L’inosservanza dei termini procedimentali da parte della pubblica amministrazione nella legge 69/’09 di modifica della legge 241/’90. Breve esame e considerazioni alla luce della proposta di decreto legislativo di attuazione della legge 15/’09

L’inosservanza dei termini procedimentali da parte della pubblica amministrazione nella legge 69/’09 di modifica della legge 241/’90. Breve esame e considerazioni alla luce della proposta di decreto legislativo di attuazione della legge 15/’09

di Lentini Giuliano

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A conclusione di un mio recente scritto relativo alla questione del risarcimento del c.d. danno da ritardo (1) avevo evidenziato che il d.d.l. a.s. 1082, allora in sede di esame parlamentare, prevedeva alcune modifiche alla legge 241/’90 di interesse per gli sviluppi della suddetta questione.
Essendo stato approvato il testo definitivo del menzionato atto legislativo – legge 18.6.’09 n. 69, pubblicata nella G.U. n. 140 del 19.6.’09 – ritengo di poter ritornare brevemente sull’argomento, analizzando il testo di cui si tratta e cercando di individuare alcuni ambiti, per così dire, di intersezione con il testo della proposta di decreto legislativo di attuazione della legge 15/’09, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (2).
Tra le modifiche alla legge generale sul procedimento amministrativo occorre esaminare il testo novellato dell’art. 2 e il nuovo art. 2 bis.
La nuova versione dell’art. 2 della l. 241/’90 conferma, al comma 1, il dovere delle pubbliche amministrazioni di conclusione del procedimento amministrativo con l’adozione di un provvedimento espresso.
Novità, invece, si registrano nei successivi commi rispetto al termine generale di conclusione del procedimento, che viene ridotto da 90 a 30 giorni (decorrenti dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento ha luogo ad iniziativa di parte).
Trattasi di una novità apparente, in quanto la fissazione del termine di 90 giorni ebbe luogo in occasione della novella legislativa della legge 241/’90 verificatasi nel 2005, in sostituzione dell’originario termine di 30 giorni. Pertanto, si può osservare, c’è il ritorno al termine sancito dal legislatore del ’90.
Evidentemente si è voluta accelerare l’azione delle pubbliche amministrazioni, riducendo la durata dei relativi procedimenti amministrativi.
Giova ricordare che il termine di cui sopra ha carattere sostitutivo, cioè si applica solo se per le amministrazioni interessate non sono individuati termini differenti, comunque non superiori a 90 giorni o, eccezionalmente, eccedenti i 90 giorni, fino al massimo di 180 giorni, “tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento…con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione”.
Sottolineo che, a differenza del 1° comma dell’art. 2, che parla di pubbliche amministrazioni in genere, i successivi commi fanno riferimento ai procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. Tale differenziazione nei soggetti pubblici – già esistente nel testo previgente dell’art. 2, è probabilmente espressiva della valorizzazione dell’autonomia legislativa regionale e di quella regolamentare degli enti locali, frutto delle profonde modifiche intervenute nel Titolo V della Parte II della Costituzione ad opera della legge costituzionale n. 3/’01.
Sta di fatto che la mancata determinazione da parte di tali enti dei termini di conclusione dei rispettivi procedimenti collide con il principio posto dal comma 1, che indirettamente sembra indurre tutte le pubbliche amministrazioni a fissare i termini conclusivi dei rispettivi procedimenti.
Da auspicare, quindi, che le autonomie locali si facciano parte diligente ed esercitino la potestà regolamentare di cui dispongono. D’altra parte (evidenziando una certa disomogeneità del testo rispetto al novellato art 2 della l. 241/’90) nel successivo art 2 bis è previsto che la fissazione dei termini conclusivi dei procedimenti abbia luogo con regolamenti da adottare entro 1 anno dall’entrata in vigore della legge e che nello stesso periodo le regioni e gli enti locali si adeguino ai suddetti termini.
Importante novità è, invece, rappresentata dal comma 9 del nuovo testo dell’art. 2, che prevede la mancata emanazione dei provvedimenti nei termini conclusivi quale elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale.
Su tale disposizione mi soffermerò in seguito.   
Il nuovo art. 2 bis della l. 241/’90 è intitolato “Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento”.
Recependo l’elaborazione sviluppatasi in giurisprudenza (3), il legislatore ha riconosciuto espressamente a carico delle pubbliche amministrazioni il risarcimento del danno da ritardo, statuendo che “le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art- 1 comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.
Mi preme sottolineare che la soluzione finale accolta finisce per negare che a carico delle pubbliche amministrazioni possa configurarsi il risarcimento del c.d. danno da mero ritardo.
Nel percorso parlamentare del d.d.l. a.s. 1082 era stato proposto un testo differente rispetto a quello sopra riportato, a conclusione del quale appariva la locuzione “indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto”. Era, inoltre, previsto, prescindendo dal risarcimento del danno (e al di fuori dei casi di c.d. silenzio significativo) che le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, corrispondessero ai soggetti istanti, per il mero ritardo, una somma di denaro stabilita in misura fissa ed eventualmente progressiva, tenuto conto anche della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento stesso.
Conseguentemente era demandato a successivi atti regolamentari definire l’entità e le modalità di calcolo delle suddette somme da erogare.
Non essendovi nel testo legislativo alcuna traccia di tali disposizioni, devo ritenere che il legislatore abbia preferito evitare l’introduzione di meccanismi di erogazione automatica di risorse finanziarie a carico delle pubbliche amministrazioni, non prendendo in considerazione il risarcimento del danno da mero ritardo, evidentemente per scongiurare i pericoli per la finanza pubblica insiti nell’accoglimento dell’opposta soluzione.
Proseguendo, il testo dell’art. 2 bis individua il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, quale competente a conoscere delle azioni di risarcimento dei danni di cui al 1° comma. Il relativo diritto si prescrive in 5 anni.  
Infine, l’art. 2 bis ribadisce che “il rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti; di esso si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato”. Inoltre “Il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, adotta le linee di indirizzo per l’attuazione del presente articolo e per i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento”.
A questo punto c’è da chiedersi se le novità legislative sopra sinteticamente richiamate abbiano migliorato o meno gli strumenti a disposizione del cittadino a fronte dei casi di eccessiva lentezza dell’azione delle pubbliche amministrazioni.
Nei primi commenti al riguardo sono stati espressi orientamenti contrastanti.
In particolare, il Ciccia (4) evidenzia forti perplessità, osservando che il diritto al risarcimento potrà essere fatto valere solo dal cittadino che vede accolta dalla pubblica amministrazione la propria istanza originaria. L’autore sottolinea – rispetto alla qualificazione di danno “ingiusto” (presupposto del risarcimento in questione) – che “non può essere ingiusto il danno da ritardo se l’istanza non è accolta o comunque accoglibile”. Inoltre, il cittadino dovrà provare che il ritardo è dipeso da dolo o colpa grave, circostanza che l’Autore reputa fortemente penalizzante per il cittadino che “non deve limitarsi a evidenziare il generico procrastinarsi dell’attività amministrativa per la negligenza di una singola persona fisica”, occorrendo che “il difettoso funzionamento dell’apparato pubblico sia riconducibile o a un comportamento gravemente negligente, o a un’intenzionale volontà di nuocere, oppure si ponga in radicale contrasto con le regole di legalità, imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Costituzione”.
Di ben altro avviso il Saporito (5) che, dopo un plauso al ritorno al termine generale di 30 giorni per la durata dei procedimenti amministrativi, sottolinea che “pubblici funzionari e concessionari devono risarcire il danno ingiusto che derivi dall’inosservanza dolosa o colposa del termine per la conclusione del procedimento”.
In particolare, l’Autore – ricordando il precedente (infruttuoso) tentativo di introdurre nella l. 59/’97 (c.d. Bassanini 1) la previsione per la pubblica amministrazione dell’obbligo di corrispondere un indennizzo per mancato rispetto dei termini del procedimento – rimarca che il testo finale della l. 69/’09 “parla di risarcimento, cioè integrale reintegrazione del danno, e non più, come nel 1997, di indennizzo.
Evidenzia, inoltre, che “il risarcimento dei danni attiverà procedure di rimborso attraverso la Corte dei Conti, cui spetta la verifica del danno erariale, mentre è da escludere la copertura assicurativa a carico delle finanze pubbliche (sarà a carico dei funzionari)”.
Ad avviso dello scrivente, solo le evoluzioni della giurisprudenza in materia di danno da ritardo potranno avallare l’uno o l’altro dei suddetti orientamenti. Resta, comunque, il dato positivo del riconoscimento esplicito dell’istituto da parte del legislatore.
A conclusione di queste brevi riflessioni, ritengo utile individuare alcuni punti di contatto tra la suddetta normativa della l. 69/’09 in materia di procedimento amministrativo ed un altro importante testo legislativo, attualmente ancora in itinere, la proposta di decreto legislativo di attuazione della l. 15/’09, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
La proposta introduce consistenti modifiche nella disciplina del lavoro pubblico, incidendo pesantemente sul testo del d. lgs. 165/’01. Modifica, inoltre, la disciplina degli organismi di controllo interni, di cui al d. lgs. 286/’99.
Un elemento essenziale della riforma in itinere è rappresentato dal dichiarato intento di accentuare la selettività nell’erogazione degli incentivi economici e di carriera, sia per il personale dirigenziale che per il rimanente personale, in netta contrapposizione alla diffusa prassi di attribuire i suddetti incentivi “a pioggia”.
A tal fine, il decreto contempla un ciclo generale della gestione delle performance, inducendo le amministrazioni a rivedere l’organizzazione del proprio lavoro in vista del miglioramento delle performance. Prevede l’elaborazione di piani delle performance, meccanismi di valutazione delle performance dei dipendenti (sia in termini di performance individuali che come performance collettive, ovvero il contributo offerto dal singolo ai risultati dell’attività di gruppo svolta), l’istituzione di organismi indipendenti di valutazione delle performance.
In altri termini, c’è l’intento di stimolare gli enti pubblici ad organizzare un processo di pianificazione, programmazione e controllo delle proprie performance, attività nella quale è di fondamentale importanza la costante analisi del grado di soddisfazione dell’utenza (customer satisfaction).
In tale contesto, il Dirigente procederà a consuntivo ad inquadrare i propri collaboratori in tre fasce di merito, cui si ricollegheranno differenti distribuzioni delle risorse destinate al trattamento accessorio (6) e sarà egli stesso valutato in base ai risultati conseguiti, essendo previsto nel nuovo testo dell’art. 21 del d.lgs. 165/’01, intitolato “Responsabilità dirigenziale” che “1. Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, valutati con i sistemi e le garanzie di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286, comportano, previa contestazione e ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l’incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all’art. 23, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.
1 bis. Al di fuori dei casi di cui al comma 1, al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le procedure previste dai contratti collettivi nazionali, la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’amministrazione…la retribuzione di risultato è decurtata, sentito il Comitato dei Garanti, in relazione alla gravità della violazione di una quota fino all’ottanta per cento”.
Ad avviso dello scrivente è possibile ravvisare un collegamento tra le norme della l. 69/’09 di modifica della l. 241/’90 e gli aspetti sinteticamente ricordati della proposta di decreto delegato di attuazione della l. 15/’09: ritengo auspicabile che la mancata emanazione dei provvedimenti nei termini conclusivi, in quanto elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, possa trovare uno specifico richiamo nel nuovo testo dell’art. 21 del d. lgs. 165/’01, essendo il mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento elemento sintomatico di una scadente performance.
Una tale esplicita previsione probabilmente costituirà un maggiore stimolo per l’osservanza da parte degli uffici pubblici dei prefissati tempi procedimentali.      
  
 
 
*Dott. Giuliano Lentini
Funzionario amministrativo presso la Provincia di Taranto
 
 
 
NOTE:
1.     Giuliano Lentini, Risarcimento del danno da ritardo nell’esercizio delle funzioni da parte della pubblica amministrazione, in Diritto e Diritti, Rivista giuridica on line (www.diritto.it), 21.5.2009.
2.     Cfr. XVI Legislatura, atto del Governo n. 82, in www.mobile.senato.it
3.     Cfr. riferimenti citati nell’art. di cui alla nota 1.
4.     A. Ciccia, Risarcimenti, un miraggio, Italia Oggi, 4 giugno 2009.
5.     G. Saporito, Lo Stato-lumaca paga i danni, Il sole 24 ore, 23 giugno 2009.
Non sono mancate espressioni di forti dubbi sulla concreta possibilità di attuare il meccanismo di premialità in questione. Cfr. L. Sacconi, Gli incentivi al contrario di Brunetta, in www.nelmerito.com, 5.6.

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