La dematerializzazione della documentazione amministrativa

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Prima di passare ad esaminare in maniera dettagliata la dematerializzazione della documentazione amministrativa con particolare riferimento all’esame archivistico e documentale ed analizzare le norme principali del legislatore per avviare in concreto la dematerializzazione amministrativa, è necessario dapprima analizzare gli effetti giuridici della posta elettronica. Da un punto di vista pratico e funzionale la posta ordinaria ha una serie di attori, tra cui il soggetto che scrive la lettera, che poi successivamente la imbusta e la spedisca. In questo caso il soggetto effettua un’azione giuridicamente rilevante mediante l’invio della lettera oggetto della spedizione. L’oggetto del messaggio acquisisce una rilevanza giuridica. I passaggi in esame sono ritirare la posta, imbucare nella cassetta, acquistare il francobollo, chiudere in busta con l’indirizzo destinatario, scrivere il messaggio, smistare, portare a destinazione e mettere in casella, ricevere l’oggetto da parte del soggetto destinatario, aprire e leggere. Stiamo parlando in questo caso del valore probatorio della posta tradizionale. Esiste un differenza tra la lettera ordinaria e la raccomandata. Nella raccomandata ho l’analisi della tracciatura della stessa. La presenza di questi soggetti serve a creare un effettivo valore probatorio dell’iter procedimentale. Infatti nel caso di un atto ricettizio, devo essere messo a conoscenza che il soggetto destinatario ha ricevuto la lettera spedita ed entro una certa data. La posta elettronica coinvolge degli attori che sono molto diversi. La prima azione consiste nello scrivere il testo (client 1), poi successivamente lo invio al destinatario presupponendo che il mio destinatario abbia un indirizzo di posta elettronica, successivamente si ha la ricezione del server del provider, trasmissione dal server al destinatario, scarico la posta (client 2), la apro ed infine la leggo la posta. Esiste la possibilità di stabilire direttamente se quel indirizzo di posta elettronica possa essere la stessa persona? No. Questa tracciabilità che è reale, è nella pratica riscontrabile? La risposta è ovviamente no . Il sistema è carente per ciò che concerne la tracciabilità della posta elettronica. Quando parliamo di valore giuridico di e-mail, dobbiamo stabilire che cosa intendiamo per valore giuridico. Se io funzionario della pubblica amministrazione ricevo una richiesta via mail come mi devo comportare? La validità del messaggio di posta elettronica in qualsiasi contesto normativo non è stato mai considerato sufficiente a dare prova legale di un atto giuridico. La posta elettronica semplice non ha valore legale. A questo punto interviene la posta elettronica certificata che funziona nel seguente modo: si creano una serie di elementi come la firma, viene inserita nella famosa busta ed arriva al destinatario. Assume gli stessi schemi e valore di una raccomandata. L’invio di un messaggio di pec (posta elettronica certificata) può essere effettuato ed avere valore legale solo verso un altro indirizzo di pec, mentre l’invio di un messaggio di pec verso un indirizzo di posta elettronica ordinario non ha alcun valore legale. Lo schema funzionale è cosi composto. 1) composizione del messaggio, 2) collegamento al gestore; 3) Identificazione utente, 4) controlli di sicurezza e formali; 5) Invio ricevuta di accettazione; 6) Imbustamento e trasmissione, 7) controlli di provenienza, integrità, formali e di sicurezza; 8) invio ricevuta di presa in carico al gestore del mittente; 9) consegna nella casella di posta (indirizzo telematico) del destinatario; 10) invio ricevuta di consegna al mittente; 11) lettura del messaggio.
Anche il fax o meglio la trasmissione del fax ha un valore legale.
La dematerializzazione. della documentazione amministrativa è uno di quei temi che analizzano le problematiche connesse al valore giuridico dei documenti. In precedenza ci siamo occupati del cosiddetto documento giuridico. Oggi esamineremo meglio che cos’è un documento da un punto di vista amministrativo, archivistico e da un punto di vista informatico. Se i funzionari della pubblica amministrazione devono impiegare il loro tempo a spostare carta, allora è necessario passare all’eliminazione del cartaceo. Ciò non significa che con l’eliminazione del cartaceo si risolva il problema, oppure sia lo soluzione più idonea. Tutto ciò dipende dalla struttura organizzativa dell’ente pubblico. Quando parliamo infatti di dematerializzazione amministrativa ci riferiamo ad un termine di origine legislativa e regolamentare inesistente nel linguaggio archivistico. Esso sta ad indicare la progressiva perdita di consistenza fisica da parte degli archivi delle amministrazioni. Inoltre rappresenta la conseguenza diretta del progressivo incremento della gestione documentale informatizzata all’interno delle strutture amministrative. Con la dematerializzazione amministrativa il legislatore si pone il raggiungimento di un duplice obiettivo e cioè quello dell’eliminazione dei documenti cartacei attualmente esistenti negli archivi prima e poi la riproduzione ed annullamento della produzione di nuovi documenti cartacei. I presupposti del coordinamento relativamente al processo di dematerializzazione amministrativa sono la disciplina dei documenti informatici dettata dalla normativa recente e le norme più generali relative alla gestione e conservazione degli archivi. Le modalità concrete per l’attuazione di tale processo sono la sostituzione con opportune registrazioni informatiche e lo Scarto dei documenti ritenuti non utili Il documento si può presentare in tre versioni originale, in copia ed estratto. Il documento in originale è la prima stesura definitiva del documento perfetto nei suoi elementi sostanziali e formali mentre il documento in copia è una riproduzione totale dell’originale alla quale è riconosciuto un valore giuridico diverso a seconda della certificazione di conformità ed infine il documento in estratto è la riproduzione parziale dell’originale con le stesse caratteristiche della copia.
Il documento amministrativo è definito dall’art. 1 del dpr 445/2000 che cosi testualmente recita “è la rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni delle pubbliche amministrazioni, o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. Quando parliamo di dematerializzazione noi parliamo di eliminazione di atti di natura amministrativa, La norma continua cosi “qualunque manifestazione unilaterale di volontà, di giudizio e di conoscenza di una pubblica amministrazione, avente rilevanza esterna, ovvero capacità di produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”. L’atto amministrativo si prosegue nel cosiddetto provvedimento amministrativo che realizza in via diretta la cura di un interesse pubblico. La sua adozione avviene normalmente al compimento di un complesso iter procedimentale (procedimento amministrativo). Gli elementi essenziali di un atto amministrativo sono l’autore (soggetto competente e legittimato), il destinatario su cui produce effetti l’atto, la volontà che deve essere consapevolmente voluta, l’oggetto (previsione degli effetti giuridici), il preambolo (presupposti di fatto e di diritto), le motivazioni (ragioni a fondamento della decisione), le finalità ( attengono allo scopo dell’atto), il dispositivo (parte precettiva del medesimo), la forma (è il modo di emissione dell’atto). L’atto amministrativo contiene anche degli elementi accidentali quali il termine (indica il momento) condizione (subordina l’inizio o la cessazione dell’efficacia dell’atto al verificarsi di un evento futuro ed incerto), onere(può essere apposto ad atti che determinano una modificazione migliorativa della sfera giuridica dei destinatari), riserve(atti con i quali la pubblica amministrazione conserva l’adozione di provvedimenti futuri sullo stesso oggetto). Nel procedimento amministrativo ogni passaggio che conduce alla determinazione conclusiva e la determinazione medesima devono possedere l’evidenza documentale.
Quando parliamo di documento amministrativo noi dobbiamo esaminare anche chi è il destinatario dell’atto. L’identificazione del destinatario di un atto dal punto di vista archivistico è un elemento di rilevanza primaria ai fini dell’individuazione dell’archivio, dell’individuazione della serie in cui si articola, della formazione dei fascicoli, della ricostruzione dell’iter procedimentale.
Passiamo ora ad esaminare il concetto di documento archivistico. Il documento archivistico è un documento prodotto o ricevuto da una persona fisica o giuridica durante l’esercizio delle sue funzioni, ovvero nell’ambito di un’attività pratica, amministrativa o giuridica.
Per quanto riguarda i privati e ci si riferisce ad originali non unici e tale affermazione è normata dal Codice dell’amministrazione digitale (dlgs. 7 marzo 2005 n° 85 ) che ci dice che possono essere trasferiti su supporto informatico. Una volta che questa procedura è stata fatta, il privato può fare quello che vuole della documentazione cartacea. Per quanto concerne il documento amministrativo il funzionamento è completamente diverso. Viene individuato un responsabile della corretta conservazione della conformità all’originale di qualunque documento. In questo caso l’attività amministrativa è dematerializzata, ma in realtà non è cosi. Tutti gli archivi pubblici sono per legge dei beni culturali e non possono essere eliminati. La normativa in esame viene studiata dal CAD (codice dell’amministrazione digitale) e da tutte una serie di leggi che concernono l’archiviazione dei documenti amministrativi. Qual è il criterio che il soggetto utilizza per la realizzazione del fascicolo informatico? A cosa serve? Nello specifico interviene in merito a tale domanda l’art. 71 del CAD e la deliberazione CNIPA n° 11/2004 del 19 Febbraio 2004 che risponde in maniera esaustiva:
 
“Deliberazione CNIPA n. 11/2004 del 19 febbraio 2004 Regole tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali
DELIBERAZIONE 19 febbraio 2004
Regole tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali – Art. 6, commi 1 e 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.
(Deliberazione n. 11/2004)
(G.U. 9 marzo 2004, n. 57)
IL COLLEGIO
– Visto l’art. 4, comma 1, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, così come sostituito dall’art. 176, comma 3, del decreto legislativo 2003, n. 196, che istituisce il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione;
– Visto l’art. 6, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, il quale prevede che le pubbliche amministrazioni ed i privati hanno facoltà di sostituire, a tutti gli effetti, i documenti dei propri archivi, le scritture contabili, la corrispondenza e gli altri atti di cui per legge o regolamento e’ prescritta la conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o con altro mezzo idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali;
– Visto l’art. 6, comma 2, del citato decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, il quale prevede che gli obblighi di conservazione ed esibizione dei documenti di cui al comma 1 si intendono soddisfatti, ai fini sia amministrativi sia probatori, anche se realizzati su supporto ottico quando le procedure utilizzate sono conformi alle regole tecniche dettate dall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione;
– Vista la deliberazione AIPA n. 42 del 13 dicembre 2001, con la quale sono state dettate le regole tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali;
– Ritenuto di dover procedere alla revisione prevista dall’art. 10 della citata deliberazione n. 42/2001 al fine dell’adeguamento alle esigenze di rinnovamento tecnologico e che, pertanto, e’ necessario provvedere all’adozione di una nuova deliberazione che sostituisca integralmente la detta delibera n. 42/2001;
 
DELIBERA:
La presente deliberazione, che sostituisce la deliberazione n. 42 del 13 dicembre 2001, trova applicazione dal giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Articolo 1 – Definizioni
1. Ai fini della presente deliberazione si intende per documento:
a) rappresentazione informatica o in formato analogico di atti, fatti e dati intelligibili direttamente o attraverso un processo di elaborazione elettronica;
b. documento analogico: documento formato utilizzando una grandezza fisica che assume valori continui, come le tracce su carta (esempio: documenti cartacei), come le immagini su film (esempio: pellicole mediche, microfiche, microfilm), come le magnetizzazioni su nastro (esempio: cassette e nastri magnetici audio e video). Si distingue in documento originale e copia;
c. documento analogico originale: documento analogico che puo’ essere unico oppure non unico se, in questo secondo caso, sia possibile risalire al suo contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi;
d. documento informatico: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti;
e. supporto ottico di memorizzazione: mezzo fisico che consente la memorizzazione di documenti informatici mediante l’impiego della tecnologia laser (quali, ad esempio, dischi ottici, magneto-ottici, DVD);
f. memorizzazione: processo di trasposizione su un qualsiasi idoneo supporto, attraverso un processo di elaborazione, di documenti analogici o informatici, anche sottoscritti ai sensi dell’art. 10, commi 2 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, così come modificato dall’art. 6 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10;
g. archiviazione elettronica: processo di memorizzazione, su un qualsiasi idoneo supporto, di documenti informatici, anche sottoscritti, così come individuati nella precedente lettera f), univocamente identificati mediante un codice di riferimento, antecedente all’eventuale processo di conservazione;
h. documento archiviato: documento informatico, anche sottoscritto, così come individuato nella precedente lettera f), sottoposto al processo di archiviazione elettronica;
i. conservazione sostitutiva: processo effettuato con le modalità di cui agli articoli 3 e 4 della presente deliberazione;
l. documento conservato: documento sottoposto al processo di conservazione sostitutiva;
m. esibizione: operazione che consente di visualizzare un documento conservato e di ottenerne copia;
n. riversamento diretto: processo che trasferisce uno o più documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, non alterando la loro rappresentazione informatica. Per tale processo non sono previste particolari modalità;
o. riversamento sostitutivo: processo che trasferisce uno o più documenti conservati da un supporto ottico di memorizzazione ad un altro, modificando la loro rappresentazione informatica. Per tale processo sono previste le modalità descritte nell’art. 3, comma 2, e nell’art. 4, comma 4, della presente deliberazione;
p. riferimento temporale: informazione, contenente la data e l’ora, che viene associata ad uno o più documenti informatici;
q. pubblico ufficiale: il notaio, salvo quanto previsto dall’art. 5, comma 4 della presente deliberazione e nei casi per i quali possono essere chiamate in causa le altre figure previste dall’art. 18, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;
r. evidenza informatica: una sequenza di simboli binari (bit) che puo’ essere elaborata da una procedura informatica;
s. impronta: la sequenza di simboli binari (bit) di lunghezza predefinita generata mediante l’applicazione alla prima di una opportuna funzione di hash;
t. funzione di hash: una funzione matematica che genera, a partire da una generica sequenza di simboli binari (bit), una impronta in modo tale che risulti di fatto impossibile, a partire da questa, determinare una sequenza di simboli binari (bit) che la generi, ed altresì risulti di fatto impossibile determinare una coppia di sequenze di simboli binari per le quali la funzione generi impronte uguali;
u. firma digitale: così come definita all’art. 1, comma 1, lettera n), del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.
 
Articolo – 2 Obblighi di conservazione sostitutiva
1. Gli obblighi di conservazione sostitutiva dei documenti, previsti dalla legislazione vigente sia per le pubbliche amministrazioni sia per i privati, sono soddisfatti a tutti gli effetti, fatto salvo quanto indicato dall’art. 7, qualora il processo di conservazione venga effettuato con le modalità di cui agli articoli 3 e 4.
2. I documenti informatici, anche sottoscritti, così come individuati nell’art. 1, lettera f), possono essere archiviati elettronicamente prima di essere sottoposti al processo di conservazione. Per l’archiviazione elettronica non sussistono gli obblighi di cui alla presente deliberazione.
Articolo 3 – Conservazione sostitutiva di documenti informatici
1. Il processo di conservazione sostitutiva di documenti informatici, anche sottoscritti, così come individuati nell’art. 1, lettera f), e, eventualmente, anche delle loro impronte, avviene mediante memorizzazione su supporti ottici e termina con l’apposizione, sull’insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto svolgimento del processo.
2. Il processo di riversamento sostitutivo di documenti informatici conservati avviene mediante memorizzazione su altro supporto ottico e termina con l’apposizione sull’insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi del riferimento temporale e della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta il corretto svolgimento del processo. Qualora il processo riguardi documenti informatici sottoscritti, così come individuati nell’art. 1, lettera f), e’ inoltre richiesta l’apposizione del riferimento temporale e della firma


digitale, da parte di un pubblico ufficiale, per attestare la conformità di quanto riversato al documento d’origine.
 
Articolo 4 – Conservazione sostitutiva di documenti analogici
1. Il processo di conservazione sostitutiva di documenti analogici avviene mediante memorizzazione della relativa immagine direttamente sui supporti ottici, eventualmente, anche della relativa impronta, e termina con l’apposizione, sull’insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi, del riferimento temporale e della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesta così il corretto svolgimento del processo.
2. Il processo di conservazione sostitutiva di documenti analogici originali unici si conclude con l’ulteriore apposizione del riferimento temporale e della firma digitale da parte di un pubblico ufficiale per attestare la conformità di quanto memorizzato al documento d’origine.
3. La distruzione di documenti analogici, di cui e’ obbligatoria la conservazione, e’ consentita soltanto dopo il completamento della procedura di conservazione sostitutiva, fatto salvo quanto previsto al comma 4 dell’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.
4. Il processo di riversamento sostitutivo di documenti analogici conservati avviene mediante memorizzazione su altro supporto ottico. Il responsabile della conservazione, al termine del riversamento, ne attesta il corretto svolgimento con l’apposizione del riferimento temporale e della firma digitale sull’insieme dei documenti o su una evidenza informatica contenente una o più impronte dei documenti o di insiemi di essi. Qualora il processo riguardi documenti originali unici di cui al comma 2, e’ richiesta l’ulteriore apposizione del riferimento temporale e della firma digitale da parte di un pubblico ufficiale per attestare la conformità di quanto riversato al documento d’origine.
 
Articolo 5 – Responsabile della conservazione
1. Il responsabile del procedimento di conservazione sostitutiva:
a. definisce le caratteristiche e i requisiti del sistema di conservazione in funzione della tipologia dei documenti (analogici o informatici) da conservare, della quale tiene evidenza. Organizza conseguentemente il contenuto dei supporti ottici e gestisce le procedure di sicurezza e di tracciabilità che ne garantiscono la corretta conservazione, anche per consentire l’esibizione di ciascun documento conservato;
b. archivia e rende disponibili, con l’impiego di procedure elaborative, relativamente ad ogni supporto di memorizzazione utilizzato, le seguenti informazioni:
1. descrizione del contenuto dell’insieme dei documenti;
2. estremi identificativi del responsabile della conservazione;
3. estremi identificativi delle persone eventualmente delegate dal responsabile della conservazione, con l’indicazione dei compiti alle stesse assegnati;
4. indicazione delle copie di sicurezza;
c. mantiene e rende accessibile un archivio del software dei programmi in gestione nelle eventuali diverse versioni;
d. verifica la corretta funzionalità del sistema e dei programmi in gestione;
e. adotta le misure necessarie per la sicurezza fisica e logica del sistema preposto al processo di conservazione sostitutiva e delle copie di sicurezza dei supporti di memorizzazione;
f. richiede la presenza di un pubblico ufficiale nei casi in cui sia previsto il suo intervento, assicurando allo stesso l’assistenza e le risorse necessarie per l’espletamento delle attività al medesimo attribuite;
g. definisce e documenta le procedure di sicurezza da rispettare per l’apposizione del riferimento temporale;
h. verifica periodicamente, con cadenza non superiore a cinque anni, l’effettiva leggibilità dei documenti conservati provvedendo, se necessario, al riversamento diretto o sostitutivo del contenuto dei supporti.
2. Il responsabile del procedimento di conservazione sostitutiva puo’ delegare, in tutto o in parte, lo svolgimento delle proprie attività ad una o più persone che, per competenza ed esperienza, garantiscano la corretta esecuzione delle operazioni ad esse delegate.
3. Il procedimento di conservazione sostitutiva puo’ essere affidato, in tutto o in parte, ad altri soggetti, pubblici o privati, i quali sono tenuti ad osservare quanto previsto dalla presente deliberazione.
4. Nelle amministrazioni pubbliche il ruolo di pubblico ufficiale e’ svolto dal dirigente dell’ufficio responsabile della conservazione dei documenti o da altri dallo stesso formalmente designati, fatta eccezione per quanto previsto dall’art. 3, comma 2, e dall’art. 4, commi 2 e 4, casi nei quali si richiede l’intervento di soggetto diverso della stessa amministrazione.
 
Articolo 6 – Obbligo di esibizione
1. Il documento conservato deve essere reso leggibile in qualunque momento presso il sistema di conservazione sostitutiva e disponibile, a richiesta, su supporto cartaceo.
2. Il documento conservato puo’ essere esibito anche per via telematica.
3. Qualora un documento conservato venga esibito su supporto cartaceo fuori dall’ambiente in cui e’ installato il sistema di conservazione sostitutiva, deve esserne dichiarata la conformità da parte di un pubblico ufficiale se si tratta di documenti per la cui conservazione e’ previsto il suo intervento.
 
Articolo 7 – Procedure operative
1. A qualsiasi soggetto pubblico o privato che intenda avvalersi del processo di conservazione sostitutiva dei documenti e’ consentita l’adozione di accorgimenti e procedure integrative, nel rispetto di quanto stabilito nella presente deliberazione.
2. Le pubbliche amministrazioni comunicano preliminarmente al Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione le procedure integrative che intendono adottare ai sensi del comma 1.
 
Articolo 8 – Altri supporti di memorizzazione
1. Tenuto conto dell’evoluzione tecnologica e della disciplina dettata dal decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e’ data facoltà alle pubbliche amministrazioni e ai privati, ove non ostino particolari motivazioni, di utilizzare, nei processi di conservazione sostitutiva e di riversamento sostitutivo, un qualsiasi supporto di memorizzazione, anche non ottico, comunque idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali, nel rispetto delle modalità previste dalla presente deliberazione.
 
Articolo 9 – Sistemi di conservazione preesistenti
1. Le regole tecniche dettate con le deliberazioni n. 15 del 28 luglio 1994, n. 24 del 30 luglio 1998 e n. 42 del 13 dicembre 2001 continuano ad applicarsi ai sistemi di conservazione sostitutiva già esistenti o in corso di acquisizione al momento della pubblicazione della presente deliberazione.
2. I documenti conservati in osservanza delle regole tecniche indicate al comma 1 possono essere riversati in un sistema di conservazione sostitutiva tenuto in conformità alle regole tecniche dettate con la presente deliberazione. “
 
(a cura del Dottor Antonio Guzzo Responsabile CED del Comune di Praia a Mare)
 

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