7]. Il responsabile del procedimento è tenuto ad acquisire, inoltre, ove siano necessari, anche i pareri valutativi[8] e le valutazioni tecniche[9] ed ogni altro atto endoprocedimentale che permette l’acquisizione di elementi utili per lo stesso procedimento. È importante in questa fase non aggravare il procedimento con attività e richieste di pareri non necessari, nel rispetto del c.d. principio di non aggravamento del procedimento, come disposto dall’articolo 1 della Legge de 7 agosto del 1990, n. 241, per cui ogni atto inserito deve essere adeguatamente motivato, altrimenti si avrebbe un aggravio del procedimento amministrativo.

Fase decisoria

La fase decisoria è la fase deliberativa del procedimento che prevede l’adozione e l’emanazione del provvedimento espresso. Se il provvedimento ha un contenuto discrezionale bisognerà indicare nel dettaglio i motivi, per cui la motivazione dettagliata, che hanno comportato l’adozione dell’atto da parte dell’amministrazione. Nel caso invece l’atto abbia un contenuto vincolante basta indicare la sussistenza dei presupposti ad esempio normativi.

Fase integrativa dell’efficacia

La fase integrativa dell’efficacia è una fase eventuale rappresentata  in alcuni procedimenti dove l’adozione dell’atto, quindi il provvedimento espresso, non è sufficiente a garantire l’efficacia dell’atto stesso. Pertanto, in questi particolari procedimenti, l’adozione dell’atto deve essere seguita da un’attività. Ad esempio, nel caso di atti di concessioni di sovvenzione, di contributi, di sussidi, ed ausili finanziari superiori a mille euro gli stessi, che sono provvedimenti che conferiscono un beneficio economico al destinatario, per essere efficaci devono essere pubblicati dall’amministrazione nel sito “amministrazione trasparente”, la piattaforma di cui ogni amministrazione deve avere per rispettare gli obblighi di pubblicazione disposti dal decreto legislativo 33 del 14 marzo 2013.

Un altro esempio è nei casi dei provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario (art. 21-bis, legge 241 del 1990), i cui effetti giuridici sono efficaci solo al momento in cui il provvedimento espresso viene comunicato, con comunicazione apposita, al destinatario del provvedimento. Vale sempre la regola (art. 6 della legge del 7 agosto 1990, n. 241) che, nel caso in cui i destinatari del procedimento siano di più o comunque nei casi in cui la comunicazione può essere onerosa per l’amministrazione, la stessa può provvedere alla comunicazione anche tramite la pubblicazione nel sito web “amministrazione trasparente”. La comunicazione sarà così ad ogni effetto di legge in linea con rispetto di tale disposizione normativa​.

Un ulteriore esempio può riguardare il procedimento concorsuale per il reclutamento del personale. Difatti, l’approvazione atti rappresenta il provvedimento espresso che pone il termine al procedimento amministrativo concorsuale, ma la stessa deve essere pubblicata nel sito “amministrazione trasparente”, nella sezione apposita, per conferire efficacia al provvedimento espresso.

Per quanto concerne l’adozione del provvedimento espresso, lo stesso deve essere adottato dal dirigente o dal responsabile della struttura, che può coincidere con il responsabile del procedimento. Nel caso in cui il responsabile del procedimento sia un soggetto diverso, allora deve provvedere a definire una relazione che sarà trasmessa al dirigente che dovrà adottare il provvedimento e che potrà discostarsi dalla conclusione del responsabile del procedimento solo previa adeguata motivazione[10]. Nel caso in cui l’amministrazione non adotta il provvedimento espresso entro il termine del procedimento indicato nella comunicazione di avvio, la stessa deve provvedere a sostituire il funzionario inadempiente con il funzionario gerarchicamente superiore, c.d. potere sostitutivo, al fine di provvedere all’emanazione del provvedimento entro la metà del termine previsto dalla comunicazione di avvio del procedimento. Nel caso anche il funzionario gerarchicamente superiore si dimostri inadempiente, l’amministrazione è tenuta alla corresponsione di un indennizzo per il mero ritardo ai destinatari o al destinatario[11] nel caso di inosservanza dolosa o colposa de termine del procedimento, perché tale silenzio può essere classificato dal silenzio inadempimento che non ha valore provvedimentale e che dimostra appunto un inadempimento da parte dell’amministrazione.

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[1] Articolo 2-bis, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[2] Articolo 2, comma 9, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[3] Articolo 7 legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[4] articolo 3, comma 4, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[5] Articoli 5 e 6, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[6] Articolo 14, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[7] Articolo 10-bis, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[8] Articolo 16, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[9] Articolo 17, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[10] Articolo 6, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[11] Articolo 2-bis, legge del 7 agosto 1990, n. 241.

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