La finanza di progetto nell'ordinamento giuridico italiano: luci ed ombre

La finanza di progetto nell’ordinamento giuridico italiano: luci ed ombre

Federica Teoli

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ABSTRACT

 

Partendo dalla definizione più accreditata, appartenente a P.K. Nevitt, il Project Financing è «un’operazione di finanziamento di una particolare unità economica, nella quale un finanziatore è soddisfatto di considerare, fin dallo stato iniziale, il flusso di cassa dell’unità economica in oggetto, come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale del prestito».

Tale definizione è abbastanza esauriente, in quanto consente di individuare contestualmente causa, conseguenze ed effetti dell’istituto il quale, oggi più che mai, con la crisi della finanza pubblica, rappresenta l’unico approccio possibile per sostenere la fattibilità economica e, di conseguenza, la realizzazione, la gestione e il finanziamento di progetti complessi che, soprattutto nelle fasi iniziali, necessitano di elevati fabbisogni finanziari e sono caratterizzati dalla possibilità di ripartire i rischi sui diversi soggetti partecipanti.

Il presente lavoro ha inteso analizzare in primis gli aspetti generali della Finanza di Progetto, analizzando la convergenza di interessi tra la Pubblica Amministrazione, il cui obiettivo è la realizzazione dell’opera o del servizio minimizzandone i costi di realizzazione, e il privato, interessato ai ritorni economici legati alla realizzazione e gestione dell’opera o del servizio.

Conseguentemente, ha spiegato in che modo vengano assicurate una migliore efficienza e una maggiore efficacia, accompagnate dalla riduzione dell’esborso finanziario pubblico.

Dopo aver esposto come il Project Financing è nato e come si è storicamente evoluto, si sono analizzati alcuni istituti con i quali non è difficile riscontrare evidenti similitudini, in particolare il Partenariato Pubblico Privato, entrando nello specifico delle sue possibili estrinsecazioni: opere calde (progetti finanziariamente autosufficienti), opere fredde (progetti che necessitano di pagamenti effettuati dalla P.A.), opere tiepide (progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica).

Una volta esaurita la panoramica degli aspetti generali, in cui rientra ovviamente anche l’analisi dei soggetti, dei vantaggi e degli svantaggi dell’istituto, il lavoro si sofferma sull’applicazione del Project Financing in Italia, ponendo l’attenzione sulla panoramica normativa, a partire dalla Legge n. 415 dell’11 novembre 1998 (Merloni – ter), che ha introdotto il Project Financng nel nostro Paese. È interessante notare come gli interventi legislativi nel settore delle opere pubbliche hanno visto, nel tempo, un progressivo, graduale e sempre più penetrante intervento del privato, il cui ruolo era inizialmente limitato alla sola fase della realizzazione, nel quadro di un procedimento amministrativo tutto interno all’Amministrazione, mentre successivamente è stato ammesso a divenire egli stesso il promotore di un’opera pubblica, progettandola e sottoponendo la sua proposta al giudizio dell’amministrazione. Non è mancato in questa sede il riferimento al Codice de Lise e all’ultimo correttivo apportato nel 2016, e un approfondimento sulla procedura della Finanza di Progetto e sulle sue varie fasi.

Infine, si è analizzato lo “stato dell’arte” del Project Financing, ponendo in questa sede l’accento soprattutto sulle criticità che presenta e sui possibili sviluppi futuri dello stesso.

 

 

 

I TRATTI GENERALI DEL PROJECT FINANCING.

 

Il Project Financing, nato nei paesi anglosassoni, è stato ideato concettualmente nell’ambito dell’economia aziendale come tecnica finanziaria innovativa, volta a rendere possibile il finanziamento di iniziative economiche sulla base della valenza tecnico-economica del progetto stesso.

 

La forma più antica di tale tecnica finanziaria risale al 1299 quando la Corona inglese negoziò una forma di prestito con i Frescobaldi per sviluppare una miniera d’argento nel Devon. Il prestito accordava al finanziatore il diritto di controllare le operazioni della miniera per un anno. Anche le spedizioni commerciali nel XVII e XVIII secolo furono finanziate sulla base del progetto; gli investitori fornivano i fondi alle Compagnie delle Indie Olandesi o Britannica per i viaggi che esse effettuavano in Asia ed erano ripagati tramite la liquidazione del carico di merci secondo la loro quota di partecipazione. Inoltre, fra il 1840 ed il 1860, gran parte della rete ferroviaria europea fu realizzata con tecniche di finanziamento simili al Project Financing.

Nel secolo scorso, la persistenza dei prezzi alti nel settore energetico spinse il Congresso statunitense ad emanare, nel 1978, il Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA) come forma di incoraggiamento ad investire in forme alternative di generazione elettrica.

Il progetto di costruzione del tunnel sotto la Manica rappresenta a tutt’oggi l’operazione più ambiziosa mai realizzata in finanza di progetto. Essa ha dimostrato quanto la scelta di associare il settore privato alla costruzione e gestione di opere pubbliche fosse valida e, a certe condizioni, addirittura preferibile al tradizionale metodo dell’appalto pubblico.

 

La filosofia del Project Financing è quella di coinvolgere il privato in un progetto, di spingerlo a trovare il modo di far fruttare per sé e per la comunità un terreno o un bene che altrimenti resterebbero inutilizzati per carenza di fondi pubblici.

La definizione più accreditata del Project Financing è attribuita a P.K. NEVITT: «un’operazione di finanziamento di una particolare unità economica, nella quale un finanziatore è soddisfatto di considerare, fin dallo stato iniziale, il flusso di cassa dell’unità economica in oggetto, come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale del prestito».

 

Mentre gli strumenti tradizionali di finanziamento si risolvono tutti in un prestito volto a finanziare genericamente tutta l’attività economica dell’impresa finanziata, nel Project Financing il prestito mira alla realizzazione di una particolare opera o attività, in ragione del fatto che dal ritorno economico di tale opera dipende in definitiva la remunerazione del finanziatore.

In particolare, la finanza di progetto trova applicazione con riferimento a quelle opere e attività in grado di produrre flussi di cassa (cash flow) a compensazione delle somme impiegate per finanziare l’operazione complessiva; per altro verso qui il finanziamento attiene al progetto piuttosto che al soggetto che lo realizza, sicché il progetto deve essere particolarmente “appetibile” per i finanziatori privati.

Con l’istituzione di una Unità Tecnica di Finanza di Progetto all’interno del CIPE ( Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica ), il Governo promuove la partecipazione di soggetti privati, prima limitata ai grandi sistemi a rete (trasporti autostradali, ferroviari, sistemi aeroportuali), anche agli interventi che interessano singole comunità (parcheggi, metropolitane, trasporti locali, trattamento delle acque, gestione del patrimonio artistico).

 

La scelta della finanza di progetto per il finanziamento delle infrastrutture di pubblica utilità, da parte delle amministrazioni pubbliche, è dettata da una duplice esigenza: ridurre l’esborso finanziario pubblico e migliorare l’efficienza e l’efficacia nella realizzazione e gestione di opere pubbliche. Con la finanza di progetto si realizza una convergenza di interessi tra la pubblica amministrazione, interessata alla realizzazione dell’opera o del servizio minimizzandone i costi di realizzazione, e il privato, interessato ai ritorni economici legati alla realizzazione e gestione dell’opera o del servizio.

 

L’accordo tra l’amministrazione pubblica e la società privata può avvenire secondo modalità diverse: il privato può avere il compito di realizzare le strutture o di gestirle, oppure può svolgere entrambe le attività. Tale concessione avviene per mezzo della costituzione di una Società di progetto (anche detta SPV, Special Purpose Vehicle, o Project Company), la cui esclusiva finalità è la realizzazione e/o la gestione del progetto stesso.

La società di progetto è un’entità giuridicamente distinta da quella del promotore del progetto, con la conseguente separazione dei flussi generati dal progetto da quelli relativi alle altre attività del promotore. Il duplice risultato é che, in caso di fallimento del progetto, il finanziatore non potrà rivalersi su beni del promotore diversi da quelli di proprietà della società di progetto e, simmetricamente, in caso di fallimento del promotore, la società di progetto continuerà ad esistere perseguendo le proprie finalità.

Tale separazione economica e giuridica viene definita in termini tecnici: Ring fence.

 

La concessione avviene secondo le modalità del BOT (Build, operate and transfer o anche Build, own and transfer). Sulla base di questo schema, l’amministrazione – a seguito di una gara – concede la costruzione e la gestione di un’opera, con diritto di utilizzo commerciale limitato a un periodo di tempo determinato (chiamato periodo di utilizzo o sfruttamento dell’opera), e con obbligo finale di trasferire al soggetto pubblico il possesso dell’opera realizzata o, in alternativa, di rinnovare la concessione di gestione.

Giuridicamente si realizza attraverso una complessa rete di contratti collegati tra loro, che legano i vari soggetti coinvolti: ideatori, progettisti, finanziatori, realizzatori, gestori dell’opera.

 

Un altro carattere essenziale del project financing consiste nella capacità di realizzare un articolato piano di distribuzione del rischio tra una serie di figure diverse, talora suscettibili di cumularsi in capo agli stessi soggetti (promotori, Ente pubblico concedente, investitori, finanziatori, gestori, etc.): tale piano tende essenzialmente a fare sì che l’alea insita in ogni operazione economica si mantenga, per ciascuno dei soggetti coinvolti, entro livelli accettabili di tollerabilità, e non si frapponga quale ostacolo insormontabile alla realizzazione di opere di ingente impatto economico –finanziario.

 

 

 

La disciplina del Project Financing in Italia.

 

Nel settore dei lavori pubblici e di pubblica utilità il project financing, pur di recente introduzione è stato oggetto di una continua opera di affinamento normativo. Inoltre, la riforma del Titolo V della Parte II della Cost., che ha visto il recepimento del principio di sussidiarietà (art.118), ha inteso riconoscere la legittimità di un intervento del privato sostitutivo di quello pubblico, quando il primo risponda a criteri di maggiore efficienza.

La finanza di progetto è stata introdotta in Italia dalla legge 18 novembre 1998, n. 415, che ha introdotto nella legge 109/1994 gli artt. 37-bis e seguenti, è stata successivamente disciplinata dalla legge 24 novembre 2000, n. 340, in cui l’art. 21 ne ha previsto l’utilizzo anche con riferimento alla realizzazione “di nuove infrastrutture viarie di interesse nazionale per le quali sono utilizzabili sistemi di pedaggiamento; dalla legge 1° agosto 2002 n. 166 la c.d. Merloni quater, che ha nuovamente apportato incisive modifiche alla l.109/1994, nonché dal d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, in relazione alle infrastrutture di importanza strategica. Infine la disciplina della finanza di progetto è stata inserita – copiando interamente la “vecchia” Merloni-quater – nel “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE” (Codice de Lise) approvato con d.lgs. 12 aprile 2006, n.163 articoli 152 e seguenti. In attuazione della legge delega n. 11 del 2016 è stato varato dal Governo, all’inizio del mese di marzo 2016, lo schema di decreto legislativo contenente le disposizioni di un nuovo Codice degli appalti e delle concessioni (da ora anche il Nuovo Codice), in sostituzione del d.lgs. n. 163/2006, che sarà, conseguentemente, abrogato unitamente al regolamento di attuazione di cui al d.P.R. n. 207/2010. Il nuovo codice è entrato in vigore il 19 aprile 2016 come D.Lgs. 50 del 2016.

 

La disciplina della finanza di progetto così introdotta prevedeva una procedura che si articolava in tre fasi: a) la selezione della proposta migliore; b) la scelta di due sparring partners da mettere a confronto con l’offerta formulata dal promotore; c) una procedura negoziata alla quale partecipavano il promotore e le due migliori offerte con possibilità per il promotore di esercitare il diritto di prelazione nell’ipotesi in cui intendesse tarare la propria offerta su quella migliore presentata dai due competitors.

 

Il diritto di prelazione è stato poi espunto dalla disciplina per effetto del secondo decreto correttivo (d.lgs. n. 113/2007) in quanto lesivo dei principi comunitari di parità di trattamento, divieto di discriminazione e libera concorrenza. Tuttavia, la Commissione europea ha ritenuto insufficiente tale soppressione formulando una serie di rilievi aggiuntivi in merito alla disciplina nazionale.  In prima battuta, si osservava che l’avviso indicativo delle opere da realizzarsi mediante la finanza di progetto contenuto nel programma triennale non era soggetto a pubblicità in ambito comunitario. In secondo luogo, il promotore, comunque, conservava una ingiustificata posizione di vantaggio dovendo competere soltanto con due offerte.  Pertanto, il governo ha tentato, attraverso il terzo decreto correttivo al codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 152/2008), di incentivare la finanza di progetto snellendone le procedure ritenendo, questa la ratio dell’iniziativa, che essa rappresenti uno strumento utile allo sviluppo infrastrutturale del Paese.

Infatti, ravvisandosi la necessità della riduzione del peso dell’intervento statale in economia e del contenimento della spesa pubblica, si è determinato un crescente bisogno di capitali alternativi a quelli pubblici per finanziare infrastrutture strategiche per lo sviluppo del sistema economico: in questo senso la finanza di progetto costituisce una valida risposta a tale esigenza.

 

Con l’ultima formulazione  dell’art.153 (codice De Lise) scompariva il vincolo alla gara unica e si poteva optare per una delle due seguenti procedure:

 

-una doppia gara (comma 15) nella quale la prima procedura è finalizzata ad individuare il promotore e a porne in approvazione il progetto preliminare e ad attribuire il diritto di prelazione; la seconda consente di aggiudicare la concessione ponendo a base di gara la proposta del promotore approvata e rispetto alla quale quest’ultimo può entro 45 gg. esercitare il diritto di prelazione;

 

-una gara unica semplificata (comma 1-14), senza alcun diritto di prelazione, su uno studio di fattibilità dell’amministrazione per individuare il promotore per interventi previsti negli elenchi annuali. I concorrenti dovranno presentare offerte corredate da progetto preliminare, bozza di convenzione, piano economico-finanziario e caratteristiche del servizio e gestione. Il promotore prescelto sarà tenuto, se necessario, a modificare il progetto; in caso di rifiuto, le amministrazioni interpelleranno gli altri concorrenti procedendo a scorrere la graduatoria.

 

Si prevedeva, inoltre, l’attribuzione ai soggetti privati del potere di sollecitare l’amministrazione, laddove questa rimanesse inerte, non provvedendo entro sei mesi dall’approvazione dell’elenco annuale alla pubblicazione del bando per opere inserite nella programmazione (c.d. procedura ad iniziativa dei privati di cui all’art. 153 comma 16).

 

Infine si prevedeva la distinzione tra la figura del proponente (il soggetto che formula una proposta di intervento per prevedere una opera di futura realizzazione, ovvero uno studio di fattibilità da inserire in un programma in corso di formazione) e promotore (soggetto che formula proposte per la realizzazione di interventi già inseriti nella programmazione triennale dell’amministrazione).

 

Il D.Lgs. 50 del 2016, da ultimo, opera una razionalizzazione della disciplina dei contratti di concessione, in maniera fedele alle disposizioni della direttiva 2014/23/UE. Risulta, inoltre, una disciplina più articolata non solo dei contratti di concessione ma anche degli istituti di Partenariato pubblico privato che non formano, invece, oggetto di previsioni ad hoc nell’ambito delle direttive del 2014, ma la cui promozione costituisce principio e criterio direttivo per l’esercizio della delega conferita al Governo dalla legge n. 11/2016. Il Nuovo Codice conserva infatti, anche, l’impianto fondamentale delle disposizioni riguardanti i contratti di PPP e la finanza di progetto di cui al d.lgs. n. 163/2006, provvedendo a specificare taluni concetti non presenti.

 

Per quanto riguarda le concessioni di lavori e di servizi il decreto reca le definizioni già presenti all’art. 5 della direttiva 23 del 2014 e assoggetta tali contratti ad una disciplina di base comune per quanto concerne le procedure di affidamento, la durata, le sopravvenienze in corso di esecuzione e le vicende estintive di tali contratti.

 

Rispetto alla disciplina vigente, il Nuovo Codice provvede a specificare, in aggiunta, che i contratti di concessione si caratterizzano per il fatto che “la maggior parte dei ricavi di gestione del concessionario proviene dalla vendita dei servizi resi al mercato e che tali contratti comportano il trasferimento al concessionario del rischio operativo”. Tale rischio è riferito alla possibilità che, in condizioni operative normali, le variazioni relative ai costi e ricavi oggetto della concessione incidano sull’equilibrio del piano economico-finanziario e che possano incidere significativamente sul valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario.

 

Ad integrazione del dettato della normativa europea, lo schema di decreto in esame si preoccupa di definire, altresì, i concetti di rischio di costruzione, rischio di domanda e rischio di disponibilità , la cui corretta allocazione in capo alle parti di un contratto di PPP è fondamentale anche ai fini della contabilizzazione delle opere al di fuori del bilancio pubblico.

 

Dal punto di vista del finanziamento degli interventi, vale in questa sede mettere in luce come la normativa, anche in ossequio al principio espresso in sede di legge delega (cfr. art. 1, comma 1, lett. tt)), riproduca le disposizioni già vigenti volte ad assicurare copertura finanziaria delle opere in concessione. A tal fine figurano nel Nuovo Codice le medesime disposizioni dell’art. 144 del vecchio Codice dei contratti, relative alla previsione di adeguate condizioni di bancabilità dei progetti sin dalla fase di gara, dovendo tali condizioni risultare sia nei documenti a base di gara che nelle offerte presentate dai concorrenti. Il Nuovo Codice condiziona, altresì, la sottoscrizione del contratto alla presentazione di idonea documentazione inerente il finanziamento dell’opera.

 

Per le procedure di affidamento dei contratti di concessione sia di lavori che di servizi si richiamano, in quanto compatibili, le norme stabilite per l’affidamento dei contratti di appalto nella Parte II del decreto, lasciando, in ogni caso, alle amministrazioni aggiudicatrici libertà di scelta e di organizzazione delle procedure di scelta dell’affidatario.

 

Resta ferma, in senso di continuità con la disciplina precedente, la fondamentale distinzione tra contratti affidati ad iniziativa pubblica, in seguito ad esplicito atto di programmazione dell’amministrazione, e con avvio di procedura ad evidenza pubblica basata sul progetto elaborato dalla stessa amministrazione e iniziative che traggono origine da proposte di soggetti privati, con riferimento ad interventi non contemplati negli atti di programmazione dell’amministrazione.

 

In proposito la nuova norma dedicata alla finanza di progetto, nell’attuale versione, prevede due distinte procedure di aggiudicazione sostanzialmente coincidenti con quelle già contemplate dal d.lgs. n. 163/2006 all’art.153 commi 1-14 (c.d. procedura a gara unica) e comma 19 (iniziativa privata per opere fuori programmazione).

 

In funzione di una maggiore semplificazione dei sistemi di affidamento dei contratti pubblici, non risultano, quindi, nello schema di decreto le procedure più complesse in precedenza previste dal medesimo art. 153 ai commi 15 e 16, rispettivamente riguardanti la procedura c.d. a doppia gara e la procedura su inerzia dell’amministrazione aggiudicatrice.

 

Altro aspetto innovativo riguarda le previsioni relative all’attività di programmazione delle amministrazioni aggiudicatrici e i livelli di progettazione delle opere e dei servizi; sotto il primo aspetto è prevista una programmazione biennale per gli acquisti di beni e servizi e l’inserimento nella programmazione triennale dei lavori pubblici anche delle opere incompiute, ai fini del loro completamento. Quanto alla progettazione, per le opere sono previsti tre livelli di approfondimento tecnico corrispondenti a: progetto di fattibilità, progetto definitivo e progetto esecutivo; per i servizi l’articolazione in diversi livelli di approfondimento è facoltativa.

 

Pertanto, si sintetizza di seguito la disciplina dell’istituto, evidenziando i passaggi fondamentali della procedura:

a) opere inserite nella programmazione: l’amministrazione, a seguito dell’approvazione del programma triennale e dell’elenco annuale dei lavori di cui all’art. 128 del Codice dei contratti pubblici, con il quale rende noto l’inserimento in programma di opere realizzabili con capitali privati, pubblica un bando di gara sulla base del proprio studio di fattibilità dell’opera, al fine di individuare un soggetto promotore. I concorrenti presentano le proprie proposte contenenti il progetto preliminare, il piano economico finanziario asseverato e la bozza di convenzione. Tali proposte sono valutate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il progetto preliminare del promotore deve essere sottoposto ad approvazione secondo la normativa vigente. In tale fase il promotore ha l’onere di apportare le modifiche progettuali necessarie per l’approvazione del progetto.

Se in sede di approvazione il progetto non ha subito modifiche, si procede all’aggiudicazione della concessione al promotore. Se invece sono state richieste delle modifiche, la concessione viene aggiudicata successivamente all’eventuale accettazione da parte del promotore di far proprio il progetto modificato e di adeguarvi le condizioni economiche proposte. Ove il promotore non accetti di modificare il progetto, l’amministrazione ha la facoltà di richiedere ai concorrenti successivi in graduatoria di accettare tali modifiche da apportare al progetto del promotore alle stesse condizioni proposte a quest’ultimo.

Se il promotore non risulta aggiudicatario della concessione, lo stesso ha diritto al pagamento delle spese sostenute per la predisposizione della progettazione.

In alternativa alla procedura descritta, è previsto che le amministrazioni possano pubblicare un bando sempre ponendo a base di gara lo studio di fattibilità e specificando che il soggetto promotore potrà esercitare il diritto di prelazione, laddove adegui la propria offerta a quella che sarà ritenuta più vantaggiosa, all’esito di una ulteriore procedura selettiva a valle dell’individuazione del promotore.

Pertanto, vi sono due momenti: il primo, diretto ad individuare il soggetto promotore e a porne in approvazione il progetto preliminare secondo la procedura ordinaria; il secondo, diretto ad individuare le migliori offerte relative al progetto del promotore come approvato, rispetto alle quali quest’ultimo può nel termine di 45 giorni esercitare il diritto di prelazione e rendersi aggiudicatario della concessione.

Si prevede, infine, l’attribuzione ai soggetti privati del potere di sollecitare l’amministrazione, laddove questa rimanga inerte, non provvedendo entro sei mesi dall’approvazione dell’elenco annuale alla pubblicazione del bando per opere in esso inserite.

In particolare, scaduto detto termine, i privati possono presentare le proprie proposte contenenti il progetto preliminare nei successivi 4 mesi. Entro sessanta giorni dalla scadenza dei 4 mesi, l’amministrazione pubblica un avviso contenente i criteri per la valutazione di dette proposte.

Individuata la proposta ritenuta di pubblico interesse, ove il progetto preliminare necessiti di modifiche, indice un dialogo competitivo; ove non necessiti di modifiche, può alternativamente indire una gara ordinaria per l’affidamento della concessione ovvero una gara nei termini sopra visti con il diritto di prelazione, invitando in entrambi i casi il promotore a partecipare a tale fase di selezione.

 

b) opere non inserite nella programmazione: si prevede la possibilità per i soggetti privati di presentare all’amministrazione in qualsiasi momento, anche al di fuori della fase di programmazione, proposte consistenti in uno studio di fattibilità per la realizzazione e la gestione di opere in concessione.

Qualora l’amministrazione, procedendo obbligatoriamente alla valutazione nel termine di sei mesi dal ricevimento della proposta, reputi l’opera di interesse pubblico la inserisce nel programma ed avvia la procedura di gara secondo le modalità sopra indicate.

 

 

PROJECT FINANCING E P.P.P.

 

Strettamente connesso al concetto di finanza di progetto, ma ricoprendo un ambito leggermente differente (infatti, il PF può applicarsi anche a progetti esclusivamente privati; il PPP, invece, può applicarsi anche a operazioni di sola gestione – senza realizzazione –di strutture preesistenti), è quello di “Pubblic-Private Partnership” o “Partenariato Pubblico-Privato” (PPP).

L’art.3 del Codice dei Contratti pubblici, nella sua ultima formulazione, ha introdotto la definizione di contratto di partenariato pubblico privato, come quel  contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore.

 

Il partenariato pubblico-privato (PPP) esprime quindi un concetto più ampio che ricomprende una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Il ricorso al PPP, attraverso le sue diverse metodologie attuative può, in generale, essere evocato in tutti quei casi in cui il settore pubblico intenda realizzare un progetto che coinvolga un’opera pubblica, o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento – in tutto o in parte – siano affidati al settore privato.

Lo sviluppo del PPP è legato soprattutto ai grandi progetti infrastrutturali di trasporto ed è proprio in questo settore che si sono concretizzate le prime esperienze.

Il Project Financing o Finanza di Progetto (PF), si presenta come una delle modalità applicative del PPP per la realizzazione di opere infrastrutturali pubbliche e di pubblica utilità.

Occorre, però, precisare che è possibile applicare la formula della finanza di progetto agli interventi infrastrutturali pubblici che risultano essere realmente fattibili, che rivestono un elevato interesse pubblico e che possono garantire un’adeguata redditività del progetto.

A riguardo è possibile operare una distinzione tra:

opere calde, cioè progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso i ricavi dell’utenza;

opere tiepide, cioè i progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione;

opere fredde, cioè i progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica.

 

Nella prima tipologia rientrano i progetti che sono in grado di generare un reddito sufficiente al reintegro totale del capitale investito durante la durata della concessione. In questo caso la Pubblica Amministrazione cura esclusivamente le fasi preliminari alla realizzazione del progetto, cioè quelle di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per la concessione. Un esempio può essere la realizzazione di un parcheggio o di una tratta autostradale i cui proventi dell’utenza sono in grado di rimborsare il debito e remunerare adeguatamente il capitale.

 

Nella tipologia delle opere tiepide rientrano quei progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla Pubblica amministrazione dietro il pagamento di canoni. Si tratta di tutte quelle opere pubbliche che il soggetto privato realizza e gestisce traendo la propria remunerazione sostanzialmente dai pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base commerciale.

Il ricorso della Pubblica Amministrazione all’intervento del privato è motivato dal recupero di efficienza nella gestione privata del servizio e dalla possibilità di distribuire e ridurre gli impegni finanziari nel corso del tempo.

In questa tipologia di opere rientrano le iniziative per ospedali, carceri, scuole, la cui remunerazione, per il privato, deriva quasi esclusivamente dai pagamenti a carico della P.A.

 

Nella tipologia delle opere fredde rientrano, infine, le iniziative per le quali i ricavi sono per natura insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma i cui benefici anche di tipo sociale per la comunità sono tali da giustificare l’erogazione di una contribuzione pubblica.

Concludendo, la finanza di progetto, per natura, si dimostra più adatto per realizzazione di opere calde in grado di generare consistenti flussi di cassa, anche se la sua utilizzazione può essere estesa in presenza di particolari condizioni e per le motivazioni sopra rappresentate anche alle opere tiepide e più raramente a quelle fredde.

 

 

 

 

Gli attori coinvolti in un’operazione di finanza di

progetto.

 

Promotore o sponsor.

Il promotore è il soggetto centrale del procedimento di finanza di progetto, in quanto elabora e sottopone alla Pubblica Amministrazione la proposta di realizzazione e gestione dell’opera a mezzo di concessione, con risorse totalmente o parzialmente a proprio carico.

L’art. 183 comma 8 del d.lgs. 50/2016 individua i soggetti che possono assumere la veste di promotori, con un richiamo ai soggetti in possesso dei requisiti per i concessionari. Ciò costituisce una frattura rispetto alla previgente normativa, che invece aveva inteso estendere  la legittimazione ad assumere la veste di promotore ben oltre i soggetti ammessi a partecipare alle procedure per l’affidamento di concessioni di lavori pubblici.  

Nel testo previgente la riforma, dunque, il legislatore aveva chiaramente inteso rendere ampia la sfera di coloro cui era riconosciuta la possibilità di presentare proposte e di conseguenza estendere l’applicabilità dell’istituto del project financing, oltre che ai soggetti costruttori-gestori anche a coloro che avessero sviluppato funzioni e competenze finanziarie, gestionali, immobiliari e di marketing maggiormente significative in operazioni di finanza di progetto ovvero in operazioni di realizzazione di opere pubbliche in genere. Potevano pertanto assumere il ruolo di promotori anche imprese interessate indirettamente alla realizzazione del progetto, le banche e gli altri investitori istituzionali, soggetti giuridici che offrono servizi di consulenza o di gestione nel campo dei lavori pubblici.

 

Il legislatore della riforma ha inteso invece valorizzare i requisiti tecnico-professionali relativi alla progettazione e costruzione dell’opera da realizzare.

 

Occorre sottolineare, inoltre, che il D.Lgs. n.152 del 2008 prevede la distinzione tra la figura del proponente (il soggetto che formula una proposta di intervento per prevedere una opera di futura realizzazione, ovvero uno studio di fattibilità da inserire in un programma in corso di formazione) e promotore (soggetto che formula proposte per la realizzazione di interventi già inseriti nella programmazione triennale dell’amministrazione).

 

Società di Progetto.

È la società a cui fanno capo le attività e le obbligazioni di un’operazione di Project Financing. Tale società viene appositamente costruita con l’obiettivo di stabilire un’entità economica con personalità giuridica e propria capacità economica e patrimoniale, con oggetto sociale delimitato alla realizzazione e gestione dell’opera. Generalmente fanno parte della società i promotori, i realizzatori e gestori, gli azionisti.

È prevista la possibilità che la società di progetto, ove consentito nel bando, venga costituita dal concessionario successivamente all’aggiudicazione della gara, nel qual caso la società di progetto subentra nel rapporto di concessione senza necessità di autorizzazione o approvazione e senza che si verifichi alcuna cessione di contratto.

La società di progetto, previa autorizzazione dell’Autorità di vigilanza, può emettere obbligazioni nominative o al portatore, ad elevato grado di rischio, anche in deroga i limiti previsti dall’art.2412 c.c., purché garantite pro-quota da ipoteca.

 

Investitori finanziari.

Sono i soggetti che partecipano al finanziamento dell’opera in veste di semplici azionisti, ossia coloro che forniscono il capitale di rischio della società di progetto. Al capitale di rischio va aggiunto il capitale di debito ottenuto attraverso operazioni di indebitamento con le banche, con il mercato dei capitali (emissioni obbligazionarie), con investitori istituzionali (finanziatori non azionisti) e così via.

Intermediari finanziari.

Sono banche commerciali e/o banche d’affari che gestiscono il pacchetto finanziario costituito da capitale proprio e capitale di debito.

Costruttori o contractor.

Si impegnano ad eseguire materialmente l’opera, seguendo le indicazioni relative ai costi e ai tempi di realizzazione fissati nel progetto.

Gestori o operator.

Possono essere considerati i soggetti sopra ai quali ricade il maggior rischio legato all’operazione finanziaria. La gestione dell’opera rappresenta la fase più delicata, considerando la logica di autofinanziamento del progetto. Infatti un’errata gestione farebbe cadere tutti i vantaggi dell’operazione. Il ripiano del debito e la remunerazione del capitale investito devono essere garantiti dai flussi di cassa generati dal progetto.

Amministrazioni aggiudicatrici.

Sono i soggetti a cui i promotori presentano le proposte di finanza di progetto; che valutano le proposte che possono essere realizzate con capitali privati e che sono state precedentemente inserite nella programmazione triennale; che pongono in essere la procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione del concessionario.

 

Vantaggi e svantaggi del project financing.

Il crescente coinvolgimento del privato nella costruzione di opere di pubblica utilità dipende da una serie di cause.

In primo luogo, i Governi nazionali spesso dispongono di limitate risorse finanziarie da destinare all’incremento del complesso infrastrutturale che consentano di conseguire gli obiettivi di crescita e di sviluppo economico; ricorrendo ai capitali privati è possibile riuscire a garantire un livello qualitativo e quantitativo dei servizi più elevato per la comunità riuscendo a rientrare nei vincoli di bilancio imposti dall’UE e dal FMI.

Il settore privato è così in grado di apportare le proprie capacità manageriali, commerciali e di creatività nella costruzione e gestione di un’infrastruttura di pubblica utilità, garantendosi un adeguato ritorno economico, e consentendo un miglioramento dei servizi a favore della

comunità.

 

I vantaggi che il sistema del Project Financing presenta rispetto al tradizionale sistema di finanziamento e realizzazione delle opere pubbliche possono essere così sintetizzati:

1) Razionale distribuzione dei rischi tra i vari soggetti;

2) Interessamento del mercato finanziario;

3) Valutazione dei flussi reddituali su cui si basa l’insieme delle garanzie;

4) Incremento di efficienza attraverso il rispetto dei tempi di realizzazione e l’efficace gestione dell’opera;

5) Incremento di efficacia, che avviene mediante l’interessamento dei  privati che, ponendo in comune competenze e risorse su progetti innovativi e seguendo una logica di mercato riescono a conseguire effetti positivi in termini di tempo e flessibilità;

6) Creazione di valore per l’impresa;

7) Maggiore trasparenza nelle procedure di realizzazione e gestione dell’opera, dovuta principalmente alla presenza di controlli incrociati tra i diversi soggetti portatori di interessi differenziati e tenuti ad operare in stretta interdipendenza;

8) Minori rischi di realizzazione di opere inutili con conseguenti sprechi di denaro pubblico;

9) Conseguimento di benefici contabili e fiscali;

 

A tali vantaggi si accompagnano alcuni fattori negativi o svantaggi, quali:

1) La necessaria professionalità di livello elevato per gestire la complessità delle opere pubbliche da realizzare, nonché gli ostacoli di tipo culturale, professionale e di esperienza operativa;

2) La presenza di un mercato finanziario debole, di poco spessore e volatile;

3) Gli ostacoli normativi, fiscali e civilistici;

4) La presenza di tempi maggiormente lunghi per la concessione del finanziamento.

 

Concludendo: in linea di massima la partecipazione dei privati al settore pubblico appare opportuna e in grado di sopperire alla crisi finanziaria dello Stato, in presenza  comunque di un idoneo sistema di regolazione. L’incognita di fondo è il rischio di un’eccessiva fiducia nella capacità di valutazione delle banche e nelle garanzie offerte dai privati. Inoltre, il trasferimento del rischio di realizzazione e gestione dell’opera dal pubblico al privato non rappresenta di per sé un elemento di valutazione positiva della finanza di progetto, perché i costi derivanti da un possibile fallimento dei privati, che determina a sua volta una cattiva gestione dell’opera, un rallentamento o l’impossibilità della sua realizzazione, sono alla fine comunque sostenuti dalla collettività.

 

 

 

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