In questa seconda parte analizziamo in particolare i rapporti Stato centrale – Regioni – Enti Locali.
Proseguiamo l’analisi del progetto di riforma Costituzionale denominato “Modifiche della Parte II della Costituzione” (comunemente conosciuto come riforma della “Devolution”) dedicandoci specificatamente al nuovo assetto dell’autonomia regionale, alle autonomie locali e soprattutto alle novità che riguardano la polizia locale.
LE NUOVE COMPETENZE DELLA POTESTA ESCLUSIVA REGIONALE
Si deve innanzitutto rilevare che le nuove competenze attribuite alla potestà legislativa regionale sono fondamentalmente
▪ assistenza e organizzazione sanitaria;
▪ organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche;
▪ definizione della parte dei programmi scolastici e formativi d’interesse specifico della Regione;
▪ polizia amministrativa regionale e locale.
A ben vedere le concessioni sono più di facciata che non di sostanza, la polizia amministrativa locale era già di competenza esclusiva della legislazione regionale, mentre nel settore dell’organizzazione scolastica la regione troverà fortissimi limiti nell’autonomia scolastica rispetto i quali non potrà intervenire più di quanto non possa fare oggi lo stato, infine l’assistenza sanitaria è già in larga parte organizzata dalle regioni, che già controllavano le ASL e la loro dirigenza.
E poi lo Stato ha dato dei settori che da sempre sono stati pagati integralmente dagli enti locali, pensiamo ad esempio che le scuole materne ed elementari le pagano già i comuni, mentre le scuole secondarie sono nel bilancio dalle province; gli ospedali e l’assistenza sanitaria in genere costituisce una delle maggiori uscite delle finanze regionali ed infine la polizia locale è stata sempre pagata degli enti di appartenenza (comuni e province) e da finanziamenti regionali, quindi con questa riforma lo stato centrale più che concedere ha restituito.
A queste piccole concessioni fanno da contraltare le numerose materie inquadrate nella legislazione concorrente dalla riforma del 2001, che con questa riforma tornano di esclusiva competenza statale e cioè:
▪ sicurezza del lavoro
▪ norme generali sulla tutela della salute
▪ grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza (rimangono alla legislazione concorrente le reti di trasporto e navigazione di non strategico interesse nazionale)
▪ ordinamento della comunicazione (rimangono ambito della legislazione concorrente la "comunicazione di interesse regionale, ivi compresa l’emittenza in ambito regionale" e la" promozione in ambito regionale dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche"
▪ ordinamento delle professioni intellettuali
▪ ordinamento sportivo nazionale (rimane alla legislazione concorrente l’ordinamento sportivo regionale)
▪ produzione strategica, trasporto edistribuzione nazionali dell’energia (alla legislazione concorrente rimane la produzione, trasporto e distribuzione dell’energia di rilevanza non nazionale)
Con questa riforma, a ben vedere, in cambio di poche vere concessioni lo stato centrale si riappropria d’importanti settori, contraddicendo, nella sostanza l’intenzione affermata in ogni modo di imprimere una forte accelerazione al federalismo.
L’INTERESSE NAZIONALE
L’aspetto più rilevante del nuovo assetto Stato – Regioni definito da questa riforma costituzionale è rappresentato dal fatto che è stato reintrodotto quel limite generale alla normativa legislativa delle regioni (anche nelle materie di competenza esclusiva regionale) che è costituito da “l’interesse nazionale” e che era stato cancellato dalla precedente legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3 di riforma del Titolo V.
Come si ricorderà, questo limite subordinava, di fatto, la normativa regionale al potere dello Stato centrale imponendogli un limite vago ed evanescente, poiché non esiste una definizione certa e normativamente (o più precisamente Costituzionalmente) definita di interesse nazionale e quindi il vaglio sarà politico e discrezionale e peserà come un guinzaglio sulla potestà normativa delle regioni.
La legge regionale tornerà quindi ad essere fonte subprimaria del nostro ordinamento, perdendo quella paritetica dignità, tanto desiderata sin dall’istituzione effettiva delle regioni avvenuta a metà degli anni ’70, con le leggi dello Stato che ritorna ad essere il principale titolare del potere legislativo avendo anche il potere unilaterale di influenzare la produzione normativa delle regioni.
L’articolo 45 di questa riforma costituzionale, modificando l’articolo 127 della Costituzione, prevede che, in tutti i casi in cui il Governo, a suo insindacabile giudizio ritenga che una legge regionale o addirittura anche una sola parte di essa pregiudichi l’interesse nazionale della Repubblica, diffida la regione a modificare la propria legge.
Qualora la regione non ottemperi, entro un termine breve di appena 15 giorni, sarà sollevata la questione non più alla Corte Costituzionale come avviene oggi, quindi ad un organismo terzo ed imparziale, ma al Parlamento in seduta comune che, entro ulteriori quindici giorni, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei propri membri, può annullare la legge o sue disposizioni.
Questa impostazione, a dire il vero, non era prevista nel progetto iniziale di devolution, ma per bilanciare le frizioni all’interno della maggioranza di governo si è compiuto un intervento che gridando al federalismo, in realtà impone un freno all’autonomia regionale, ripristinando lo status quo che vigeva prima della precedente riforma costituzionale del 2001 (Legge Costituzionale 3/01).
Si deve rilevare, inoltre, che questo limite, anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione, rappresentava un’anomalia nella nostra cultura e tradizione giuridica, che da sempre ha fatto del principio di legalità e del valore della certezza del diritto non semplici correnti filosofiche di pensiero ma modelli concreti istituzionali.
D’altronde il diritto, non dobbiamo dimenticarcelo, ha raggiunto la sua massima espressione nella civiltà di Roma e, anche ai nostri giorni, il Diritto Romano continua ad essere un punto di riferimento per le società moderne.
Ebbene come si può conciliare il peso della nostra storia, che già nel V secolo a.C. vedeva la prima forma scritta e certa di diritto tramite la Legge delle XII Tavole (che contengono i germi di un sistema giuridico sostanziale e processuale, a differenza delle semplici prescrizioni dei documenti più antichi come il Codice di Hammurabi o le Leggi di Manu), con un limite positivo, addirittura di livello Costituzionale, così incerto, indeterminato ed indeterminabile, quale è “l’interesse nazionale”?
I NUOVI RAPPORTI STATO-REGIONE
E’ curioso notare che la Legge delle XII Tavole nacque nel 451 a.C. su pressione dei Tribuni della Plebe, per difendersi dagli arbitri dei Patrizi che avevano il monopolio della giurisdizione senza limiti certi e definiti, una situazione che si vuole ricreare nei rapporti Stato-Regione con questa riforma.
Con i limiti reitrodotti con la Devolution si cancella l’impostazione tracciata dalla precedente riforma Costituzionale precedente (legge costituzionale 3/01 di riforma del Titolo V)che ha definito limiti certi e precisi basati esclusivamente sulle materie attribuite rispettivamente allo Stato ed alle Regioni (legislazione esclusiva).
I limiti certi fissati dalla precedente riforma costituzionale si garantiscono anche nelle materie a competenza ripartita (legislazione concorrente), poiché il ruolo di ogni istituzione è sempre definito e delimitato, lo Stato è libero nel fissare i principi generali ma non può legiferare e la regione viceversa è libera di legiferare all’interno di questi principi.
Altra riforma su cui bisogna riflettere è l’attribuzione al Parlamento del potere di decidere in merito ai conflitti Stato-Regione, nel caso in cui l’ingerenza dello Stato nella legislazione regionale, con l’esercizio della pregiudiziale dell’interesse nazionale.
In questo modo si sostituisce la competenza di un organo terzo, qual è la Corte Costituzionale, con quella di un organismo (il parlamento) che innanzitutto è politico, chiarendo ulteriormente la vera natura del limite dell’interesse nazionale!
Si deve inoltre obiettare che, all’imparzialità della Corte Costituzionale, si sostituisce un collegio giudicante che è espressione fondamentalmente di una sola delle due parti, poiché i membri del Parlamento, anche se eletti su base regionale, sono in ogni modo espressione e membri dello Stato centrale.
In verità questa nuova impostazione rappresenta un’ulteriore mortificazione al ruolo delle regioni, assolutamente ingiustificata, perché il nuovo sistema di ripartizione delle competenze non ha prodotto grandi occasioni di conflitto Stato-Regione.
I consigli regionali hanno esercitato la funzione legislativa con responsabilità e competenza e la vicinanza con la base dei cittadini, unita alla conoscenza approfondita del territorio, ha consentito di produrre normative più efficaci di molte altre leggi statali.
LA POLIZIA LOCALE NELLA DEVOLUTION
Nel campo della sicurezza locale la Devolution rappresenta un clichè già visto, il solito atteggiamento dello Stato centrale nei confronti della polizia locale: generosissimo nelle promesse quanto avarissimo nei provvedimenti.
Bisogna essere molto chiari, perché il diritto deve essere certo e non plausibile, non opinabile o interpretabile, la nuova formula legislativa non concede nulla, a parte la demagogia!
Abbiamo già criticato la sostituzione della competenza regionale in materia di “Polizia Locale”, Urbana e Rurale”, come recitava il testo originario della carta Costituzionale del 1948, con la nuova formula introdotta dalla precedente riforma Costituzionale del Titolo V (Legge Costituzionale 3/01), che ha attribuito alla competenza esclusiva delle regioni la materia della “Polizia Amministrativa Locale”.
Con quest’ultima riforma si contribuisce a creare ancora più confusione, sostituendo alla competenza esclusiva della legislazione regionale, senza alcun limite, in materia di della “Polizia Amministrativa Locale” la competenza, limitata dall’interesse nazionale, su “Polizia Amministrativa Regionale e Locale”.
Inizialmente il progetto di legge di devolution prevedeva di ripristinare la formulazione originaria e quindi di attribuire nel novero delle materie di competenza esclusiva regionale la “Polizia Locale”, ma anche in questo caso, per bilanciare le frizioni all’interno della maggioranza di governo, si è tenuto un atteggiamento ambivalente, da un lato si è apparentemente ampliata la competenza senza fare alcuna chiarezza.
LA POLIZIA REGIONALE
A chi ritiene che la nuova formulazione della competenza regionale in materia di polizia locale (“Polizia Amministrativa Regionale e Locale”) abbia una funzione giuridica effettiva dovremmo chiedere come dovremo considerare la polizia delle regioni, non è comunque una polizia locale? Era necessario specificarlo per creare dei corpi di polizia regionale?
Con la riforma costituzionale del Titolo V, la competenza delle regioni sulla polizia locale è diventata esclusiva ed ha abrogato i vecchi limiti costituiti dal rispetto dei principi generali dell’ordinamento, facendo decadere larga parte dei vincoli della vecchia legge quadro 65/85, e soprattutto l’interesse nazionale, che ora si reintroduce con la devolution.
Ne consegue che il quadro costituzionale vigente prima della devolution consentiva ampliamente la creazione di corpi di polizia locale regionale, che peraltro già esistono, anche se non strutturati in corpi organici, basti pensare agli Ufficiali di Polizia Giudiziaria delle ASL ad esempio.
Forse il legislatore nazionale non è mai stato contrario alle polizie regionali, riflettendo sulla formulazione dell’art.12, della vecchia legge 65/86, l’estensione della disciplina prevista per la Polizia Municipale agli “…enti locali diversi dai comuni…”, ci fa dubitare che il legislatore abbia usato questa frase generale solo per estendere la disciplina della polizia locale ai guardiacaccia e gaurdiapesca delle province per trasformarli in Polizia (locale) Provinciale.
In ogni modo, tralasciando le interpretazioni giuridiche, rimane un fatto incontrovertibile, se prima della Devolution lo Stato avesse, per qualche remota ragione, ritenuto illegittima la creazione di Corpi di Polizia Regionale, che oggi autorizza espressamente con l’inserimento nella costituzione, la questione sarebbe di esclusiva competenza della Corte Costituzionale, che ha tutte le competenze e le garanzie per valutare questa materia con imparzialità ed autorevolezza.
Con la devolution se la prossima maggioranza di governo non volesse consentire la creazione di corpi di Polizia regionale, anche solo per capriccio politico, avrebbe sempre l’arma dell’interesse nazionale, senza alcuna garanzia della Corte Costituzionale, ma con il giudizio, non certo imparziale, del parlamento.
La devolution quindi, anche in questo campo, toglie più di quello che promette di dare!
CONCLUSIONI
Poiché la scelta del modello di Stato, centrale o federale, è una scelta politica che spetta alla parte politica, come abbiamo premesso all’inizio di questo intervento tralasciamo ogni giudizio di merito su queste scelte fondamentali che spettano esclusivamente ai cittadini e quindi non interessano a questa trattazione, ma sotto un profilo esclusivamente tecnico si deve obiettare che questa riforma contrasta con entrambi i modelli!
Ad un federalismo esteriore si è affiancato un nuovo centralismo, a poche competenze (apparentemente) consegnate alle regioni si è seguita la reintroduzione del guinzaglio statale dell’interesse nazionale, il Senato Federale è stato bilanciato dal sistema monocamerale che ha lasciato poche competenze sostanziali alla camera delle regioni.
In verità questa riforma, partita nelle prime bozze parlamentari con interessanti prospettive e con un’impronta marcatamente federalistica, in seguito ha dovuto bilanciare due opposte concezioni dello stato che convivono all’interno della stessa maggioranza, federalistica e centralistica, che sono evidentemente inconciliabili con il risultato di una soluzione “all’Italiana” che contrasta sia con il modello di stato federale che con il modello di stato centralista.
Per quanto riguarda la polizia locale, questa riforma lascia deluse tutte le aspettative del settore, che potevano essere risolte con una legge ordinaria dello Stato, da troppi anni e da troppe maggioranze promessa, che con semplici ma chiari interventi, definisca il modello di sicurezza locale e nazionale, elimini i limiti alla qualifica temporale di polizia giudiziaria, le limitazioni incomprensibili al porto delle armi, elimini le vergognose sperequazioni con i lavoratori dalle altre forze di polizia, riconoscendo la categoria usurante ed un contratto collettivo specifico.
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