La natura giuridica del provvedimento di divieto di accesso alle manifestazioni sportive

Il provvedimento di divieto di accesso alle manifestazioni sportive, diversamente dalle misure di prevenzione che sono collegate alla complessiva personalità del destinatario, ha natura interdittiva atipica connessa ad un situazione di pericolosità espressa solamente in occasione di manifestazioni sportive, con la conseguenza che una valutazione dei soggetti coinvolti nei disordini può puntualmente essere compiuta dall’Autorità intervenuta per reprimerli.

N. 03742/2010 REG.DEC.

N. 04692/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 4692 del 2005, proposto da:
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;

contro

*******************;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA- SEZIONE III n. 00527/2005, resa tra le parti, concernente DIVIETO DI ACCEDERE PER TRE ANNI A MANIFESTAZIONI SPORTIVE RELATIVE AL CALCIO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2010 il Consigliere ************** e udito per parte appellante l’Avvocato dello Stato *******;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la decisione in forma semplificata in epigrafe appellata il Tar ha accolto il ricorso di primo grado con il quale era stato chiesto dall’ odierna parte appellata l’annullamento del provvedimento del Questore di Verona dell’8.11.2004 notificato il 9.11.2004 con il quale era stato ad essa inibito di accedere per anni 3 a decorrere dalla data di notifica del provvedimento agli impianti sportivi siti sul territorio nazionale ove si svolgono manifestazioni sportive relative alla disciplina del calcio e più specificamente gli incontri di calcio disputati dalla nazionale italiana di calcio e dalla medesima compagine Under 21 dalle squadre di calcio di serie A, B, C1, C2, D nonché tutti gli incontri di calcio relativi alla Coppa Italia, Coppa Uefa, Champions League, comprese le partite amichevoli.

Erano state esposte nel mezzo introduttivo del ricorso di primo grado censure relative ai vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere sotto varii profili sintomatici tra i quali il difetto motivazionale e di istruttoria (neppure era chiaro quale fossero le condotte specificamente e singolarmente addebitabili a parte appellata, al di fuori della propria presenza nel sito) nonchè la violazione del’art. 7 della legge n. 241/1990.

Con la sentenza in epigrafe, il Tar ha ritenuto fondato il primo motivo di gravame ( con conseguente assorbimento delle ulteriori censure dedotte) sostenendo l’incompetenza dell’Autorità emanante.

Secondo il Tar, infatti, in subiecta materia, il Questore non esercitava poteri di ordine pubblico (che, al momento di adozione dell’atto, è già ristabilito) o punitivo-repressivi (di spettanza della Procura della Repubblica), ma di prevenzione, finalizzati ad evitare che in futuro il soggetto destinatario del provvedimento creasse ulteriori problemi di ordine pubblico. In materia di prevenzione il Legislatore – coerentemente con il principio che la prevenzione incide sulle persone e non sui fatti (talchè va attuata nei confronti del soggetto pericoloso nei luoghi ove egli opera, non dove ha avuto occasionalmente motivo di delinquere) – aveva sempre attribuito la competenza all’autorità del luogo di dimora della persona pericolosa (cfr. artt. 4 della legge n. 1423/56 e 2 della legge n. 575/65).

Ne conseguiva che l’azione amministrativa era affetta dal vizio di incompetenza posto che la misura era stata irrogata dal Questore del luogo ove si erano verificati i fatti (scontri tra tifosi e forze dell’ordine) che vi avevano dato causa.

L’ amministrazione odierna parte appellante ha censurato la predetta sentenza chiedendone l’annullamento in quanto viziata da errori di diritto ed illegittima.

In materia doveva ritenersi competente il Questore del luogo ove erano avvenuti gli scontri atteso che difettavano i presupposti per applicare in via analogica l’art. 4 della 27 dicembre 1956, n. 1423, “Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità”, che attribuisce al Questore della Provincia di dimora degli interessati la competenza ad applicare le misure di prevenzione di cui all’art. 3 della stessa legge.

Era stato fatto malgoverno, da parte dei primi Giudici, sia del disposto di cui all’art. 6 della legge n. 401/1989 che della decisione delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione n. 44237/2004 che pure il Tar aveva citato.

Nel merito, l’azione amministrativa era proporzionata alla gravità dei fatti ed immune da vizi.

Alla camera di consiglio del 24.6.2005 fissata per l’esame dell’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza appellata la Sezione ha accolto l’appello cautelare, affermando che esso appariva assistito dal prescritto fumus.

DIRITTO

La sentenza deve essere riformata stante la palese fondatezza dell’appello proposto dalla difesa erariale dell’amministrazione e la inesattezza della decisione del Tar che ha rilevato il vizio di incompetenza territoriale dell’azione amministrativa annullando l’impugnato provvedimento.

L’appello della difesa erariale in proposito è senz’altro fondato e si pone in linea con la più recente giurisprudenza penalistica ed amministrativa sul punto.

Invero difettano i presupposti per applicare in via analogica l’art. 4 della 27 dicembre 1956, n. 1423, “Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità”, che attribuisce al Questore della Provincia di dimora degli interessati la competenza ad applicare le misure di prevenzione di cui all’art. 3 della stessa legge.

Infatti il provvedimento di divieto di accesso alle manifestazioni sportive, diversamente dalle misure di prevenzione che sono collegate alla complessiva personalità del destinatario, appare avere natura interdittiva atipica connessa ad un situazione di pericolosità espressa solamente in occasione di manifestazioni sportive (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni Unite penali, 12 novembre 2004, n. 44273; Cassazione penale, Sezione I, 2 luglio 2004, n. 29114; Cassazione penale, Sezione I, 21.2.1996, n. 1165), cosicché una valutazione dei soggetti coinvolti nei disordini può puntualmente essere compiuta dall’Autorità intervenuta per reprimerli (tra le tante: Cassazione penale, Sezione I, 22 settembre 2004, n. 38660; 20 ottobre 2003, n. 39470; 4 giugno 2003, n. 2873).

In armonia con l’indirizzo espresso dalla più recente giurisprudenza di primo grado, pertanto, deve ritenersi competente (quantomeno in via congiunta) il Questore del luogo ove sono avvenuti gli scontri (cfr. Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, 21 luglio 2006 , n. 341; Tar Emilia Romagna – Bologna, Sez. I, 13 ottobre 2006 , n. 2680; Toscana, Sez. I, 20 aprile 2005 , n. 1752, Tar Umbria, 31 agosto 2004, n. 489; Tar Calabria, Reggio Calabria, 3 febbraio 2005, n. 59, Tar Veneto, 1141/2008).

Ne consegue l’accoglimento della doglianza e l’annullamento dell’impugnata decisione.

Ciò in via teorica non esaurirebbe il compito della Sezione.

Invero, come è noto, “l’art. 35 comma 2 l. 6 dicembre 1971 n. 1034 trova applicazione esclusivamente quando il tribunale amministrativo regionale abbia erroneamente dichiarato la propria incompetenza” (Consiglio Stato , sez. V, 16 settembre 1994, n. 9969.

Detta ipotesi, che imporrebbe il rinvio della controversia al primo Giudice perché prenda in esame le censure di merito (dichiarate assorbite) proposte avverso il provvedimento impugnato in primo grado, non ricorre nel caso di specie, laddove invece, a monte, è stato erroneamente ravvisato un vizio dell’azione amministrativa riposante nella incompetenza dell’ Autorità procedente.

Perterrebbe quindi al Collegio il compito di esaminare il merito della controversia.

Ciò però, non costituisce effetto automatico ed indefettibile consequenziale alla riforma della sentenza di primo grado ma, secondo la uniforme giurisprudenza amministrativa, è effetto discendente da una iniziativa in tal senso del ricorrente di primo grado vittorioso che, pur non onerato alla proposizione di appello incidentale, con memoria, scritti difensivi, ovvero anche con semplice dichiarazione resa in udienza, abbia fatto presente la propria aspirazione a che il Giudice d’appello esamini i motivi dichiarati (erroneamente)assorbiti dal Tar (ex multis, di recente, si veda Consiglio di Stato , sez. VI, 19 agosto 2009, n. 4980 secondo cui “i motivi assorbiti, poi, rivivono in appello se ivi espressamente riproposti -all’uopo è sufficiente semplice memoria o dichiarazione in udienza-“.).

Ciò non è avvenuto nel caso di specie (parte appellata non si è costituita nell’odierno giudizio) ed è pertanto precluso al Collegio vagliare il merito della controversia.

Ne consegue l’accoglimento del ricorso in appello, l’annullamento dell’appellata decisione e la conferma del provvedimento impugnato in primo grado.

Le spese di giudizio, però, in considerazione soprattutto della natura della controversia azionata, e dell’altalenante andamento complessivo del giudizio impugnatorio possono essere integralmente compensate fra le parti in lite ricorrendone le condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnata decisione e conferma il provvedimento di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2010 con l’intervento dei Signori:

*****************, Presidente

*******************, Consigliere

***************, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

**************, ***********, Estensore

Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/06/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Dirigente della Sezione