L’innovazione per tentativi e il problema della qualità/ controllo nella P.A.

L’innovazione per tentativi e il problema della qualità/ controllo nella P.A.

Sabetta Sergio

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??????????? Se l?organizzazione non ? fine a se stessa ma in rapporto agli obiettivi nonch? all?ambiente e comunque fortemente condizionata dalla qualit? e dalla motivazione delle risorse umane impiegate, deve riconoscersi che l?amministrazione pubblica ed in particolare gli enti pubblici territoriali nell?accumulare le tre funzioni di produzione di atti, organizzazione di servizi, programmazione e regolazione delle iniziative private utili alla collettivit?, le quali sembrerebbero a prima vista distinte ma di fatto sono profondamente intersecate tra loro, si trovano nella difficile situazione di dover modificare l?organizzazione, circostanza che avviene per tentativi e non in forma omogenea. Cos? che, a fronte di realt? avanzate secondo nuovi modelli a rete per progetti convivono realt? impostate con strutture strettamente gerarchiche.

??????????? E? ben vero che convivendo nell?amministrazione diverse funzioni le strutture dovranno essere articolate secondo stili differenti e questo pu? risultare positivo per il personale, che potr? inserirsi nelle varie tipologie di strutture secondo le proprie caratteristiche psicologiche e motivazionali.

??????????? Bisogna pertanto evitare di appiattire la visione dell?amministrazione su una sola funzione, considerando al contempo l?ambiente che risulta turbolento a livello locale e differenziato su quello nazionale. Si viene a creare la necessit?, secondo la teoria organizzativa situazionale (contingency theory), di una differenziazione strutturale interna alle singole organizzazioni che tuttavia pu? non essere sufficiente a interagire con l?intero ambiente circostante, ? necessario in tal caso realizzare un sistema di reti strutturate intorno a punti di snodo relativi a segmenti di ambiente, in tale struttura vi ? la facilit? dell?insorgere di conflitti si che acquistano importanza i meccanismi di integrazione.

??????????? La quantit? di informazione esterna che viene lavorata aumenta, ma aumenta anche l?informazione interna necessaria per mantenere in equilibrio il sistema, in altre parole alla complessit? dell?ambiente si contrappone una struttura altrettanto flessibile, pertanto pi? articolata, quindi complessa.

??????????? La complessit? pu? identificarsi con la tolleranza dell?organizzazione nei confronti del disordine, ossia nella sua possibilit? di controllare il disordine mediante interrelazioni; n? il problema pu? risolversi con il semplice aumento dei controlli in quanto l?osservatore con il suo stesso misurare viene ulteriormente a complicare oltre che a modificare l?oggetto dell?osservazione (principio di indeterminazione di Heisemberg), a fronte di una complessit? che tende a crescere pi? che proporzionalmente rispetto al numero degli elementi che la determinano.

??????????? Secondo Galbraith le organizzazioni di fronte a livelli crescenti di turbolenza e quindi di input possono o ridurre il trattamento delle informazioni mantenendo ferma la struttura, al fine di accantonare risorse per gli imprevisti, o al contrario potenziarlo, sviluppando modelli poco strutturati per agevolare lo scambio di informazione aumentando contemporaneamente le capacit? di coordinamento e quindi la flessibilit? strutturale.

??????????? Il flusso informativo necessario per governare l?incertezza deve essere regolato al fine di evitare sovrariscaldamenti al sistema, trasformando le informazioni in azioni. Vi deve essere una relazione tra gli input esterni che aumentano la complessit?, la variet? delle risposte dell?organizzazione e la variet? di stati accettati al fine di evitare il caos organizzativo (legge della variet? indispensabile di Ashby).

??????????? La vulnerabilit? della struttura, che rappresenta la fonte del rischio da monitorare, ? inversamente proporzionale al livello delle misure di prevenzione ma anche della qualit? delle risorse impiegate.

??????????? Come si pu? bene arguire dalle precedenti osservazioni, sia la governabilit? dell?incertezza derivante dalla complessit?, che la vulnerabilit? della struttura sono in rapporto con la qualit? delle risorse e in particolare con la risorsa umana e la sua motivazione che costituisce il collante della struttura posto tra l?informazione, la decisione e l?operazione.

??????????? Nel modello organizzativo flessibile si introduce una gestione per processi in cui acquista rilevanza il collegamento tra le varie attivit? e una visione collettiva del risultato, il processo viene inteso come flusso lavorativo in cui l?operatore non ha solo competenza tecnica ma anche competenza organizzativa e come tale dovrebbe tendere al miglioramento costante dell?attivit? (process management). In quest?ottica l?operatore diventa utente interno nel processo e attraverso un suo coinvolgimento propositivo si punta a piccoli passi verso la qualit?, superando il solo miglioramento tecnologico strutturale che richiede notevoli investimenti dai risultati non sempre certi.

??????????? Diventa fondamentale in quest?ottica distinguere tra sistemi di incentivazione di breve termine collegati ai singoli processi ed incentivazione di lungo periodo mirata allo sviluppo delle competenze.

??????????? Deve al riguardo osservarsi che un recente rapporto OCSE sulle retribuzioni nel pubblico impiego ha riservato delle sorprese piuttosto amare, sottolineando che non vi ? attualmente un processo di valutazione valido; a fronte di obiettivi eccessivi per numero o per qualit? vi sono obiettivi troppo vari a cui corrispondono indicatori incerti, si che non vengono in molti casi premiati i pi? meritevoli con conseguente disincentivazione e ulteriore crescita di un forte clientelismo interno. Il discorso acquista ancora pi? valore con riferimento alle funzioni dirigenziali, in cui la difficolt? di una autentica valutazione equa facilita la promozione secondo criteri politici.

??????????? Se a questo si aggiunge quanto ? stato sottolineato da studi dell?Ismo che la produttivit? non deriva solo dalle strutture gerarchiche, ma soprattutto da leadership informali che in quanto tali spesso non coincidono con gli organigrammi, appare evidente la complessit? del problema e gli effetti boomerang che spesso si realizzano nelle strutture a seguito dei confusi e poco trasparenti processi selettivi, con parte del personale che rema contro creando notevoli difficolt? all?organizzazione.

??????????? L?efficienza non ? altro che il risultato del combinarsi di tre elementi : i sistemi di governo, la leadership e la cultura dell?organizzazione, ma di questi tre il motore che condiziona gli altri due e al contempo ne ? espressione ? il livello culturale raggiunto dall?organizzazione, infatti la cultura quale identit?, conoscenze, competenze e valori posseduti determina i comportamenti individuali. Interviene a questo punto il problema dell?etica individuale intesa come integrit? nella condotta e lealt? verso l?organizzazione, la quale se non posseduta non pu? essere imposta per leggi; queste possono aiutare ponendo obblighi, regole rigide e meccanismi di controllo, rendendo pi? costosa la non integrit? ma non possono creare un?etica mancante, la quale dipender? in primo luogo dalla qualit? del personale e in particolare della leadership formale e informale ai cui valori l?organizzazione tender? ad adeguarsi.

??????????? Rientra in questo discorso il problema della corruzione nel settore pubblico cos? come rilevato nel rapporto 2004 del Trasparency International che pone l?Italia al 42? posto su 145 in/> ambito internazionale.

??????????? Si viene di fatto a creare un possibile cortocircuito fra le opposte tendenze di ridurre il personale, contenere la spesa, flessibilizzare e privatizzare l?amministrazione pubblica in un contesto organizzativo sempre pi? articolato sul territorio nazionale, introducendo al contempo nuovi modelli organizzativi snelli collegati? a rete fra loro (network), senza innovare il personale anzi congelandolo su una dirigenza incerta appiattita sul potere politico di mandato.

??????????? Dobbiamo tenere in conto che i continui cambiamenti comportano perdite di produzione sia per la ricerca di continui equilibri che per l?acquisizione di nuove professionalit?, come la rigidit? porta all?appiattimento produttivo, n? la tecnologia ? per se stessa positiva e foriera di salti di produzione se non proporzionale alle esigenze ed opportunamente metabolizzata dai componenti dell?organizzazione. Si hanno pertanto opportunamente strutture miste che danno respiro all?organizzazione amministrativa, in questo ambito sarebbe opportuno un ripensamento sul valore sociale della certezza comportamentale quale premessa per il rispetto delle regole e la creazione della fiducia, con conseguente riduzione dei costi di transazione.

??????????? Abbiamo finora accennato in varie occasioni al concetto di qualit? intesa sia nel personale che nei prodotti, tale concetto va riferito alle diverse aree: del prodotto, del processo del sistema di produzione e della cultura generale che permea l?intera organizzazione.

??????????? Si deve comunque evitare di premiare qualit? locali che non siano coerenti con il contesto, il processo pu? essere migliorato solo da chi conosce le dinamiche e vive in prima persona i cambiamenti necessari che non possono essere imposti dall?esterno in forma autoritativa.

??????????? La visione della qualit? pu? essere focalizzata o sull?output (occidentale) o sulla cultura che permea l?intera organizzazione (orientale). Nella prima ipotesi il controllo acquista una funzione specializzata, differenziata dal resto dell?organizzazione, nella seconda ipotesi il controllo di qualit? viene culturalmente incorporato nel complesso dell?organizzazione investendo i vari settori. I costi stessi cambieranno dovendo nel caso di controlli esterni sul prodotto creare e mantenere efficiente un sistema di valutazione piuttosto costoso e capillare, al contrario agendo a livello culturale il sistema si autosostenter?, con una riduzione in prospettiva dei costi di valutazione che potranno essere di dimensioni minori.

??????????? Un basso livello di qualit? comporta un aumento dei costi di produzione mentre una qualit? elevata determina una capacit? di produzione maggiore a fronte dello stesso impegno (working starter ? Drucker).

??????????? In quest?ottica devono leggersi le recenti direttive della funzione pubblica fra cui la direttiva del 2001 sulla formazione e valorizzazione del personale, quella del 2004 sul miglioramento del benessere organizzativo, ma soprattutto la direttiva sempre del 2004 sulla rilevazione della qualit? percepita dai cittadini ( customer satisfacion ) a cui va affiancata la recente direttiva n . 2/2005 sui tirocini formativi e di orientamento.

??????????? Con l?introduzione di manuali operativi ad opera del Dipartimento della funzione pubblica si cerca di agire sul personale attraverso linee interne, tuttavia rimane prevalente l?idea, anche per una apparente migliore percorribilit?, che solo attraverso azioni indirette di controllo gestionale esterno si pu? effettivamente ottenere un miglioramento di qualit? ed efficienza. In realt? la sola? pressione esterna dell?utenza / elettori e le eventuali azioni giudiziarie per risarcimento danni, dove possibili e convenienti, possono indurre un servizio pubblico a valutare seriamente i rapporti interni sulla qualit? / costi in rapporto all?efficienza, emerge chiaramente l?importanza delle azioni giudiziarie collettive che abbattendo i costi per i singoli permettono quelle azioni che indurranno politici ed amministratori alla qualit?, questo a causa dei costi economici e di immagine da sostenere in caso di sconfitte giudiziarie oltre alla circostanza di rimanere eccessivamente esposto sotto i riflettori. Naturalmente possono realizzarsi ?effetti perversi? inducendo a cause indiscriminate, come gi? manifestatosi per le ?class action? statunitensi, se eccessivamente premianti, questo non toglie valore alle precedenti osservazioni a patto che non si istituiscano fondi di indennizzo generalizzati ed indiscriminati sovvenzionati dal pubblico.

??????????? Si ? sviluppato in questi anni un approccio organizzativo che considera la qualit? del servizio, come percepita dall?utente, elemento fondamentale dell?organizzazione (Service management).

??????????? Il rapporto dinamico che si viene a creare modifica radicalmente l?orientamento gestionale che passa dal prodotto al rapporto con l?utente, dalle transazioni a breve termine a quelle a lungo termine, dalla qualit? tecnica specifica del prodotto ? servizio alla qualit? percepita dall?utente, in altre parole l?attenzione si concentra sul processo anzi che sulla struttura con un interesse prevalente ai rapporti esterni e non solo interni.

??????????? L?equilibrio tra una prospettiva interna ed una esterna dovr? impedire il prevalere degli interessi per i costi e la produttivit? a scapito della qualit?. Nella qualit? funzionale gli standard predeterminati tradizionali perdono di valore in quanto pi? appropriate alla valutazione della qualit? tecnica, interviene pertanto un supporto pi? tradizionale al personale con metodi manageriali. Le misure di controllo interno acquistano una valenza di supporto alla qualit? funzionale per una migliore efficienza esterna.

??????????? Nella qualit? il coordinamento da esterno, svolto dai livelli superiori, tende a diventare intrinseco come autocoordinamento e il sistema di remunerazione viene legato non solo al raggiungimento di standard ma alla percezione della qualit? da parte dell?utente; si vengono quindi a modificare i ruoli delle figure gerarchiche che non dovranno pi? essere concentrate solo sulle mansioni ma acquisire una capacit? organizzativa di interrelazione con le altre figure in funzione del processo, coscienti della propria posizione e funzione nello stesso.

??????????? L?attenzione della qualit? funzionale permette di evitare l?autoreferenzialit? dell?organizzazione, ma permette anche di valutare l?ambiente destinato ad accogliere il servizio considerando la realt? su cui si andr? ad agire e creando per l?utente una serie di incentivi che lo inducano a collaborare sia in termini comportamentali, per la riduzione dei costi, che in termini di partecipazione, per favorire i processi.

??????????? D?altronde c?? un processo di percezione della qualit? influenzato dalle attese dell?utente in rapporto alla soluzione delle sue necessit?, ecco che l?utente nella prestazione dei servizi assume un ruolo attivo rispetto alla pura acquisizione di prodotti materiali.

??????????? Il giudizio che si former? sulla prestazione sar? pertanto influenzato dai risultati da lui conseguiti e sull?osservazione del contesto organizzativo in cui si ? trovato ad agire, questo comporta che solo una percezione positiva dell?efficacia porter? l?utente a considerare l?efficienza in caso contrario il giudizio non verr? portato sull?efficienza dell?intera organizzazione.

Il giudizio sull?efficacia comporta una valutazione sulla relazione umana tra utente ed organizzazione, individuata nelle persone che concretamente erogano il servizio. Si deve considerare che la qualit? ? costituita dagli aspetti materiali del servizio (qualit? materiale), dai processi, comunicazione e comportamenti (qualit? immateriali) e dalle persone (qualit? umana) su cui si estenderanno le attese degli utenti e i loro giudizi; a loro volta le aspettative dell?utente sono date dalle esperienze passate, dalle esigenze personali e dalle comunicazioni ricevute (modello di Parasuraman, Zeithaml e Berry).

Nell?approccio qualitativo le valutazioni tradizionali fondate sulla contabilit? perdono di valore in quanto focalizzate esclusivamente sui costi, in particolare del personale sottacendo completamente gli aspetti della qualit?, della tempestivit? e dell?incremento di conoscenze e capacit?, in altre parole i tradizionali sistemi contabili se non adeguatamente circoscritti nel loro significato economico ?finanziario possono sfalsare la crescita di nuove strutture organizzative, consolidando sistemi di controllo del tutto meccanicistici non orientati al dominio della variabilit?.

Con il crescere della complessit? organizzativa acquista pertanto particolare importanza la comunicazione, la quale nel diventare elemento dominante dell?organizzazione, pone i limiti superiori all?espandersi della stessa e alla sua qualit?.??? ??????????? ?

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BIBLIOGRAFIA

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