L’evoluzione del sistema di relazioni sindacali nelle aziende sanitarie pubbliche.

L’evoluzione del sistema di relazioni sindacali nelle aziende sanitarie pubbliche.

Franzoni Alessio

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            La situazione antecedente le riforme degli anni novanta
 
Le riforme delle pubbliche amministrazioni, del pubblico impiego e del SSN, hanno avuto impatti profondi sui sistemi di relazioni sindacali. Il D. Lgs. 29/1993 di contrattualizzazione del pubblico impiego impone un ruolo nuovo alle organizzazioni sindacali.
Il sistema tradizionale di relazioni sindacali nel pubblico impiego prevedeva una prassi di ampia cogestione sulle questioni organizzative e di amministrazione del personale. Prima della riforma, infatti, il quadro si caratterizzava per:
·         una disciplina dei rapporti di lavoro affidata ad accordi collettivi nazionali negoziati ogni tre anni tra una delegazione del governo e i sindacati maggiormente rappresentativi, il cui contenuto veniva recepito in regolamenti del governo, emanati con decreto del Presidente della Repubblica. Il contratto collettivo diventava quindi la “fase negoziale” di un procedimento che sfociava comunque in un atto normativo unilaterale, da cui la competenza della giustizia amministrativa;
·         un processo negoziale che, coinvolgendo in maniera diretta l’organo politico (il governo attraverso diversi ministeri), trasformava la contrattazione collettiva in negoziato politico istituzionalizzato all’interno del quale erano coinvolti troppi soggetti, nessuno dei quali con la responsabilità ultima della spesa, col risultato di spingere la spesa per il personale fuori controllo e incentivare la frammentazione delle sigle sindacali, le quali cercavano d’intervenire in tale negoziato con logiche di scambio politico;
·         un sistema di relazioni sindacali che svolgeva un ruolo di ammortizzatore per adattare le prescrizioni normative esterne, proprie del modello burocratico classico, alle condizioni organizzative interne e del mercato del lavoro locale;
·         organizzazioni sindacali che all’interno delle amministrazioni erano forti, in quanto le norme prevedevano obblighi a contrattare e ad accordarsi, con una situazione che, come abbiamo accennato, aveva portato a una progressiva cogestione delle politiche del personale tra sindacati e aziende.
Alla fine degli anni ottanta la situazione appariva preoccupante. Il governo acconsentì aumenti retributivi per i dipendenti pubblici che andavano oltre i vincoli finanziari indicati dal Parlamento, i pubblici impiegati ottennero così senza salde motivazioni aumenti retributivi ben maggiori di quelli ottenuti nel settore privato, il tutto in un periodo in cui la crisi finanziaria dello Stato si faceva sempre più grave. Nel luglio del 1993 governo e sindacati sottoscrissero l’accordo sul costo del lavoro che aboliva la scala mobile, sostituendola con una ricontrattazione biennale delle condizioni economiche.
 
 
            La riforma del pubblico impiego e l’aziendalizzazione del SSN
 
Fu in questo contesto che maturarono le condizioni per l’emanazione del D. Lgs. 29/’93 e del D. Lgs. 502/’92 che avviò il processo di aziendalizzazione della sanità. In questa cornice:
·         le organizzazioni sindacali sono diventate parte del processo di contrattazione collettiva, in un confronto che le pone su di un piano paritetico con la controparte pubblica, rappresentata dall’ARAN, agenzia pubblica specializzata per la contrattazione collettiva, la quale agisce in base alle direttive impartite dal comitato di settore, rispetto alle quali il governo può solo richiamare eventuali incoerenze rispetto a direttive o norme generali. Da ciò deriva il passaggio dalla competenza della giustizia amministrativa a quella della giustizia ordinaria;
·         la contrattazione collettiva nazionale si svolge su di un piano tecnico, con un ruolo del governo – cioè della politica – più limitato, data l’autonomia conferita all’ARAN, pur nel contesto di norme e indirizzi generali definiti dallo stesso esecutivo e delle indicazioni del comitato di settore. Allo stesso modo, a sottoscrivere il CCNL insieme alle rappresentanze sindacali non è più il governo, bensì l’ARAN. In tal modo, le posizioni lungo il processo sono più chiare ed è più difficile che il governo “ceda” alle pressioni della contrattazione;
·         dal punto di vista finanziario l’autonomia dell’ARAN è tuttavia limitata, poiché l’aumento complessivo delle risorse economiche messe a disposizione per il rinnovo dei contratti è stabilito dal livello politico, e quando l’ARAN inizia la contrattazione, gli importi massimi che può concedere sono già noti anche ai sindacati;
·         il CCNL è di fatto il prodotto finale di un procedimento a più stadi, alcuni negoziali e privatistici, altri – pochi – pubblicistici. L’autorizzazione alla sottoscrizione sollecita il controllo della Corte dei Conti per una verifica di compatibilità coi vincoli finanziari determinati dalla legge di bilancio;
·         la contrattualizzazione del pubblico impiego rende necessaria una migliore definizione delle regole della rappresentatività, in modo da garantire la tenuta del contratto in un ambito assai vulnerabile al conflitto (i servizi di assistenza alla salute);[1]
·         è dato ampio spazio alla contrattazione decentrata, fatta a livello aziendale: col rinvio di numerose e importanti materie alla contrattazione integrativa, il livello aziendale è inteso come necessario e non più come eventuale. La contrattazione aziendale diviene, insieme a quella nazionale, la principale fonte di regolazione dei rapporti di lavoro e, al contempo, un essenziale meccanismo di adattamento di norme generali alle situazioni del lavoro locale. Da questo ruolo di aggiustamento non sono escluse le politiche retributive, che potranno dar luogo a decisioni diverse nelle varie aziende, basate sui livelli di produttività organizzativa o su altri fattori;[2]
·         le RSU sono introdotte anche nelle pubbliche amministrazioni e quindi nelle aziende del SSN, in linea con quanto previsto per le imprese e le altre aziende private;
·         il nuovo quadro normativo prevede che i contratti collettivi siano direttamente vincolanti per i singoli lavoratori.
 
 
Le relazioni sindacali nel nuovo scenario aziendalistico
 
Gli elementi citati cambiano profondamente il quadro di riferimento per le relazioni sindacali all’interno delle aziende sanitarie pubbliche.
In passato la formulazione di politiche e la gestione del personale da parte delle aziende erano assai limitate dalle regole dettate dalla normativa esterna, improntata alle logiche della burocrazia. Nei fatti, però, le pratiche di cogestione sindacale moltiplicavano le decisioni che riguardavano il personale, supportate dalle leggi che di volta in volta venivano emanate a livello statale, e non sempre per finalità di efficacia dell’azione pubblica. La cogestione trovava poi nel management strategico delle aziende sanitarie pubbliche un interlocutore incline alle logiche di scambio, rafforzando dinamiche che a volte avevano poco a che fare con l’efficienza organizzativa e il perseguimento di finalità d’istituto. In tali situazioni, paradossalmente, le convenienze delle organizzazioni sindacali e del management politico convergevano, nel senso di ostacolare lo sviluppo di una gestione aziendale del personale. In presenza di un’azienda “forte”, infatti, i sindacati sono coinvolti nella definizione delle regole e dei sistemi operativi di gestione del personale, ma non anche nella gestione dei risultati di quei sistemi, che rimane responsabilità e competenza dell’azienda.
In una visione più propriamente aziendalista e col progressivo rafforzamento delle logiche gestionali, le relazioni sindacali devono essere improntate a una definizione più chiara dei ruoli espressi dagli attori coinvolti nella definizione delle politiche del personale e nelle responsabilità di gestione:
·         la direzione aziendale deve avere un ruolo di indirizzo e di presidio delle coerenze tra le strategie dell’azienda e le politiche del personale, ma deve poi lasciare ad altri la gestione del personale (rinunciando quindi agli eventuali benefici politici di una gestione fatta in prima persona), salvo verificare l’efficacia delle stesse e quindi valutare l’operato delle persone a esse preposte;
·         i dirigenti con responsabilità gestionali devono abbandonare eventuali logiche di cogestione, assumendosi la responsabilità dei risultati gestionali nei confronti della direzione aziendale;
·         i servizi specializzati nella gestione del personale (in primo luogo il servizio amministrativo a ciò preposto ma anche, con un ruolo rilevante, la direzione sanitaria, quella infermieristica, ecc.) devono supportare attivamente i dirigenti nella loro azione e sono responsabili delle performance complessive della funzione;
·         le rappresentanze sindacali (organizzazioni sindacali e RSU) sono chiamate a svolgere un ruolo particolarmente importante, data la rilevanza della contrattazione integrativa aziendale e dell’autonomia di cui godono le singole aziende del SSN. Ciò significa rispetto delle regole, senso di responsabilità sui risultati complessivi della gestione del personale, disponibilità e capacità di abbandonare le logiche di cogestione, limitandosi a un coinvolgimento ex ante, sulle decisioni, e rilanciando la propria funzione di rappresentanza istituzionale, non limitata ai soli iscritti.
 
 


[1] L’accertamento della “maggiore rappresentatività” è un problema vecchio ma ancora più rilevante a seguito della contrattualizzazione del pubblico impiego. A norma di legge, sono ammesse alla contrattazione nazionale le organizzazioni sindacali che, nel singolo comparto o aree, abbiano raggiunto una rappresentatività non inferiore al 5%, considerando sia il dato associativo (cioè le deleghe rilasciate dai lavoratori alle aziende per la trattenuta in busta paga del contributo sindacale, da versare poi al sindacato indicato dal lavoratore), sia il dato elettorale, cioè i voti conseguiti nelle elezioni delle RSU.
[2] In realtà esiste anche il livello della contrattazione individuale, dal momento che ciascun neo-assunto sottoscrive un contratto insieme all’azienda. E’ evidente però che, salvo per categorie limitate di dipendenti, tali contratti individuali siano standardizzati nei contenuti.

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