Negli ultimi anni società private ed enti pubblici hanno offerto corsi di formazione per una nuova figura professionale: “mediatore familiare”. Egli ha il compito di coadiuvare le coppie, in fase di separazione o di divorzio, a tracciare responsabilmente, in piena consapevolezza ed accordo, un percorso che le porti ad una rottura il più possibile pacifica e “civile”. Compito ben arduo e delicato per gli interessi coinvolti, soprattutto in presenza di figli minori, per la rabbia ed il risentimento che, spesso, anima gli ex partner.
Sono palesi i limiti di questa disciplina. In primis essa è rivolta solo alle famiglie, perciò è difficile delimitarne gli ambiti di applicazione e dare una definizione precisa di “famiglia”, in quanto essa può indicare sia una coppia sposata, ma, in senso lato, potenzialmente anche una convivente more uxorio. Non sono previsti incontri di conciliazione laddove i conflitti riguardino fratelli, genitori e figli od altri familiari (parenti ed affini), perché essa è esclusivamente prevista per facilitare l’affido condiviso dei figli.
Non si tralasci, però, l’elemento fondamentale di tutta questa vicenda, id est che questa professione, de facto, non esiste, perché non è stata disciplinata da alcuna legge e non esiste alcun albo tenuto dal competente ministero cui deve obbligatoriamente essere iscritto il mediatore, condicio sine qua non per poter svolgere tale professione legalmente, sia a livello privato che in pubbliche strutture. Si ricordi che, relativamente alle altre analoghe figure di conciliatore ed arbitro, le strutture che offrono questo servizio (Camere di Commercio, Ordini professionali, centri privati) sono tutte regolarmente iscritte ad un registro speciale del competente ministero, così come i professionisti che esercitano presso le stesse. Senza questa iscrizione non possono esercitare. Ciò dimostra che questa è una vera professione e come tale, per poter essere esercitata, necessita dell’abilitazione e dell’iscrizione ad un albo professionale.
Sinora solo le Leggi “Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare)” e n. 27 “(Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”)” avevano regolato minuziosamente tale materia, istituendo un albo regionale.
La suddetta normativa “si propone di disciplinare, nell’ambito della Regione, le figure del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, introducendo una nuova figura professionale non altrimenti prevista da legge dello Stato. L’unico articolo della coeva legge regionale n. 27 del 2008 ha modificato l’art. 6 della legge n. 26 del 2008, integrandone i commi 1 e 2 ed eliminando il comma 3. Specificamente, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 reca la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare; gli artt. 3 e 4, a loro volta, prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità; l’art. 6, infine, istituisce, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e reca l’analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso. L’art. 1 della legge regionale n. 27 del 2008, nel modificare l’art. 6 della legge regionale n. 26 del 2008, ha esteso anche ai laureati in pedagogia la possibilità di iscriversi al suddetto elenco, mentre ha abrogato l’incompatibilità tra mediazione familiare ed esercizio di altre professioni o attività di impresa.”
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, tramite l’Avvocatura di Stato, ha sollevato una questione di legittimità costituzionale, rilevando il conflitto di attribuzione di poteri tra lo stato e la regione Lazio ex art. 117 Cost. Infatti, dato che queste disposizioni riguardano la regolamentazione di una professione, sono escluse dal tassativo elenco delle materie in cui sussiste la legislazione concorrente tra le suddette amministrazioni, poiché essa rientra nella legislazione esclusiva dello Stato. La lite è stata risolta dalla sentenza n. 131 dello scorso 15 aprile (qui consultabile tra i documenti correlati), che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di tali leggi (cfr. anche i primi commenti di ***** “Mediazione familiare: la potestà legislativa delle Regioni non può disciplinare le professioni connesse” in www.dirittoegiustizia.it del 23/04/10; Acri “La figura del mediatore familiare, illegittimi gli elenchi “regionali””, in cui si sottolinea che “i centri di formazione alla mediazione familiare più diffusi rispondono alle indicazioni della Carta Europea ed aderiscono al Forum Europeo. Tuttavia, attualmente, la mediazione familiare non è una professione regolamentata dallo Stato, mancando una normativa che stabilisca i requisiti minimi per poterla esercitare sicchè essa, allo stato, può essere esercitata da chiunque ritenga di possedere idonee conoscenze e competenze” pur rischiando di incorrere nelle ovvie conseguenze legali e penali).
La difesa della regione sosteneva, invece, la correttezza del suo operato, dato che le citate disposizioni regolavano non una “nuova professione”, bensì una “figura professionale […]dotata di particolari competenze, destinata ad essere impiegata nell’ambito di strutture pubbliche ed esercitante funzioni pubblicistiche”. Fondavano le loro pretese sui poteri concessi “l’art. 155-sexies cod. civ., introdotto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli).”.
L’Avvocatura di Stato, però, eccepiva che tale norma “ha soltanto previsto, ma non istituito, la figura professionale del mediatore familiare, che difatti non é definita né disciplinata in alcuna legge statale.”. Inoltre contestava la parificazione dei titoli conseguiti dai mediatori che richiedevano l’iscrizione all’albo regionale, poiché questa facoltà era riconosciuta a chi aveva ottenuto questa qualifica sia attraverso un percorso universitario che tramite corsi organizzati da privati e finanziati dalla regione con i fondi europei (fondi strutturali) per la lotta alla disoccupazione, specie femminile, per mezzo di percorsi formativi e professionalizzanti, proposti ed approvati dalle singole regioni e, di conseguenza province, con appositi bandi annuali. Naturalmente essendo un albo regionale è pacifico che vi si potessero iscrivere solo i mediatori laziali e non anche soggetti di altre regioni, seppure il corso era stato tenuto da società e/o docenti laziali.
Nello specifico questi ultimi corsi dovrebbero avere una durata biennale (non sempre è così), essendo paragonati a master universitari e rivolti a soggetti laureati, per lo più donne disoccupate o inoccupate da lungo periodo. Sono finanziati con voucher di €.4.500,00 per ciascun partecipante. La finalità di questi finanziamenti è quella di agevolare la formazione professionale e/o il conseguimento di qualifiche professionali sì da arginare il problema della disoccupazione, soprattutto quella femminile. A conferma di ciò i partecipanti ricevono un attestato del conseguimento della relativa qualifica professionale, solo dopo aver frequentato i due terzi del corso e sostenuto un esame finale con relativa “tesina”, id est relazione scritta di un caso affrontato durante il tirocinio pratico o ,ove ciò non sia stato effettuato, di un argomento affrontato durante il corso. La regione Lazio prevedeva una durata di “cinquecento ore”, mentre altre regioni, seguendo il modello tracciato da queste leggi, hanno approvato progetti delle singole province della durata di seicento ore. Una parte del percorso formativo, in genere, doveva essere puramente teorica con l’insegnamento di nozioni basilari di pedagogia, di psicologia, del linguaggio non verbale, di diritto etc., con simulazioni e visione di films sulla crisi della famiglia o di sedute di mediazione familiare fatte dai docenti e relativo commento e similia. Un’altra parte doveva essere dedicata agli stages presso strutture che fanno mediazione familiare, anche in affiancamento (muto e senza potere d’intervento, limitato alla mera osservazione della seduta) dei mediatori stessi. È ovvio che ciò può essere di difficile attuazione sia per i risvolti in materia di privacy e di trattamento di dati sensibili, impliciti in questa disciplina, sia perché, in alcune zone, non esistono strutture, pubbliche e/o private, che possono svolgere questo servizio. Ergo gli stages potrebbero trasformarsi in qualcosa di astratto od in una mera ripetizione di simulazioni, di visioni e di commenti di documenti audiovisivi o similia.
In definitiva, a mio modesto parere, credo che l’Avvocatura si riferisca a queste argomentazioni quando contesta tale parificazione dei titoli. Infatti essa osserva che “la Regione avrebbe riservato a sé la determinazione dei titoli professionali e dei correlativi contenuti della professione di mediatore familiare e di coordinatore. Ciò emergerebbe in particolare dall’art. 6 della legge n. 26 del 2008, che tra l’altro equipara, ai fini della idoneità all’iscrizione nell’elenco di mediatore familiare, titoli di natura profondamente diversa perché conseguibili all’esito di percorsi formativi differenti e non assimilabili tra loro. Secondo la difesa erariale, non potrebbero infatti porsi sullo stesso piano titoli conseguiti a seguito di percorso formativo di livello universitario specialistico e titoli ottenuti mediante percorso formativo di livello inferiore, qual è il titolo di formazione regionale conseguito all’esito della frequenza di un corso della durata di cinquecento ore. Tale situazione potrebbe peraltro ingannare l’utenza, inducendola a ritenere di livello universitario un mediatore familiare munito invece del solo diploma regionale, con conseguente violazione del principio di tutela dell’utenza, che costituisce uno dei principi fondamentali tutelati dalle leggi statali in materia di attività professionali” (neretto mio, ndr).
La PA convenuta, a sostegno delle sue tesi difensive, eccepisce che relativamente “all’art. 6 della legge regionale, è bensì vero […] che esso ha previsto un elenco regionale dei mediatori familiari, ma tale elenco non può considerarsi istitutivo di una professione operante a livello regionale, perché mancherebbero le caratteristiche proprie di un’attività professionale di lavoro autonomo. Secondo la difesa della Regione Lazio, la legge impugnata, pur avendo assegnato al mediatore familiare funzioni (compiti e finalità) esclusivamente pubblicistiche, e pur avendo previsto la sua collocazione presso ogni azienda unità sanitaria locale, non ha tuttavia definito il tipo di rapporto che lega tale soggetto all’ente. La legge non chiarisce infatti se il mediatore sia legato alle ASL da un rapporto di pubblico impiego ovvero se egli abbia un rapporto basato, ad esempio, su un contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Queste modalità attuative – precisa la Regione – saranno chiarite da regolamenti attuativi. Intanto, l’elenco di cui all’art. 6 assolve essenzialmente la funzione di individuare una lista di soggetti, dotati di particolari professionalità, dalla quale poter attingere per il loro inserimento nell’ambito delle ASL o eventualmente di altri enti regionali. Un chiaro sintomo di ciò sarebbe dato dal fatto che l’opera di tale figura professionale è a carico delle finanze della Regione, come si desume dall’art. 8, che prescrive che le risorse necessarie all’applicazione della presente legge sono individuate nei limiti delle disponibilità finanziarie di cui al fondo per l’attuazione del piano socio-assistenziale regionale.” Infine “dopo aver ricordato i caratteri essenziali delle professioni propriamente dette, alle quali si riferisce l’art. 117, terzo comma, Cost. ed alla cui base vi è un contratto fra il professionista ed il cliente, la difesa della Regione ribadisce che l’attività del mediatore familiare non trova la sua fonte in un contratto di opera intellettuale, bensì in un sollecito da parte degli interessati (cioè in una richiesta di intervento, quale può rivolgersi solo ad una pubblica autorità) ovvero in un invito del giudice o di enti pubblici. Si è, in ogni caso, ben lontani dal conferimento di un mandato professionale di tipo privatistico. Inoltre, dal complesso delle norme regionali emergerebbe che il mediatore familiare o il coordinatore per la mediazione familiare è, in realtà, un ufficio, nel quale i singoli addetti svolgono la loro opera non in quanto scelti dalle parti o dal giudice o dalle altre autorità, ma in quanto inseriti in un’organizzazione gerarchicamente ordinata, nella quale non assume rilievo esterno l’intuitus personae del singolo operatore. Nel caso della legge in esame, si riscontrerebbe, non l’autonomia del professionista, ma, all’opposto, un vincolo ad agire secondo i compiti e le finalità, di cui agli artt. 3 e 4. Il mediatore familiare avrà, al più, un ambito di discrezionalità, propria dell’agire amministrativo, nell’ambito di obiettivi rigidamente predeterminati. Tutta l’attività che deve svolgere il mediatore familiare è, infine, a beneficio della collettività e, solo indirettamente, si riverbera sugli utenti del servizio.”.
La Corte Costituzionale, in estrema sintesi, rinviando in toto alla sentenza per ogni ulteriore approfondimento, ha rigettato tutte queste tesi accogliendo quelle dell’Avvocatura ed ha richiamato la sua giurisprudenza costante e maggioritaria ( C.Cost. n. 271/09 e 153/06).
Ha sottolineato che tali disposizioni “prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità, diretti da un lato a realizzare progetti di politiche efficaci a tutela della famiglia e dall’altro a costituire un punto di riferimento per i tribunali e i magistrati che si occupano di separazioni che coinvolgono figli minori; istituiscono, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e recano la analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso – si porrebbero in contrasto con il principio fondamentale in materia di regolamento delle professioni, in base al quale spetta esclusivamente allo Stato l’individuazione delle figure professionali con i relativi profili e i titoli abilitanti.” Ad ulteriore sostegno di queste argomentazioni, nota che “l’impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo delle disposizioni impugnate rendono palese che l’oggetto di esse deve essere ricondotto propriamente alla materia concorrente delle “professioni” (art. 117, terzo comma, Cost.). […]Le disposizioni denunciate danno una definizione della mediazione familiare, disciplinano le caratteristiche del mediatore familiare e stabiliscono gli specifici requisiti per l’esercizio dell’attività, con la previsione di un apposito elenco e delle condizioni per la iscrizione in esso. Ma, così facendo, invadono una competenza sicuramente statale. Non pare dubbio, infatti, che, attraverso la predetta disciplina, siano stati individuati i titoli abilitanti per lo svolgimento in ambito regionale della professione di mediatore familiare, in tal modo travalicando, secondo quanto dianzi precisato, gli ambiti di competenza legislativa regionale in materia di professioni. Non rileva la circostanza – sottolineata dalla difesa della resistente – che il mediatore familiare non sarebbe un professionista autonomo, ma una figura professionale, legata alla Regione, alla quale sarebbero affidati compiti e funzioni di rilievo pubblicistico.” Ribadisce, infine, che “la legislazione statale, con l’art. 155-sexies del codice civile, aggiunto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54, ha soltanto accennato alla attività di mediazione familiare, senza prevedere alcuna specifica professione, stabilendo che «qualora ne ravvisi l’opportunità, il giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, può rinviare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 155 per consentire che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela dell’interesse morale e materiale dei figli», ma, a tutt’oggi, non ha introdotto la figura professionale del mediatore familiare, né stabilito i requisiti per l’esercizio dell’attività.”.
In sintesi enuncia i seguenti principi di diritto: “1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare); 2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”); 3) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale in via consequenziale degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.”.
Per completezza d’informazione si ricordi che recentemente è stato approvata il Dlgs n. 28/10 in tema di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali: il giudice, al di là dei casi in cui essa è propedeutica ed obbligatoria, pena l’improcedibilità del giudizio, può invitare a conciliare la vertenza (presso le apposite camere istituite nei tribunali od altri organismi riconosciuti dal ministero) e sospende il processo per un periodo di 4 mesi. Tale facoltà può essere esercitata anche dalle singole parti processuali, anzi gli avvocati, per non incorrere in sanzioni disciplinari, sono obbligati ad informare il cliente di questa possibilità ed a favorire il ricorso alle ADR (procedure alternative al processo, come la conciliazione, la mediazione, l’arbitrato etc. più rapide ed economiche dello stesso) al fine di deflazionare il carico della giustizia con ovvie conseguenze sociali e per l’economia statale. Tra le varie materie individuate quali oggetto di questa procedura, nonché come campi di specializzazione dei legali, è previsto il diritto familiare e la tutela della famiglia. In attesa dell’approvazione del regolamento ministeriale di attuazione di questa novella, si noti che tale normativa sembra riconoscere un ruolo di mediatore agli avvocati che dovranno seguire corsi di formazione universitari, riconosciuti dal CNF e dal ministero di Giustizia e corrispondenti a standard predefiniti da quest’ultimo. Inoltre da qualche anno presso alcuni tribunali, tra cui quello di Grosseto, è stato istituito un “Osservatorio sulla giustizia civile”, che svolge le funzioni di osservatorio anche della famiglia, ergo è logico pensare che una funzione di mediatore possa essere assegnata anche a questa istituzione.
Infine si veda che il ruolo di mediatore familiare è, invece, disciplinato a livello europeo dalla “Direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale” (Libro verde), recepita dal decreto nazionale sopra menzionato. Prima era regolata dal “Regolamento (CE) 27 novembre 2003, n. 2201/2003, Regolamento del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000”, nonché da Convenzioni internazionali come quella di New York sulla tutela del minore. Da tutte queste disposizioni, però, emerge che si tratta di un ambito di stretta competenza statale e che questa figura è assimilata a quella dell’ausiliare del giudice. Sono previsti anche appositi codici deontologici (v. amplius ex multis ******************* “La cultura giuridica europea della mediazione familiare integrata dalla Direttiva 2008/52/CE.”; Novati “La mediazione familiare alla luce del D.Lgs. 4 marzo 2010, n. 28”; ******************* “La mediazione familiare: strumento europeo di tutela dei figli nel conflitto genitoriale” negli atti del convegno “La tutela del minore ad un anno dall’entrata in vigore della Legge n. 54/06″ organizzato da Norma@Forma”, Marzario “La mediazione familiare nelle fonti sovranazionali” negli arretrati di www.filodiritto.it del 31/12/05). È confermato, di conseguenza, quanto statuito dalla Consulta: è una vera e propria professione e, come tale, deve essere disciplinata dallo stato e non dalla singole regioni.
È chiaro che la sentenza qui annotata farà da apripista ad altre simili.
In attesa che il legislatore colmi questa lacuna normativa, si rifletta su alcuni dubbi e potenziali polemiche che questa decisione solleva, dato che, come sinora esplicato, fissa delle linee guida generali, applicabili anche ad altre realtà italiane analoghe alla fattispecie. Invero si noti come chi abbia conseguito tale qualifica (in alcuni bandi denominata, per l’appunto, “qualifica professionale di mediatore”) e, confidando sulla legalità del titolo conseguito (v. Adri, op.cit.), eserciti la professione di mediatore, sia privatamente che in pubbliche strutture (anche se, in realtà, in queste strutture i criteri di assunzione sono corrispondenti a standard precisi e più rigidi), è pacifico che si esponga al rischio di una denuncia penale per abusivo esercizio di una professione. Si evidenzino le conseguenze in ordine alle responsabilità erariali riscontrabili nei casi analoghi a quello in esame e talmente ovvie da non essere necessario alcun altro commento.
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Corte Costituzionale
Sentenza 15 aprile 2010, n. 131
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
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– Franco GALLO ”
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ha pronunciato la seguente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare) e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27 febbraio 2009, depositato in cancelleria il 5 marzo 2009 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore ***************;
uditi l’avvocato dello Stato ************* per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato *************-********* per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2009 e depositato il 5 marzo 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato in via principale, a seguito di delibera governativa in data 20 febbraio 2009, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), affermandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui esso attribuisce allo Stato la competenza legislativa riguardo ai principi fondamentali in materia di professioni.
Riferisce il ricorrente che la legge regionale n. 26 del 2008 si propone di disciplinare, nell’ambito della Regione, le figure del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, introducendo una nuova figura professionale non altrimenti prevista da legge dello Stato. L’unico articolo della coeva legge regionale n. 27 del 2008 ha modificato l’art. 6 della legge n. 26 del 2008, integrandone i commi 1 e 2 ed eliminando il comma 3.
Specificamente, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 reca la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare; gli artt. 3 e 4, a loro volta, prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità; l’art. 6, infine, istituisce, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e reca l’analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso.
L’art. 1 della legge regionale n. 27 del 2008, nel modificare l’art. 6 della legge regionale n. 26 del 2008, ha esteso anche ai laureati in pedagogia la possibilità di iscriversi al suddetto elenco, mentre ha abrogato l’incompatibilità tra mediazione familiare ed esercizio di altre professioni o attività di impresa.
Ad avviso della difesa erariale, le disposizioni impugnate si propongono di individuare la funzione e i compiti, anche di supporto ai tribunali, del mediatore familiare e del coordinatore per la mediazione familiare, nonché, previa istituzione di un apposito elenco regionale, gli specifici titoli di cui il mediatore familiare deve essere in possesso per l’iscrizione all’elenco e, di seguito, per l’esercizio della professione.
Secondo l’Avvocatura, le norme denunciate sarebbero riconducibili alla materia delle “professioni”, appartenente alla competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Il ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale, spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente previste dall’art. 117, terzo comma, Cost., mentre la legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto di quelli risultanti dalla normativa statale già in vigore; ed osserva che, in base all’art. 1, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), la potestà legislativa regionale si esercita relativamente alle professioni individuate e definite dalla normativa statale.
Secondo la difesa erariale, l’art. 155-sexies cod. civ., introdotto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli), ha soltanto previsto, ma non istituito, la figura professionale del mediatore familiare, che difatti non é definita né disciplinata in alcuna legge statale.
La Regione – osserva l’Avvocatura – avrebbe riservato a sé la determinazione dei titoli professionali e dei correlativi contenuti della professione di mediatore familiare e di coordinatore. Ciò emergerebbe in particolare dall’art. 6 della legge n. 26 del 2008, che tra l’altro equipara, ai fini della idoneità all’iscrizione nell’elenco di mediatore familiare, titoli di natura profondamente diversa perché conseguibili all’esito di percorsi formativi differenti e non assimilabili tra loro. Secondo la difesa erariale, non potrebbero infatti porsi sullo stesso piano titoli conseguiti a seguito di percorso formativo di livello universitario specialistico e titoli ottenuti mediante percorso formativo di livello inferiore, qual è il titolo di formazione regionale conseguito all’esito della frequenza di un corso della durata di cinquecento ore. Tale situazione potrebbe peraltro ingannare l’utenza, inducendola a ritenere di livello universitario un mediatore familiare munito invece del solo diploma regionale, con conseguente violazione del principio di tutela dell’utenza, che costituisce uno dei principi fondamentali tutelati dalle leggi statali in materia di attività professionali.
2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione Lazio, che ha concluso per l’infondatezza della questione.
Secondo la difesa della Regione, il ricorso muoverebbe dal falso presupposto che la legge regionale impugnata abbia introdotto e disciplinato una nuova professione: quella del “mediatore familiare” e del “coordinatore per la mediazione familiare”. In realtà, la legge regionale impugnata non avrebbe affatto né introdotto né disciplinato una “professione”, ma avrebbe individuato una “figura professionale”, cioè dotata di particolari competenze, destinata ad essere impiegata nell’ambito di strutture pubbliche ed esercitante funzioni pubblicistiche.
Secondo la difesa della Regione, la ratio che ispira l’intero provvedimento normativo è quella di delineare una “figura professionale”, non un “professionista” lavoratore autonomo, operante nell’ambito della mediazione familiare. Tale diversa prospettiva emergerebbe dall’analisi delle singole disposizioni e, in particolare, di quelle che stabiliscono i compiti e le finalità del coordinatore per la mediazione familiare: compiti e finalità di natura essenzialmente pubblicistica, che, come tali, non sono e non possono essere attuati o perseguiti da un professionista lavoratore autonomo.
In particolare, l’art. 1, comma 2, della legge regionale n. 26 del 2008 evidenzierebbe l’aspetto pubblicistico già nella parte in cui prevede le modalità di accesso all’opera di tale soggetto. Si prescrive infatti che il mediatore familiare possa essere “sollecitato” dalle parti a svolgere la sua opera. Tale locuzione verbale – afferma la Regione – sarebbe indice del fatto che la legge prevede, non già il conferimento di un mandato professionale nell’ambito di un contratto di opera professionale, bensì che tale soggetto, il quale opera all’interno di una struttura sanitaria (come chiarito dal successivo art. 3), possa essere richiesto dalle parti di intervenire per “adoperarsi” nel senso indicato dalla norma. La stessa disposizione prevede che l’intervento del mediatore professionale, oltre che sollecitato dalle parti, possa avvenire su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza.
Anche l’art. 3 della stessa legge regionale, nel disciplinare la figura del coordinatore per la mediazione familiare, prevederebbe in realtà l’attribuzione a tale figura professionale di un vero e proprio ufficio pubblico.
Le finalità che il mediatore familiare è chiamato a svolgere in base all’art. 4 della legge regionale sarebbero ben lontane dall’esercizio di una professione, ai sensi dell’art. 117 Cost.
Quanto all’art. 6 della legge regionale, è bensì vero – osserva la Regione – che esso ha previsto un elenco regionale dei mediatori familiari, ma tale elenco non può considerarsi istitutivo di una professione operante a livello regionale, perché mancherebbero le caratteristiche proprie di un’attività professionale di lavoro autonomo. Secondo la difesa della Regione Lazio, la legge impugnata, pur avendo assegnato al mediatore familiare funzioni (compiti e finalità) esclusivamente pubblicistiche, e pur avendo previsto la sua collocazione presso ogni azienda unità sanitaria locale, non ha tuttavia definito il tipo di rapporto che lega tale soggetto all’ente. La legge non chiarisce infatti se il mediatore sia legato alle ASL da un rapporto di pubblico impiego ovvero se egli abbia un rapporto basato, ad esempio, su un contratto di collaborazione coordinata e continuativa. Queste modalità attuative – precisa la Regione – saranno chiarite da regolamenti attuativi. Intanto, l’elenco di cui all’art. 6 assolve essenzialmente la funzione di individuare una lista di soggetti, dotati di particolari professionalità, dalla quale poter attingere per il loro inserimento nell’ambito delle ASL o eventualmente di altri enti regionali. Un chiaro sintomo di ciò sarebbe dato dal fatto che l’opera di tale figura professionale è a carico delle finanze della Regione, come si desume dall’art. 8, che prescrive che le risorse necessarie all’applicazione della presente legge sono individuate nei limiti delle disponibilità finanziarie di cui al fondo per l’attuazione del piano socio-assistenziale regionale.
Dopo aver ricordato i caratteri essenziali delle professioni propriamente dette, alle quali si riferisce l’art. 117, terzo comma, Cost. ed alla cui base vi è un contratto fra il professionista ed il cliente, la difesa della Regione ribadisce che l’attività del mediatore familiare non trova la sua fonte in un contratto di opera intellettuale, bensì in un sollecito da parte degli interessati (cioè in una richiesta di intervento, quale può rivolgersi solo ad una pubblica autorità) ovvero in un invito del giudice o di enti pubblici. Si è, in ogni caso, ben lontani dal conferimento di un mandato professionale di tipo privatistico. Inoltre, dal complesso delle norme regionali emergerebbe che il mediatore familiare o il coordinatore per la mediazione familiare è, in realtà, un ufficio, nel quale i singoli addetti svolgono la loro opera non in quanto scelti dalle parti o dal giudice o dalle altre autorità, ma in quanto inseriti in un’organizzazione gerarchicamente ordinata, nella quale non assume rilievo esterno l’intuitus personae del singolo operatore. Nel caso della legge in esame, si riscontrerebbe, non l’autonomia del professionista, ma, all’opposto, un vincolo ad agire secondo i compiti e le finalità, di cui agli artt. 3 e 4. Il mediatore familiare avrà, al più, un ambito di discrezionalità, propria dell’agire amministrativo, nell’ambito di obiettivi rigidamente predeterminati. Tutta l’attività che deve svolgere il mediatore familiare è, infine, a beneficio della collettività e, solo indirettamente, si riverbera sugli utenti del servizio.
Da ultimo, la Regione sottolinea che anche altre Regioni hanno emanato regolamenti per disciplinare la professione di mediatore familiare.
3.-In prossimità dell’udienza l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa.
1.-Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare), nonché delle disposizioni con essi inscindibilmente connesse o dipendenti, e dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”), denunciandone il contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, le citate disposizioni – le quali: recano la definizione generale del ruolo e della figura professionale del mediatore familiare, quale professionista deputato a svolgere, anche su invito del giudice, un ruolo di compiuta mediazione nei procedimenti di separazione della famiglia e della coppia nell’interesse dei figli; prevedono e disciplinano la particolare figura di mediatore familiare costituita dal coordinatore per la mediazione familiare (istituito presso ogni ASL), del quale stabiliscono i compiti e le finalità, diretti da un lato a realizzare progetti di politiche efficaci a tutela della famiglia e dall’altro a costituire un punto di riferimento per i tribunali e i magistrati che si occupano di separazioni che coinvolgono figli minori; istituiscono, presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori familiari e recano la analitica disciplina dei requisiti per l’accesso all’elenco stesso – si porrebbero in contrasto con il principio fondamentale in materia di regolamento delle professioni, in base al quale spetta esclusivamente allo Stato l’individuazione delle figure professionali con i relativi profili e i titoli abilitanti.
2.-La questione è fondata.
2.1.- Con la legge n. 26 del 2008 la Regione Lazio pone una regolamentazione complessiva della mediazione familiare, individuata – secondo la definizione che ne dà l’art. 1 – come il «percorso che sostiene e facilita la riorganizzazione della relazione genitoriale nell’ambito di un procedimento di separazione della famiglia e della coppia alla quale può conseguire una modifica delle relazioni personali tra le parti», e si propone come obiettivi (art. 2) la tutela della «famiglia e della coppia con prole come principale nucleo di socializzazione», il sostegno alla genitorialità, il mantenimento, in caso di separazione, dell’affidamento dei figli «ad entrambi i genitori, mediante l’assunzione di accordi liberamente sottoscritti dalle parti che tengano conto della necessità di tutelare l’interesse morale e materiale dei figli».
In questo quadro, con le norme impugnate (della stessa legge n. 26 del 2008 e della coeva legge n. 27 del 2008, recante un articolo unico a modifica dell’art. 6 della legge n. 26 del 2008) la Regione: (a) individua nel mediatore familiare colui che, «sollecitato dalle parti o su invito del giudice o dei servizi sociali comunali o dei consultori o del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, si adopera, nella garanzia della riservatezza e in autonomia dall’ambito giudiziario, affinché i genitori elaborino personalmente un programma di separazione soddisfacente per loro e per i figli, nel quale siano specificati i termini della cura, dell’educazione e della responsabilità verso i figli minori»; (b) istituisce, presso ogni azienda sanitaria locale, «la figura del coordinatore per la mediazione familiare avente la qualifica di mediatore familiare», con il compito di «acquisire dati relativi alla condizione familiare attraverso indagini, studi e ricerche presso gli enti locali, i tribunali, i servizi sociali, le associazioni di volontariato, le forze dell’ordine, le scuole e i consultori», di coadiuvare la Regione «nella progettazione di politiche efficaci di tutela della vita della famiglia e della coppia e di sostegno alla genitorialità responsabile», di «costituire un punto di riferimento prioritario per i tribunali», di avviare un dialogo con tutti coloro, compresi i magistrati, che «si occupano di situazioni di separazione “disfunzionali” che vedano il coinvolgimento di figli minori»; (c) stabilisce le finalità del coordinatore per la mediazione familiare («rispondere alle esigenze di ascolto e di aiuto che provengono dalle famiglie e dalle coppie»; offrire un punto di riferimento «per la risoluzione dei conflitti relazionali, con particolare riferimento alle fasi della separazione, del divorzio e della cessazione della convivenza»; «raccordarsi con le istituzioni presenti sul territorio»; «garantire un supporto alla progettazione di interventi e servizi sul territorio»; «identificare le aree a rischio»; «attuare azioni positive per la promozione della pariteticità»); (d) istituisce, «presso l’assessorato regionale competente in materia di politiche sociali, l’elenco regionale dei mediatori professionali», stabilendo che ad esso «possono iscriversi coloro che sono in possesso di laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche nonché di idoneo titolo universitario, quale master, specializzazione o perfezionamento, di durata biennale, di mediatore familiare oppure di specializzazione professionale conseguita a seguito della partecipazione ad un corso, riconosciuto dalla Regione Lazio, della durata minima di cinquecento ore»; «coloro che, in possesso della laurea specialistica in discipline pedagogiche psicologiche, sociali o giuridiche alla data di entrata in vigore della […] legge, abbiano svolto per almeno due anni, nel quinquennio antecedente l’entrata in vigore della legge, attività di mediazione familiare da comprovare sulla base di idonea documentazione».
2.2.- L’impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo delle disposizioni impugnate rendono palese che l’oggetto di esse deve essere ricondotto propriamente alla materia concorrente delle “professioni” (art. 117, terzo comma, Cost.).
Nello scrutinio di disposizioni legislative regionali aventi ad oggetto la regolamentazione di attività di tipo professionale, questa Corte ha ripetutamente affermato che «la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve rispettare il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad opera di singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale» (sentenze n. 153 e n. 424 del 2006, n. 57 del 2007, n. 138 e n. 328 del 2009). Ha, altresì, precisato che la «istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno già, di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2008, n. 138 e n. 328 del 2009).
Ora, la legislazione statale, con l’art. 155-sexies del codice civile, aggiunto dalla legge 8 febbraio 2006, n. 54, ha soltanto accennato alla attività di mediazione familiare, senza prevedere alcuna specifica professione, stabilendo che «qualora ne ravvisi l’opportunità, il giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, può rinviare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 155 per consentire che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela dell’interesse morale e materiale dei figli», ma, a tutt’oggi, non ha introdotto la figura professionale del mediatore familiare, né stabilito i requisiti per l’esercizio dell’attività.
Le disposizioni denunciate danno una definizione della mediazione familiare, disciplinano le caratteristiche del mediatore familiare e stabiliscono gli specifici requisiti per l’esercizio dell’attività, con la previsione di un apposito elenco e delle condizioni per la iscrizione in esso. Ma, così facendo, invadono una competenza sicuramente statale.
Non pare dubbio, infatti, che, attraverso la predetta disciplina, siano stati individuati i titoli abilitanti per lo svolgimento in ambito regionale della professione di mediatore familiare, in tal modo travalicando, secondo quanto dianzi precisato, gli ambiti di competenza legislativa regionale in materia di professioni.
Non rileva la circostanza – sottolineata dalla difesa della resistente – che il mediatore familiare non sarebbe un professionista autonomo, ma una figura professionale, legata alla Regione, alla quale sarebbero affidati compiti e funzioni di rilievo pubblicistico.
Per un verso, infatti, la competenza dello Stato ad individuare i profili professionali ed i requisiti necessari per il relativo esercizio spetta anche quando l’attività professionale sia destinata a svolgersi in forma di lavoro dipendente (artt. 1, comma 3, e 2, comma 3, del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”); per l’altro, «l’individuazione di una specifica area caratterizzante la “professione” è ininfluente ai fini della regolamentazione delle competenze derivante dall’applicazione nella materia in esame del terzo comma dell’art. 117 Cost.» (sentenza n. 40 del 2006, nonché, tra le altre, sentenze n. 355 e n. 424 del 2005). Su tali premesse,
questa Corte (sentenza n. 153 del 2006) ha già dichiarato l’illegittimità costituzionale di una normativa regionale che disciplinava figure professionali alle quali la Regione faceva ricorso per il funzionamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali.
3.- L’intera legge regionale n. 26 del 2008 è inscindibilmente connessa, per il suo contenuto, con le disposizioni specificamente censurate dal ricorrente e pertanto la declaratoria di illegittimità costituzionale deve essere estesa, in via consequenziale, anche agli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8, non oggetto di impugnazione.
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, 3, 4 e 6 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26 (Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 27 (Modifiche alla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente “Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione familiare”);
3) dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale in via consequenziale degli artt. 1, comma 1, 2, 5, 7 e 8 della legge della Regione Lazio 24 dicembre 2008, n. 26.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 aprile 2010.
F.to:
******************, Presidente
***************, Redattore
*****************, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2010.
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