Il soggetto che direttamente subisca un pregiudizio dalla revoca di un provvedimento amministrativo per lo stesso vantaggioso ha titolo ad un indennizzo sempre che sia legittimo il provvedimento di revoca (si verte cioè in materia di responsabilità della P.A. per atti legittimi), in quanto in caso revoca illegittima subentra eventualmente un problema di risarcimento del danno.
Non venendo in rilievo un risarcimento del danno per responsabilità contrattuale, precontrattuale o extra contrattuale, di conseguenze non occorre accertare la presenza di colpa nell’apparato amministrativo.
Quanto all’ipotesi in cui si abbia una sollecita adozione dell’atto di revoca rispetto al provvedimento revocato ciò non vale ad escludere di per sé l’indennizzo, essendo questo subordinato unicamente al verificarsi di pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, fatta salva l’incidenza sulla quantificazione dell’indennizzo stesso dovuto che, in ogni caso, va circoscritto al solo danno emergente.
N. 00671/2010 REG.DEC.
N. 09081/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 9081 del 2008, proposto da:
Regione Campania, rappresentata e difesa dall’avv. ****************, con domicilio eletto presso di lui in Roma, via Poli, n.29;
contro
Istituto Psicoanalitico per Le Ricerche Sociali, non costituito ;
per la riforma
della sentenza del TAR CAMPANIA – NAPOLI :Sezione I, n. 06817/2008, resa tra le parti, concernente INDENNIZZO IN SEGUITO A REVOCA AFFIDAMENTO SERVIZIO RACCOLTA E ELABORAZIONE DATI.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 novembre 2009 il Cons. *************** e uditi per l’appellante l’avvocato **********, per delega dell’avv. ********;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il TAR Campania ha accolto in parte il ricorso proposto dall’Istituto psicoanalitico per le ricerche sociali rivolto avverso il provvedimento di revoca dell’affidamento del servizio di raccolta ed elaborazione di dati, monitoraggio in ambito regionale sulla condizione dell’infanzia e dell’adolescenza adottato con decreto del dirigente del settore assistenza sociale della regione Campania in data 14 novembre 2006.
In particolare, il TAR ha respinto le censure rivolte avverso il provvedimento di revoca, ritenendolo giustificato dal sopravvenuto mutamento della situazione di fatto, ed ha accolto la domanda di indennizzo ex art 21 quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, quantificandolo in euro 10.995,00, con corresponsione di interessi dalla data di pubblicazione della sentenza fino all’effettivo soddisfo.
2.Avverso detta sentenza ha proposto appello la Regione Campania, facendo presente che la revoca dell’aggiudicazione dell’affidamento del servizio era intervenuta prima della stipulazione del relativo contratto e prima ancora che alcuna attività fosse stata esplicata. Ha quindi dedotto quanto segue:
-l’indennizzo ex art. 21 quinques L. n.241/1990 e successive modificazioni non può essere concesso quando il lasso di tempo intercorso tra provvedimento favorevole e la revoca sia così breve da non consentire un ragionevole affidamento della posizione dell’interessato, come nella specie in cui erano trascorsi appena 70 giorni;
-il giudice di primo grado ha accertato una spesa sopportata dall’interessato che non trova giustificazione nell’avvenuta aggiudicazione, richiedendosi la prova del danno emergente effettivamente subìto e l’imputabilità dello stesso alla P.A.;
-nella specie le spese di progettazione, coordinamento e predisposizione degli strumenti operativi sono datate 16 gennaio 2006 e pertanto riconducibili alla partecipazione alla gara e non già ad un imminente contratto da stipulare;
-il ricorrente in primo grado non ha fornito prova delle spese vive sopportate.
Ha quindi concluso per l’accoglimento dell’appello, salvo a disporre un’adeguata istruttoria al fine di accertare le spese effettivamente sostenute dal ricorrente originario tra l’aggiudicazione definitiva e la sua revoca.
3.Con ordinanza n.966/2009, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’appellante.
All’udienza del 17 novembre 2009, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4.L’appello è infondato.
4.1. Come è noto, fino ad epoca recente l’orientamento prevalente era nel senso di escludere qualsiasi indennizzo per il soggetto nei cui confronti intervenisse la revoca in modo legittimo di un precedente provvedimento amministrativo vantaggioso per il privato (V. la decisione di questo Consiglio, sez. VI, 6 giugno 1969, n. 266) o per lo meno un indennizzo veniva ammesso solo in casi particolari (V. Cass. ***** 2 aprile 1959, n. 672).
4.2.Attualmente la materia è regolata dall’articolo 21 quinquies legge 7 agosto 1990, n. 241, aggiunto dall’art. 14 legge 11 febbraio 2005, n.15, ed integrato dal comma 1bis introdotto dall’art. 13 D. L. 31 gennaio 2007, n. 7, (convertito dalla legge 2 aprile 2007, n.40) che testualmente recita:
1.”Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
1.bis “Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico”.
4.3.Ne discende che il presupposto dell’attribuzione dell’indennizzo a favore del soggetto che direttamente subisce il pregiudizio presuppone innanzitutto la legittimità del provvedimento di revoca (c.d. responsabilità della P.A. per atti legittimi), come nella fattispecie in esame, atteso che in caso revoca illegittima subentra eventualmente un problema di risarcimento del danno (V. le decisioni di questo Consiglio, sez. V, 14 aprile 2008, n. 1667; sez. VI, 8 settembre 2009, n.5266).
4.4.Inoltre, non venendo in rilievo nel menzionato art. 21-quinquies un risarcimento del danno per responsabilità contrattuale, precontrattuale o extra contrattuale, ove la colpa del danneggiante è comunque essenziale salvo un diverso regime probatorio in relazione a ciascun tipo di responsabilità civile (V. le decisioni di questo Consiglio, sez. V, 20 ottobre 2008, n. 5124; Sez. VI, 21 maggio 2009, n.3144; Cass. Sez. Lav. , 14 aprile 2008, n. 9817), non occorre neppure accertare la presenza di colpa nell’apparato amministrativo, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante.
4.5.La circostanza rilevata dall’Amministrazione in ordine alla sollecita adozione dell’atto di revoca rispetto al provvedimento revocato non esclude di per sé l’indennizzo, essendo questo subordinato unicamente al verificarsi di “pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati”, salvo l’incidenza sulla quantificazione dell’indennizzo dovuto.
4.6.Neppure può aderirsi alla tesi dell’appellante che vorrebbe limitare l’indennizzo alle spese sostenute dal privato tra l‘aggiudicazione definitiva e l’adozione del provvedimento di revoca, escludendo in particolare quelle relative alla partecipazione alla gara.
E’ pur vero che l’indennizzo spettante al soggetto direttamente pregiudicato dalla revoca di in provvedimento va circoscritto al “danno emergente”, come espressamente stabilito nel comma 1 bis dell’art. 21-quinquies L. n.241/1990, ma nel danno emergente debbono essere indubbiamente incluse le spese di partecipazione alla gara , tanto più nel caso in cui il ricorrente è risultato aggiudicatario, atteso che esse concretano pregiudizio in danno del soggetto aggiudicatario cui è stata sottratta sia pure in modo legittimo la stipulazione del contratto ma arrecandogli la lesione della pretesa a non essere coinvolto in trattative inutili (V. le decisioni di questo Consiglio, sez. IV, 4 ottobre 2007, n.5179; Sez. VI 21 maggio 2009, n.3144). Invece non vi sono i presupposti per richiedere il rimborso delle spese di partecipazione nell’ipotesi in cui l’impresa ottenga il risarcimento del danno per mancata aggiudicazione, non potendo in tal caso conseguire un beneficio maggiore di quello che le deriverebbe dall’aggiudicazione (V. la decisione di questo Consiglio, Sez. VI , 9 giugno 2008, n. 2751).
4.7.Infine va rilevato che le spese sostenute dalla ricorrente originaria per la partecipazione alla gara ed in preparazione della stipulazione del contratto sono state sufficientemente documentate in primo grado (con la produzione di lettere di incarico a professionisti e relative fatturazioni) ed esse non sono state specificamente contestate né in primo grado, come già rilevato dal TAR, nè in appello.
5.Per quanto considerato, l’appello deve essere respinto.
Non occorre pronunciarsi sulle spese del presente grado di giudizio, in quanto la parte intimata non si è costituita.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione Quinta, definitivamente pronunziando sul ricorso, meglio indicato in epigrafe, respinge l’appello. .
Nulla per le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2009 con l’intervento dei Signori:
*************, Presidente
***********************, Consigliere
Filoreto D’Agostino, Consigliere
***************, ***********, Estensore
**************, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
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