L’azione della Pubblica amministrazione deve essere svolta nel rispetto delle regole di correttezza e trasparenza

L’azione della Pubblica amministrazione deve essere svolta nel rispetto delle regole di correttezza e trasparenza

Lazzini Sonia

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L’azione della Pubblica amministrazione deve essere svolta nel rispetto delle regole di correttezza e trasparenza

la giurisprudenza amministrativa non ha incertezze nell’affermare che il principio di buona fede oggettiva è posto dall’ordinamento a fondamento non solo dell’attività dei soggetti privati ma anche, a maggior ragione, di quelli pubblici

il dovere di agire secondo correttezza e buona fede non è assolto solo con il compimento di atti previsti in specifiche disposizioni di legge ma si deve realizzare anche con comportamenti non individuati dal legislatore e che in relazione alle singole situazioni di fatto siano necessari per evitare l’aggravamento della posizione dell’altro contraente

Tanto precisato, la circostanza che il rapporto intercorrente tra l’Istituto Clinico e il S.S.N. vada inquadrato nell’ambito delle concessioni di pubblico servizio, con la conseguenza che in forza di un tale atto la P.A. viene a trovarsi in una posizione particolare e privilegiata rispetto all’altra parte in quanto dispone, oltre che dei diritti e della facoltà che nascono comunemente dal contratto accessivo al provvedimento concessorio, dei pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore cui inerisce la concessione, non può inficiare il richiamo al principio di correttezza di cui all’art. 1175 c.c., al quale devono essere improntati i rapporti tra le parti, e non introduce elementi di natura tipicamente privatistica, ove si consideri che anche l’azione della Pubblica amministrazione deve essere svolta nel rispetto delle regole di correttezza e trasparenza (Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 2000, n. 3910).

Peraltro, proprio la considerazione dell’esistenza del rapporto concessorio deve condurre a poter considerare legittimo lo scioglimento dallo stesso solo in presenza di un fatto giuridico idoneo a produrlo, come avviene ad esempio nel caso in cui si concretizzino le diverse ipotesi della revoca per sopravvenute esigenze di interesse pubblico, della decadenza sanzionatoria dalla concessione, o anche della eventuale “disdetta” che, sulla base dell’accordo accessivo alla concessione, l’amministrazione comunica al concessionario per impedire la rinnovazione automatica del rapporto.

La causa risolutiva da parte dell’Amministrazione non può essere individuata in una dichiarazione di rinuncia del privato che, subito precisata nella portata, era, in realtà, dettata e condizionata espressamente da una necessità imposta da sopravvenienze normative che avevano indotto poi il concessionario, alla luce delle successive interpretazioni giurisprudenziali, a considerarla, prima della deliberazione dell’amministrazione, priva di qualunque effetto, con la conseguente affermazione della piena volontà di proseguire nel rapporto. Il comportamento dell’U.S.L., che si è determinata a considerare risolto il rapporto con l’Istituto Clinico appellante motivando in base alla comunicazione di rinuncia della Casa di Cura del 28 gennaio, contrasta, per quanto considerato, con i sopra ricordati obblighi di correttezza e buona fede.

Né può essere attribuito alcun particolare significato all’inciso contenuto nel provvedimento impugnato secondo cui “tale risoluzione del rapporto non arreca alcun disagio agli assistiti di questa U.S.L.”. Infatti, al di là della circostanza che non emerge alcun elemento a supporto di tale affermazione, quest’ultima non incide sulla motivazione della cessazione del rapporto, illegittimamente ancorata, come si è visto, alla comunicazione dell’appellante del 28 gennaio 1993.

Riportiamo qui di seguito la decisione numero 2755 del 30 maggio 2005 pronunciata dal Consiglio di stato

 

REPUBBLICA ITALIANA N.2755/05REG.DEC.

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 3136 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta ANNO 2003

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

Sul ricorso n. 3136/2003 R.G. proposto da***

CONTRO***

PER L’ANNULLAMENTO

Della sentenza resa dal T.A.R. per la Campania, Napoli Sezione I^, n. 1689/03, pubblicata in data 25 febbraio 2003.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto gli atti di costituzione in giudizio della Unità Sanitaria Locale n. 37, oggi A.S.L. Napoli 1 e della Regione Campania;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il Consigliere Michele Corradino;

Uditi alla pubblica udienza del 25.1.2005 gli avvocati A. Piazza ed E.M. Zuppardi per delega, quest’ultimo, dell’avvocato I. Militerni, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con sentenza n. 1689 del 25 febbraio 2003 il T.A.R. per la Campania, Sezione I^, rigettò il ricorso con cui l’Istituto Clinico “G.C. Ricorrente”, convenzionato con il S.S.N., aveva chiesto l’annullamento della delibera n. 278 del 28 aprile 1993, trasmessa con la nota del 27 maggio 1993 dell’Amministratore Straordinario della U.S.L. 37 Campania avente ad oggetto la risoluzione del rapporto convenzionale intrattenuto con la suddetta Casa di Cura.

L’appellante contrasta le argomentazioni del giudice di primo grado.

Si è costituita l’Unità Sanitaria Locale n. 37 della Campania, oggi A.S.L. Na 1, per resistere all’appello.

Si è, altresì, costituita, per sostenere la ragioni della resistente, la Regione Campania.

Alla pubblica udienza del 25.1.2005 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

1. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva avanzata dall’A.S.L. NA 1, che ritiene debba essere coinvolta nel giudizio esclusivamente la Gestione Liquidatoria della U.S.L. n. 37 della Campania. Infatti, atteso che, essendosi realizzata, a seguito della soppressione delle UU.SS.LL. e alla conseguente istituzione delle AA.SS.LL., una successione ex lege tra le due entità nelle attribuzioni istituzionali, il soggetto adesso chiamato a gestire gli accreditamenti delle strutture convenzionate private è proprio la A.S.L., nei cui confronti hanno effetto le pronunce rese nel corso del giudizio.

  1. L’appello è fondato.

Occorre premettere che la convenzione tra la Regione Campania e l’Istituto ricorrente doveva ritenersi sicuramente in vigore alla data dell’instaurazione del giudizio. Detta convenzione, infatti, di durata triennale, stipulata nel 1979, conteneva l’espressa previsione del rinnovo tacito nel caso di mancata comunicazione di risoluzione, e quindi il rapporto di convenzionamento è regolarmente proseguito sulla base dell’impegno formale assunto.

L’appellante ritiene che, contrariamente a quanto stabilito dal giudice di primo grado, l’U.S.L. n. 37 non avrebbe dovuto ritenere risolto il rapporto convenzionale in corso sulla base della semplice comunicazione di rinuncia del 28 gennaio 1993, poiché, a seguito delle successive dichiarazioni espresse dallo stesso Istituto Clinico, la citata nota di recesso doveva considerarsi non più efficace, risultando chiara la volontà della ricorrente in ordine alla prosecuzione della convenzione.

Il motivo è fondato.

A seguito dell’introduzione, ad opera dell’art. 4 della legge n. 412 del 1992, del principio del c.d. “rapporto unico” tra personale medico e S.S.N., per cui i medici non potevano avere più di un rapporto, dipendente o convenzionale, con l’amministrazione sanitaria, l’Istituto Clinico “G.C. Ricorrente”, convenzionato con il S.S.N., avendo alle proprie dipendenze personale medico soggetto al regime di incompatibilità introdotte dalla citata normativa, decise, esclusivamente per tale motivo, di rinunciare al rapporto convenzionale con la U.S.L. n. 37, inviando a tal fine a quest’ultima una apposita nota in data 28 gennaio 1993. Nell’immediatezza di detta comunicazione, ed in particolare con una successiva missiva in data 5 febbraio 1993, lo stesso Istituto precisò che “tale rinunzia è da intendersi vincolata alla permanenza dei presupposti normativi e giurisprudenziali attualmente vigenti, dovendosi per converso in caso di loro modifica ritenere revocata la ns. comunicazione”, evidenziando, così, che, venendo meno la ragione che imponeva la rinuncia, si manteneva ferma la volontà di proseguire nel rapporto.

Poiché l’interpretazione giurisprudenziale dell’art. 4 della legge 412/91 si orientò verso una notevole attenuazione del rigoroso regime delle incompatibilità in questione, l’appellante comunicò alla stessa U.S.L., in data 9 marzo 1993, di voler ritenere ripristinato il rapporto convenzionale, inviando, poi, una nota di analogo contenuto anche alla Regione Campania.

L’U.S.L. n. 37, tuttavia, con la delibera n. 278 del 28 aprile 1993, decise di ritenere risolto il rapporto con la casa di cura ricorrente sulla base della citata comunicazione di rinuncia del 28 gennaio 1993.

Alla luce di quanto esposto, l’iter motivazionale con cui il giudice di primo grado ha ritenuto la nota di precisazione dell’istituto clinico appellante del 5 febbraio 1993, inidonea a poter incidere sulla precedente comunicazione di rinuncia alla convenzione non merita di essere condiviso.

Infatti, attesa la chiarezza del contesto nel quale collocare la dichiarazione di rinuncia alla convenzione del 28 gennaio, 1993 non può ritenersi che gli elementi di fatto richiamati nella sopracitata nota del 5 febbraio, e prima riportati, possano essere ritenuti generici o ambigui, o comunque non suscettibili di una univoca considerazione, tanto più che lo stesso Istituto Clinico eliminava ogni incertezza in ordine alla propria volontà di ritenere ripristinato il rapporto a tutti gli effetti con la successiva nota del 9 marzo 1993.

A prescindere dall’esatta qualificazione giuridica sia della dichiarazione di rinuncia del 28 gennaio, che della successiva nota di precisazione del 5 febbraio, e del richiamo ivi contenuto “alla permanenza dei presupposti normativi e giurisprudenziali attualmente vigenti” – che non può, comunque, essere assimilato ad una condizione meramente potestativa, giacchè relativo ad un evento oggettivo non rimesso all’arbitrio dell’appellante, ma dipendente da fattori estrinseci – l’illegittimità della nota di risoluzione del rapporto da parte dell’U.S.L. va valutato sulla base dei principi di correttezza e di buona fede che sovrintendono a qualunque rapporto convenzionale e che devono permeare il comportamento dei contraenti. D’altra parte, la giurisprudenza amministrativa non ha incertezze nell’affermare che il principio di buona fede oggettiva è posto dall’ordinamento a fondamento non solo dell’attività dei soggetti privati ma anche, a maggior ragione, di quelli pubblici (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 marzo 2000, n. 1111), e che il dovere di agire secondo correttezza e buona fede non è assolto solo con il compimento di atti previsti in specifiche disposizioni di legge ma si deve realizzare anche con comportamenti non individuati dal legislatore e che in relazione alle singole situazioni di fatto siano necessari per evitare l’aggravamento della posizione dell’altro contraente.

Tanto precisato, la circostanza che il rapporto intercorrente tra l’Istituto Clinico e il S.S.N. vada inquadrato nell’ambito delle concessioni di pubblico servizio, con la conseguenza che in forza di un tale atto la P.A. viene a trovarsi in una posizione particolare e privilegiata rispetto all’altra parte in quanto dispone, oltre che dei diritti e della facoltà che nascono comunemente dal contratto accessivo al provvedimento concessorio, dei pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore cui inerisce la concessione, non può inficiare il richiamo al principio di correttezza di cui all’art. 1175 c.c., al quale devono essere improntati i rapporti tra le parti, e non introduce elementi di natura tipicamente privatistica, ove si consideri che anche l’azione della Pubblica amministrazione deve essere svolta nel rispetto delle regole di correttezza e trasparenza (Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 2000, n. 3910).

Peraltro, proprio la considerazione dell’esistenza del rapporto concessorio deve condurre a poter considerare legittimo lo scioglimento dallo stesso solo in presenza di un fatto giuridico idoneo a produrlo, come avviene ad esempio nel caso in cui si concretizzino le diverse ipotesi della revoca per sopravvenute esigenze di interesse pubblico, della decadenza sanzionatoria dalla concessione, o anche della eventuale “disdetta” che, sulla base dell’accordo accessivo alla concessione, l’amministrazione comunica al concessionario per impedire la rinnovazione automatica del rapporto.

La causa risolutiva da parte dell’Amministrazione non può essere individuata in una dichiarazione di rinuncia del privato che, subito precisata nella portata, era, in realtà, dettata e condizionata espressamente da una necessità imposta da sopravvenienze normative che avevano indotto poi il concessionario, alla luce delle successive interpretazioni giurisprudenziali, a considerarla, prima della deliberazione dell’amministrazione, priva di qualunque effetto, con la conseguente affermazione della piena volontà di proseguire nel rapporto. Il comportamento dell’U.S.L., che si è determinata a considerare risolto il rapporto con l’Istituto Clinico appellante motivando in base alla comunicazione di rinuncia della Casa di Cura del 28 gennaio, contrasta, per quanto considerato, con i sopra ricordati obblighi di correttezza e buona fede.

Né può essere attribuito alcun particolare significato all’inciso contenuto nel provvedimento impugnato secondo cui “tale risoluzione del rapporto non arreca alcun disagio agli assistiti di questa U.S.L.”. Infatti, al di là della circostanza che non emerge alcun elemento a supporto di tale affermazione, quest’ultima non incide sulla motivazione della cessazione del rapporto, illegittimamente ancorata, come si è visto, alla comunicazione dell’appellante del 28 gennaio 1993.

  1. Alla luce delle suesposte considerazioni, ed assorbito quant’altro, il ricorso in appello va accolto.

  2. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V) accoglie l’appello in epigrafe, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 25.1.2005, con l’intervento dei sigg.ri

Raffaele Iannotta Presidente,

Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere,

Goffredo Zaccardi Consigliere,

Marzio Branca Consigliere,

Michele Corradino Consigliere estensore.

 

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Michele Corradino f.to Raffaele Iannotta

 

IL SEGRETARIO

f.to Agatina Maria Vilardo

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 30 maggio 2005

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

 

IL DIRIGENTE

f.to Antonio Natale

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