“L’Amministrazione Tributaria in Europa: l’esperienza francese della ‘Direzione Generale delle Imposte’ (DGI). Persistenza del tradizionale modello ministeriale o adeguamento alle nuove tendenze istituzionali internazionali?”

“L’Amministrazione Tributaria in Europa: l’esperienza francese della ‘Direzione Generale delle Imposte’ (DGI). Persistenza del tradizionale modello ministeriale o adeguamento alle nuove tendenze istituzionali internazionali?”

di Rondanini Marco

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1. Le trasformazioni delle Pubbliche Amministrazioni europee in genere e francese in specie negli ultimi decenni: uno sguardo anche alle Amministrazioni Tributarie. 1.1 “Public Management” e “Public Governance” in Europa negli ultimi decenni: una tendenza divenuta pervasiva. 1.1.1 Le strutture. 1.1.2 Il personale. 1.1.3 Le procedure. 1.2 Le riforme della Pubblica Amministrazione in Francia: l’evoluzione del tradizionale modello napoleonico. 1.2.1. Le strutture. 1.2.2 Il personale. 1.2.3 Le procedure. 1.3 Le Amministrazioni Tributarie in Europa: tra managerializzazione e nuove modalità di governance sistemica. 2. L’esperienza francese: la DGI, fra strutture ministeriali e principi manageriali. 2.1 Le funzioni della DGI: la gestione, al servizio del Contribuente e della Collettività, di gran parte del sistema tributario francese. 2.2 La struttura della DGI: il tradizionale modello ministeriale, decentrato ed integrato dall’amministrazione di missione. 2.3 Il Personale della DGI: una sempre maggiore managerializzazione per un lavoro ancora prestigioso e dignitosamente remunerato. 2.4 Le attività della DGI: dal “Contratto d’obiettivi” al “Contratto di risultato”. 3. Spinte riformatrici e peso della tradizione: una soluzione istituzionale di “alto compromesso”.
 
1. Le trasformazioni delle Pubbliche Amministrazioni europee in genere e francese in specie negli ultimi decenni: uno sguardo anche alle Amministrazioni Tributarie.
Gli ultimi quindici anni della storia europea sono stati caratterizzati da eventi epocali quali la fine della Guerra Fredda (convenzionalmente al crollo del muro di Berlino del 1989), e l’affermarsi del processo di globalizzazione socio-economica[1]. Questi due ricordati fenomeni hanno profondamente influito, oltre che sul comune modello di Welfare-State, anche sulle Istituzioni Pubbliche, richiamando la Politica – ovunque – ad una gestione delle risorse collettive più parsimoniosa e ponderata, poiché non più sottoposta a vincoli congiunturali (“il pericolo dell’Armata Rossa” e la conseguente giustificazione di comportamenti diseconomici ma elettoralmente proficui). Inoltre, e precipuamente la globalizzazione, ha concorso ad identificare più chiaramente i costi e le opportunità dei c.d. “sistemi-paese” (anche da un punto di vista delle Pubbliche Amministrazioni), attesa la volatilità dei capitali e delle transazioni finanziarie[2].
 
1.1 “Public Management” e “Public Governance” in Europa negli ultimi decenni: una tendenza divenuta pervasiva.
In tale ricordato assetto macrostrutturale e di scenario, teorie di efficienza/efficacia ed economicità sono state sempre più percorse dai diversi Stati europei, anche alla luce di precise indicazioni e supporti provenienti dalle principali Organizzazioni internazionali, quali l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)[3], l’Organizzazione per la Cooperazione Economica e Sociale (OCSE)[4], il Fondo Monetario Internazionale (FMI)[5] e la Banca Mondiale (WB)[6]. La cultura manageriale (dagli studiosi internazionali in argomento denominata “New Public Management” / in breve, NPM) si è sempre più fatta strada all’interno delle Pubbliche Amministrazioni (in breve, P.A.) europee, con varietà di ricezioni ed atteggiamenti operativi.[7] Negli ultimi anni, tuttavia, in ragione di diffuse problematiche di implementazione amministrativa del modello di Welfare State si sono proposte, ad opera anche qui di Organizzazioni Internazionali (quali, ad esempio l’Unione Europea / U.E.[8] e l’ONU), istanze di maggiore partecipazione, di trasparenza e di attenzione all’impatto sociale, sinteticamente denominabili quali “Public Governance” (in breve PGOV). Al momento queste due tendenze, per certi versi [9]antitetiche e per altri complementari, risultano variamente convivere negli assetti istituzionali europei.
Nel prosieguo del presente contributo verrà fornita una sintetica indicazione delle principali innovazioni che hanno caratterizzato la P.A. europea (partitamente analizzando il tema con riferimento alle “strutture”, al “personale” ed alle “procedure”, quali utili macroaggregazioni esplicative), per poi considerare, nello specifico (ancora sinteticamente e con i medesimi sopra evidenziati criteri), il caso francese. Verrà offerta altresì una panoramica degli effetti sulle più importanti Amministrazioni Tributarie europee, per poi approfondire l’analisi dell’Amministrazione Tributaria francese. Il focus si concentrerà, quindi, sulla più importante struttura tributaria transalpina, la “Direzione Generale delle Imposte” (in breve, DGI), che verrà rappresentata e descritta problematicamente attraverso i quattro strumenti euristico-esplicativi delle funzioni, delle strutture, del personale e delle attività. Lo scopo palese del presente contributo è quello di verificare in concreto se quest’ultima organizzazione amministrativa abbia risentito, ed in caso positivo, in quali termini, della ricordata tendenza modernizzatorio europea (e mondiale): in particolare, verrà considerata l’ipotesi di una sua assimilazione formale o sostanziale ad altre più recenti nuove strutture deputate alla gestione del fenomeno tributario in Europa, quali quelle spagnole, italiane, inglesi e tedesche.
 
1.1.1 Le strutture.
Con attenzione alle strutture è allora possibile, conformandosi alla più sensibile dottrina comparatistica ed alle più note ricerche internazionali in argomento, affermare sinteticamente quanto segue.
Da un lato il modello ministeriale risulta ancora fortemente consolidato nei Paesi dell’Europa continentale, dove ha dimostrato di essere stato in grado di adattarsi dapprima all’ampliamento delle funzioni dello Stato (fino agli anni ’70) e successivamente al loro ridimensionamento. Dall’altro lato, nel corso degli anni ’80 e, soprattutto, degli anni ’90 esso ha subito una serie di trasformazioni che ne hanno ridotto le distanze rispetto al modello di organizzazione dello Stato di tipo anglosassone. La separazione delle “attività di gestione” da quelle “politico-strategiche”, tradottasi nell’introduzione delle “Agenzie esecutive”, ed il trasferimento di competenze dal centro alla periferia hanno provocato una progressiva frammentazione degli apparati ministeriali. L’alleggerimento del carico funzionale dei Ministeri ha nello stesso tempo comportato una riorganizzazione delle attività secondo una “logica di risultato” tipica del settore privato; i ruoli e le funzioni sono stati concentrati intorno a specifici servizi od obiettivi da realizzare. Le Agenzie esecutive sono sorte come aggregazione delle competenze necessarie ad erogare determinati servizi. La divisione del lavoro non avviene dunque più secondo criteri di specializzazione funzionale ma secondo un orientamento al fine da realizzare. Alla riorganizzazione del settore statale hanno contribuito anche le numerose dismissioni di enti e società pubbliche avvenute in tutta Europa.
Ma la novità più importante degli ultimi quindici anni è stata, come già accennato, l’istituzione delle “Agenzie”[10]. A questo proposito si osserva un sensibile effetto di condizionamento da parte del Regno Unito e della riforma thatcheriana. In tutti i paesi europei le riforme amministrative hanno incluso la separazione fra politica ed amministrazione e quindi la costituzione di organismi separati dai Ministeri a cui il Ministro delega la realizzazione di alcuni obiettivi sulla base di budget negoziati. Guardando però con maggiore profondità alle previsioni normative, si scoprono importanti differenze fra l’esperienza britannica e quella europeo-continentale. Nel Regno unito le Agenzie “Next Steps” hanno acquisito un livello di autonomia e di indipendenza molto elevato da tutti i punti di vista (bilancio, gestione e realizzazione degli obiettivi, assunzione e regolazione del personale, politica salariale), non assimilabile a quello europeo-continentale, tanto che alcuni autori argomentano a favore dell’esistenza di due diverse strutture burocratiche dello Stato nel Regno Unito e di due corpi separati di dipendenti: quello dei Dipartimenti e quello delle Agenzie. In Francia, in Italia ed in Spagna, rispettivamente i “Centri di responsabilità”, le “Agenzie” ed i “Moduli” riflettono invece una “distinzione” fra politica ed amministrazione, piuttosto che una completa “separazione” rispetto al Ministero di riferimento. A differenza del caso inglese è inoltre maggiore il grado di subordinazione rispetto al Ministero. A tutte le Agenzie Next Steps è stata riconosciuta la personalità giuridica di diritto pubblico, mentre in Italia, per esempio, solo alcune ne sono provviste. Nel Regno Unito poi i Direttori delle Agenzie sono pienamente delegati dal Ministro a definire gli obiettivi da perseguire, gli strumenti, le risorse collegate e i tempi per la loro attuazione; in Europa continentale invece il ruolo e le funzioni delle Agenzie sono fissate da un documento formale (ad esempio, Legge istitutiva, Statuto o Regolamenti vari) e gli obiettivi finanziari e di policy sono concordati tramite un altro provvedimento, normativo od assimilabile (contratto di diritto pubblico), quale la Convenzione[11].   
 
1.1.2 Il personale.
Nell’ambito dell’idealtipo weberiano di burocrazia legale-razionale, considerata come la forma più efficiente di organizzazione dello Stato moderno, il funzionario pubblico viene rappresentato come un dipendente nominato attraverso un contratto e secondo competenze tecniche specifiche, chiamato a esercitare la propria autorità sulla base di regole impersonali, a rispettare un dovere di lealtà nei confronti dell’ufficio, occupato a tempo pieno, remunerato con uno stipendio monetario fisso e con regolare prospettiva di carriera[12]. Con un balzo di quasi cento anni all’inizio del XXI secolo occorre chiedersi se il profilo dei funzionari e degli impiegati pubblici corrisponda ancora ai principi cristallizzati nella teoria weberiana oppure se – come i recenti paradigmi sul NPM lascerebbero intendere – abbia ceduto il posto al manager neotaylorista, capace di gestire in piena autonomia l’attuazione delle politiche pubbliche e di essere responsabile dei risultati conseguiti, prima ancorché di fronte ai vertici politici, dinnanzi ai cittadini destinatari dei servizi. In effetti l’ondata di riforme che negli anni ’80 e ’90 ha coinvolto il personale pubblico dei paesi avanzati ha inciso su quasi tutte le componenti dell’ideltipo: la stabilità del posto di lavoro non è più un requisito necessario; al tempo pieno si sono affiancate variegate formule di lavoro a tempo determinato; la specialità del rapporto di impiego pubblico è stata fortemente messa in discussione; il modello gerarchico di organizzazione delle carriere ha subito ovunque delle trasformazioni (nel senso di un dissolvimento dei livelli funzionali e di un rigonfiamento delle posizioni medi-alte); il salario è stato saldamente agganciato alla produttività e sono stati estesi i margini di applicazione della contrattazione collettiva nella regolazione dello stato giuridico ed economico del personale pubblico[13].
Alla luce di quanto già detto, un’ipotesi di riflessione che si impone è quella relativa ai costi del personale pubblico in Europa ed alle sue dinamiche evolutive poiché, come sopra rappresentato, il connubio tra le esigenze di risanamento finanziario e la diffusione dei paradigmi manageriali è alla base dei tentativi di riorganizzazione degli apparati pubblici, ovvero di una gestione più razionale e parsimoniosa delle risorse umane. Nel complesso ed in sintesi conclusiva, quindi, è ragionevole affermare che è in corso in tutta Europa, con varietà di soluzioni e di tempi, una transizione dal “funzionario” al “public manager”, declinata specificamente secondo il contesto politico-istituzionale esistente[14].
 
1.1.3 Le procedure.
La prevalente Dottrina afferma che la dimensione procedurale (ovvero, la modalità di attuazione delle politiche e di erogazione dei servizi) è stata quella su cui le riforme degli anni ’80 e ’90 hanno maggiormente inciso. Il paradigma del NPM, come già accennato, si è fatto potatore di pratiche e metodi di gestione manageriale. L’economicità nell’allocazione delle risorse, la pianificazione per obiettivi, il controllo di gestione e la valutazione dei risultati sono alcune delle tecniche che vengono suggerite per correggere le disfunzioni generate dal modello burocratico. Ma il NPM non è stato l’unico paradigma che ha guidato le riforme; ad esso si è associato, a volte con evidenziazione di ampie criticità, il modello della PGOV, che ha fatto leva su fattori in qualche modo complementari, quali l’estensione delle forme di partecipazione e dei diritti di accesso a favore dei cittadini, il miglioramento della qualità dei servizi e la ricettività nei confronti della domanda sociale. La combinazione di queste due famiglie di valori, il managerialismo da un lato e la ricerca di una maggiore partecipazione da parte degli utenti dall’altro, ha rappresentato e rappresenta ad oggi la nuova veste delle amministrazioni centrali nella quasi totalità delle democrazie occidentali[15].
 
1.2 Le riforme della Pubblica Amministrazione in Francia: l’evoluzione del tradizionale modello napoleonico.
Il percorso di sviluppo dello Stato moderno vede l’esperienza francese quale modello istituzionale concreto: in particolare, mediante un processo plurisecolare, si assiste alla centralizzazione del potere ed alla creazione di un corpo burocratico servente il sovrano assoluto. Con la Rivoluzione e le successive Leggi organizzative napoleoniche (fra cui si ricorda, segnatamente, la L. 28 piovoso dell’anno VIII) e post-napoleoniche, la Pubblica Amministrazione francese consolidò e si conformò totalmente ad un modello centralizzato ministeriale, fondato a livello periferico sulla figura del Prefetto. Tale configurazione istituzionale, con variazioni non sensibili, si è mantenuta sino agli anni ’80 del secolo scorso[16].
 
1.2.1. Le strutture.
Le Pubbliche Amministrazioni centrali francesi hanno attraversato durante gli anni ’80 e ’90 una fase di profonda trasformazione: il modello napoleonico, fondato su di un’amministrazione piramidale, accentrata e coesa, incarnazione della supremazia dell’interesse pubblico sulla società e gli interessi privati, è stato scosso dalle fondamenta da almeno tre rilevanti riforme: “il decentramento amministrativo”, “le privatizzazioni” e “la riorganizzazione degli apparati pubblici”.
Il dibattito sulla devoluzione delle competenze dal centro alla periferia del sistema amministrativo, pur essendo sempre stato presente nell’agenda politica dei governi francesi, subì una chiara accelerazione all’inizio degli anni ’80 con l’arrivo dei socialisti a Matignon (il Palazzo del Governo, a Parigi). Pochi anni prima la Commissione Guichard, incaricata di elaborare un rapporto sul decentramento amministrativo, aveva diagnosticato la sindrome dello “Stato gonfio”. La “legge sul deconcentramento” del 1982 fu esattamente il frutto di quelle prime richieste di riforma; il suo principale obiettivo fu quello di promuovere una maggiore autonomia di gestione delle politiche sociali ed economiche a favore delle Regioni e degli Enti locali. Si intese, inoltre, sopprimere alcune delle “Missions”, istituite a partire dalla seconda metà degli anni ’70 accanto alle articolazioni periferiche dei Ministeri per curare con maggiore autonomia (e sfuggendo ai controlli prefettizi) alcuni compiti statali. Due Leggi successive, la n. 8 e la n. 663 del 1983, furono ancora più radicali nel trasferire le funzioni dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali. I governi subnazionali si trovarono, dunque, a cogestire con lo Stato le politiche del territorio, di sviluppo economico, le politiche sociali, sanitarie, culturali ed ambientali. I Prefetti cessarono di essere gli ufficiali esecutivi dello Stato nelle Regioni e nelle Province, avendo perso la facoltà di supervisionare le delibere dei Consigli regionali e provinciali, ed avendo mantenuto solamente quella di riferire ai Tribunali Amministrativi gli atti considerati in contraddizione con le Leggi nazionali. Sempre sotto l’egida di un governo socialista, nel luglio del 1992 venne varata la “Carta sulla deconcentrazione dello Stato”, la cui finalità fu quella di allentare lo stile dirigista del passato e cioè di alleggerire ulteriormente il carico delle competenze centrali rafforzando i poteri delle unità periferiche dei Ministeri ed istituendo nuovi rappresentanti delle Amministrazioni Centrali sul territorio. I “Services deconcentres” rimasero dipendenti dal centro ma ebbero obiettivi più specifici e maggiore autonomia organizzativa.
Il trasferimento di funzioni dai Ministeri agli Enti subnazionali si intrecciò con almeno due cicli di privatizzazioni, il primo avvenuto nel periodo 1986-1987 e il secondo negli anni 1993-1995.
Contemporaneamente ai processi di decentramento, venne sottoposta a revisione anche la struttura organizzativa dei Ministeri, strategia lanciata dal Governo conservatore nel 1986 ed effettivamente avviata nel 1989 con il ritorno dei socialisti. Il programma sulla modernizzazione dello Stato (“Renouveau du service public”) voluto da Rocard nel 1989 racchiuse in un unico documento i principi della riorganizzazione in senso manageriale degli apparati pubblici centrali: istituzione dei cosiddetti “Centres de responsabilitè”, delega e decentramento nella gestione delle politiche pubbliche e dei servizi, nuova gestione del personale e introduzione della cultura della valutazione. L’obiettivo fu chiaramente enunciato: “passare da un’amministrazione di procedure ad un’amministrazione di risultato”. La riforma degli apparati centrali venne poi perfezionata nel 1995 con una circolare del Governo Juppè, neo-Primo Ministro della coalizione di centro-destra, dal titolo “Riforma dello Stato e dei servizi pubblici”. Il provvedimento portò a compimento il processo di separazione tra compiti politico-strategici e compiti amministrativi, contrattualizzò le relazioni fra i Ministeri e i Servizi Decentrati sul territorio e configurò un nuovo assetto ministeriale che vide trasformati i Ministeri in “Holding” articolate intorno alle unità organizzative decentrate e con compiti limitati alla formulazione delle politiche e al controllo e alla valutazione dei risultati[17].
Secondo qualificata dottrina comparatistica italiana (Gualmini), “… è con la fondazione dei centri di costo ( o di responsabilità) che il sistema amministrativo francese viene in qualche modo attratto dall’orbita dell’ ‘agencification’ britannica. I centri di responsabilità riprendono infatti da vicino il modello delle agenzie Next Steps pur essendo minori i gradi di flessibilità e di separazione funzionale rispetto al ministero. Hanno poteri di bilancio delegati, nell’ambito di una convenzione triennale stipulata con il ministro e con i ministeri della funzione pubblica e dell’economia, in cui vengono negoziate le risorse e il programma d’azione per il breve-medio periodo. Nella convenzione sono fissati formalmente gli obiettivi del servizio ed i suoi costi. Il bilancio è globale cioè comprensivo di tutte le spese necessarie al servizio: stipendi, oneri sociali, spese di struttura ecc. Il direttore del centro può inoltre gestire con una certa autonomia il personale, sia dal punto di vista dell’orario di lavoro che delle remunerazioni”[18].
 
1.2.2 Il personale.
Secondo sensibile dottrina istituzionale, i progetti di modernizzazione del personale e della Pubblica Amministrazione francese degli anni ’80 e ’90, lanciati sia dai governi socialisti che dai governi conservatori, non riuscirono a scalfire i tratti dominanti del sistema pubblico francese, individuati in “un sistema di diritto amministrativo altamente istituzionalizzato” ed in “un metodo di formazione della classe dirigente unificato e accentrato”. Nel 1989 il programma per il rinnovamento della P.A. lanciato dal socialista Rocard combinò le idee del NPM con la tradizione del riformismo e del fabianesimo socialista. Gli obiettivi del programma furono la modernizzazione dell’organizzazione del lavoro amministrativo, l’istituzione di “Centri di costo” separati per i diversi servizi (a somiglianza delle Agenzie esecutive), l’introduzione di programmi e parametri per la valutazione del personale e l’incoraggiamento della partecipazione degli utenti. La coalizione di governo di centro-destra, nel 1993 (circolare Juppè) spinse ancor di più per l’introduzione di modelli aziendali di gestione delle attività amministrative. Tale linea operativa fu ininterrottamente seguita, seppur con modalità attuative differenziate, da tutti i successivi Governi. Il numero dei dipendenti pubblici, negli anni ’80 e ’90 non ha subito alcuna flessione quantitativa. Il tradizionale assetto delle carriere è stato solo parzialmente mutato[19] ed è rimasto fondamentale il caratteristico doppio binario di reclutamento, uno per il livelli alti (le Grandi Scuole)[20] ed uno, per i livelli medio-bassi (più frammentato e diffuso)[21]. La Dirigenza si caratterizza per una significativa mobilità interna ed esterna. La partecipazione femminile all’impiego pubblico appare elevata. Le retribuzioni dei dipendenti statali sono stabilite con sistemi di contrattazione collettiva, a partire dagli anni ’90 anche a livello decentrato[22].  
 
1.2.3 Le procedure.
La modernizzazione dei processi di gestione amministrativa prese significativo avvio in Francia con il già menzionato programma di rinnovamento (“Renouveau du service public”) lanciato dal socialista Rocard nel 1989. Le quattro priorità elencate in quel documento di lavoro diventarono i punti di riferimento delle politiche intraprese negli anni successivi: a) nuovi metodi per la gestione delle risorse umane basati sulla formazione e la qualificazione, la valutazione dei risultati e il decentramento della contrattazione salariale; b) sviluppo di un sistema di responsabilità fondato sulla delega di funzioni a centri di costo autonomi; c) introduzione degli strumenti per la valutazione delle politiche pubbliche; d) miglioramento del rapporto con l’utenza tramite una più rapida circolazione delle informazioni e l’instaurarsi di relazioni collaborative.[23] Pur ritrovando nel documento numerosi punti di contatto con i percorsi di riforma degli altri paesi europei, il tratto caratterizzante dell’esperienza francese risiede nell’attenzione privilegiata ai meccanismi di valutazione dei risultati e dell’impatto delle politiche pubbliche. Più in concreto, i metodi di valutazione vennero associati alla cosiddetta “gestione per obiettivi”, considerata preliminare a qualsiasi controllo dell’output. Venne chiesto ad ogni Dirigente (nonché ai Prefetti) di elaborare dei piani di servizio (“projects de service”) che potessero rendere più snello ed efficiente il processo di erogazione. Questi piani sugli obiettivi e le risorse furono formulati con la partecipazione dei dipendenti e previdero dei meccanismi di controllo interni, cioè un insieme di indicatori quantitativi e qualitativi di misurazione dell’output. I progetti di servizio avrebbero furono attuati nell’ambito dei costituendi centri di responsabilità, funzionalmente separati rispetto alle strutture ministeriali. Si diffusero, poi, nei primi anni ’90, le politiche per la promozione dell’orientamento al servizio, sino a giungere, nel marzo 1992, ad opera del Governo Cresson, all’introduzione della “Carta dei servizi”. I Governi successivi (Beregoy e Balladur), di centro destra, proseguirono nelle iniziative di cui sopra. Nel 1995, il Governo Juppè licenziò due circolari rispettivamente sul miglioramento dei servizi ai consumatori e sull’implementazione della riforma amministrativa. Quest’ultima si sviluppò in cinque punti, che di fatto consolidarono gli intenti riformatori dei Governi precedenti: la ridefinizione dei confini del settore pubblico rispetto a quello privato; il miglioramento della qualità e della trasparenza dei servizi; la riorganizzazione e il ridimensionamento dello Stato; la delega di responsabilità e il rinnovamento della gestione in senso manageriale. Nell’ambito delle attività introdotte da Juppè quella più significativa riguardò la trasformazione di tutte le Prefetture in Centri di responsabilità dotati di autonomia contabile e organizzativa. Il Governo Jospin riprese i temi della modernizzazione amministrativa e puntò sui temi della qualità totale, della dislocazione capillare dei centri di servizio in ogni area territoriale, non solo in quelle urbane, e del potenziamento dell’e-government. Anche con i successivi Governi Raffarin e De Villepin il ricordato processo di modernizzazione dell’amministrazione non sembra essersi interrotto ed al centro dell’agenda politica, nel confronto Sarkozy-Royale, troviamo ancora il tema della qualità dei servizi.
 
1.3 Le Amministrazioni Tributarie in Europa: tra managerializzazione e nuove modalità di governance sistemica.
Tutte le principali Amministrazioni Tributarie europee (e mondiali) hanno, con varietà formale o temporale, risentito del ricordato processo di “modernizzazione” (o, con locuzione più neutra, di adeguamento alle novità dei tempi): ed il modello operativo distintamente posto in essere ha assorbito gran parte degli stimoli modernizzatori sopra evidenziati.
Con riferimento alla struttura, ad integrazione del sistema ministeriale, l’organizzazione prevalente è risultata quella agenziale, unica o pluriarticolata. E’ il caso spagnolo ed italiano: e del Regno Unito, nella sostanza. Con attenzione al personale ed alle procedure il sistema manageriale e “goal oriented” ha prevalso quasi ovunque, in contrapposizione al modello burocratico e “rule oriented”. Soprattutto nel Regno Unito, e poi in Spagna ed in Italia, ad esempio (senza tralasciare, comunque, la realtà amministrativa tedesca). Da un punto di vista delle funzioni, a quelle tradizionali di “enforcement” si sono aggiunte quelle di “service”, in un’ottica di complessiva “tax compliance”. Anche in questo caso, le realtà menzionate (Spagna, Italia, Regno Unito e Germania) hanno condotto un cammino per molti versi similare.
L’esperienza istituzionale spagnola, successiva al termine del periodo franchista ed ai primi anni di ritorno del pluripartitismo competitivo democratico, si caratterizza per la presenza di un modello amministrativo tributario ministeriale agenziale, in cui cioè alle attribuzioni del Ministero di settore (perlopiù di programmazione e controllo strategici) si affianca operativamente e tecnicamente l’attività di una Agenzia Tributaria (unica ed attiva dal 1992), strutturata secondo i più moderni canoni organizzativi manageriali[24]. Di più: le ultime e più recenti tendenze dello Stato autonomico iberico vedono la creazione di singole Agenzie Tributarie sub-statuali, quali, ad esempio, quella Catalana, in ragione dell’attribuzione della titolarità e della gestione di sempre maggiori quantità di tributi, già erariali, alle Comunità Autonome[25].
L’Italia, verso la fine degli anni ’90, anche in seguito ad una forte sollecitazione delle Organizzazioni Internazionali (fra cui si segnala il FMI)[26] e ad una necessità di razionalizzazione della spesa pubblica, con una serie di innovativi provvedimenti legislativi (c.d. “Leggi Bassanini” ed i decreti di attuazione)[27] ha introdotto una forte modificazione nella propria struttura organizzativa tributaria, prevedendo l’attribuzione dei compiti operativi fiscali (a fianco di un Ministero dell’Economia e delle Finanze, come in Spagna, con compiti di programmazione e controllo strategici) ad un gruppo di Agenzie esecutive di nuova istituzione, gestite con criteri tendenzialmente manageriali: l’Agenzia delle Entrate, l’Agenzia delle Dogane, l’Agenzia del Territorio e l’Agenzia del Demanio[28]. Di più: l’evoluzione storico-istituzionale successiva ha condotto alla trasformazione (nel 2003) dell’ultima Agenzia ricordata in Ente Pubblico economico (passo antecedente alla successiva modificazione in SPA)[29] ed alla progressiva riduzione operativa, in ragione di principi di decentramento funzionale ed istituzionale verso gli Enti locali, dell’Agenzia del Territorio[30]. L’Agenzia delle Entrate ha visto altresì affiancarsi, in una nuova ottica di nuova governance sistemica del fenomeno tributario, altre realtà privatistiche a totalitaria partecipazione pubblica, quali Riscossione SPA, Sogei SPA, Sose SPA[31]. Il tutto, in attesa di nuovi e più incisivi interventi di ristrutturazione istituzionale previsti da recenti provvedimenti normativi finanziari (come, ad esempio, la Finanziaria 2007 ed alcuni Decreti antecedenti, già convertiti in Legge nell’autunno scorso). Non mancano nell’esperienza italiana più recente, in ragione del controverso e complessivo processo di federalizzazione istituzionale in corso, anche nuove organizzazioni tributarie agenziali, di livello regionale, come già visto nell’esperienza spagnola: il caso dell’Agenzia di settore della Regione Autonoma della Sardegna, di recente istituzione (2006), è sintomatico all’evidenza[32].
La situazione nel Regno Unito, dopo secoli di stabilità ed acquisizione di un modello amministrativo tributario ministeriale, temperato da una larga autonomia (che già negli ultimi venti anni aveva introdotto significativi elementi di aziendalizzazione) lasciata ai Board doganali e delle accise ed a quello delle imposte, è ora in profondo mutamento. Nel 2005 è stato posto in essere un complesso processo di razionalizzazione, fusione ed accorpamento in un’unica struttura, “Her Majesty Revenue and Customs” (HMRC), di tutti gli uffici operativi tributari, caratterizzando l’operazione con criteri di diffusa managerializzazione e contrattualizzazione rispetto ad obiettivi predeterminati[33].
Un discorso, in parte specifico, è opportuno rappresentare con riferimento alla situazione tedesca, dove risalenti (dalla fine della seconda guerra mondiale, cioè) principi di federalismo cooperativo hanno temperato il tradizionale modello strutturale ministeriale anche in materia di Amministrazione Tributaria, con una suddivisione di competenze fra livello federale[34], di Lander[35] e di Comune[36]. In materia di personale e di procedure, invece, sempre più stanno evidenziandosi tendenze di managerializzazione ed aziendalizzazione, particolarmente con approccio bottom-up (in breve, dalle realtà locali a quelle federali)[37].
 
2. L’esperienza francese: la DGI, fra strutture ministeriali e principi manageriali.
Anche la realtà istituzionale francese[38], come e più delle altre principali esperienze europee, vede la secolare persistenza, sino a giungere agli anni odierni, del modello amministrativo ministeriale, di diretta origine napoleonica. Questa situazione non risulta essere immutata nel tempo ma, anzi, negli ultimi decenni ha anch’essa subito le già menzionate influenze riformatrici internazionali, che hanno suscitato una profonda riflessione sulla strutturazione dell’Amministrazione Pubblica in Francia, nel senso di un’accelerazione dei processi di decentramento e regionalizzazione istituzionale.
L’attuale sistema organizzativo dell’Amministrazione Tributaria francese vede la coesistenza, all’interno del “Ministero dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria” (MINEFI)[39] di tre grandi Direzioni Generali: la “Direzione Generale delle Imposte” (DGI), la “Direzione Generale della Contabilità Pubblica” (DGCP)[40] e la “Direzione Generale delle Dogane e Diritti Indiretti” (DGD)[41].
Di significativa importanza risultano altresì varie Commissioni, Comitati e Consigli, con competenza varia nell’ambito dell’Amministrazione Tributaria francese, intesa in senso lato. Queste istituzioni amministrative rispondono alla preoccupazione di risolvere i problemi relativi alla base imponibile, a volte coinvolgendo attivamente il Contribuente nella ricerca della soluzione, a volte interponendo un grado di controllo prima di investire del contesto l’Autorità giurisdizionale: “Commissione comunale delle imposte dirette”[42]; “Commissione dipartimentale delle imposte dirette e delle tasse sul giro d’affari”[43]; “Commissione dipartimentale di conciliazione”[44]; “Commissione delle infrazioni tributarie”[45]; “Comitato consultivo per la repressione degli abusi di diritto”[46]; “Comitato del contenzioso fiscale, doganale e dei cambi”[47]; “Consiglio delle imposte”[48].
 
2.1 Le funzioni della DGI: la gestione, al servizio del Contribuente e della Collettività, di gran parte del sistema tributario francese.
La DGI è il principale servizio dello Stato incaricato degli affari tributari, sia per la dimensione del suo organico, sia per le sue attribuzioni[49]. La DGI è nata nel 1948 dalla fusione di tre servizi, i “monopoli” delle imposte dirette, delle imposte indirette ed il “monopolio” del registro, delle proprietà e del bollo: questa fusione, realizzata a livello centrale, si è concretizzata sull’insieme del territorio statale solo dal 1969.
Passando ora ad un’analisi più specifica dell’organizzazione, nel prosieguo dello scritto si considereranno partitamente i seguenti tre aspetti: 1) “competenze”; 2) “struttura centrale”; 3) “articolazione periferica”.
Le competenze della DGI nel campo tributario si sostanziano nelle seguenti attività: a) assicurare la gestione della base imponibile e della liquidazione delle principali imposte del sistema fiscale francese (cioè l’imposta sul reddito, l’imposta sulle società, l’imposta sul valore aggiunto, i diritti di registro, l’imposta sul patrimonio e la fiscalità diretta locale); b) prevedere la riscossione dell’IVA, dei diritti di registro e dell’imposta sul patrimonio. L’analisi della documentazione istituzionale più recente[50] permette di individuare “i valori” istituzionali, ovvero le “guidelines” dell’attività strategica (“mission”) dell’organizzazione in esame, che meritano una distinta considerazione enumerativa, perlomeno nelle proprie modalità di estrinsecazione: “Valeurs citoyennes” (“Valori di cittadinanza. Incaricati di una compito fondamentale dello Stato, noi vogliamo contribuire al civismo fiscale, all’eguaglianza davanti all’imposta ed a condurre un’applicazione giusta ed umana della legge fiscale votata dal Parlamento, nello stretto rispetto dei diritti dei cittadini”: traduzione libera dello scrivente); “Valeurs de service public” (“Valori di servizio pubblico. L’accoglienza, la disponibilità, l’efficacia, la continuità, la ricerca della semplicità per l’utente guidano la nostra organizzazione e le nostre attività operative quotidiane”: trad. lib. dello scr.); “Valeurs deontologiques” (“Valori di etica operativa. Noi poniamo al centro della nostra etica operativa i valori di integrità, di neutralità e del segreto professionale, valori ai quali noi intendiamo restare vicini nell’esercizio dei compiti fiscali e fondiari”: trad. lib. dello scr.); “Valeurs sociales” (“Valori di socialità. Membri di una collettività che si arricchisce continuamente per le sue diversità, noi siamo portatori dei valori sociali di eguaglianza delle condizioni, di solidarietà e di valorizzazione dell’essere umano; ciascun dipendente della DGI deve poter realizzare la qualità del percorso professionale che gli è offerto”: trad. lib. dello scr.). Di sintetico ma significativo rilievo risulta l’affermazione secondo cui, “… forte dei propri valori, dedicata ad un progetto che la colloca quale snodo importante della riforma dello Stato, la DGI intende assicurare nel tempo il servizio pubblico fiscale e fondiario in una prospettiva di costante progresso istituzionale” (trad. lib. dello scr.). In sintesi, la DGI si propone quale “administration de service” e come “administration de controle”, che tra i propri più rilevanti obiettivi strategici pone “l’approfondissemnet de la qualité” ed il proprio posizionamento “d’ici la fin de la decennie parmi les meilleures administrations fiscale d’Europe”. Tutto ciò senza dimenticare l’obbligo costituzionale di svolgere la propria missione nel quadro dell’art. 13 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789, che prevede la necessarietà dell’imposizione e l’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge: “Per le necessità di una forza pubblica e per le spese d’amministrazione, è indispensabile una contribuzione comune: quest’ultima dovrà essere egualmente ripartita fra tutti i cittadini, in ragione delle loro ricchezze” (trad. lib. dello scr.).
 
2.2 La struttura della DGI: il tradizionale modello ministeriale, decentrato ed integrato dall’amministrazione di missione.
L’organizzazione della DGI a livello centrale è quella di una “Direzione” di un importante Ministero, organizzata in “Servizi” che raggruppano alcune “Vice Direzioni”, esse stesse organizzate in “Uffici”. Dal 1998, la DGI comprende anche la significativa Direzione della Legislazione Tributaria[51].
A capo della DGI è il “Direttore Generale delle Imposte”, che è un alto funzionario, talvolta Ispettore delle Finanze, talvolta Amministratore Pubblico; la sua nomina avviene a discrezione del Governo (tenuto conto della sua vicinanza al potere e dell’esigenza di una certa uniformità di vedute con il suo Ministro) ed è assistito da un Gabinetto. Le “Vice Direzioni d’Intendenza” non presentano particolari specificità rispetto alle Vice Direzioni di altri importanti Ministeri; esse sono raggruppate nel “Servizio delle Risorse” e sono incaricate del reclutamento del personale, della sua formazione, del suo sviluppo, ma anche della preparazione e della gestione del budget della DGI stessa, al fine di assicurare gli idonei mezzi di funzionamento. Le “Vice Direzioni Funzionali” e le “Missioni” hanno, invece, compiti di natura fiscale; Sono generalmente raggruppate in Servizi. Il “Servizio dell’Applicazione” è composto da tre Vice Direzioni: la Vice Direzione degli Affari Fondiari, che assicura la guida delle Missioni fondiarie, catastali e demaniali; la Vice Direzione della Gestione della Fiscalità, che concepisce e mette in atto le misure applicative relative alla fiscalità; la Vice Direzione del Recupero, che elabora le misure relative alla rete di riscossione delle imposte ed assicura il seguito del contenzioso in materia di recupero. Il “Servizio Giuridico” è composto di due Vice Direzioni ed un Ufficio: la Vice Direzione degli Studi Generali e dei Contenziosi Giudiziari, che è incaricata del coordinamento legislativo, della politica generale di trattamento del contenzioso, del seguito delle istanze fiscali davanti alla giurisdizione ordinaria e dei procedimenti correttivi; la Vice Direzione del Contenzioso Amministrativo, che è incaricata del seguito delle istanze fiscali davanti alla giurisdizione amministrativa e dell’esame degli affari contenziosi in materia di imposte dirette e di tasse sul giro d’affari; l’Ufficio delle approvazioni, che è incaricato dei regimi tributari specifici, subordini ad approvazione. La Vice Direzione del Controllo Fiscale, più autonoma, è incaricata degli studi, dell’incremento e della definizione dei metodi di controllo fiscale; essa assicura anche la conduzione ed il seguito delle procedure relative ad affari particolarmente delicati od internazionali; in questo quadro, la stessa incrementa l’assistenza amministrativa internazionale. Alcuni “Servizi a competenza nazionale” assicurano la formazione degli agenti o di certe missioni di controllo della base imponibile molto specifiche: la Scuola Nazionale delle Imposte forma gli allievi Ispettori, mentre il controllo sull’insieme del territorio è affidato ad alcune “Direzioni Specializzate”: la Direzione delle Verifiche Nazionali ed Internazionali (DVNI), i cui agenti assicurano la verifica della contabilità delle imprese più importanti, cioè i gruppi industriali e commerciali (è strutturata in Brigate, ognuna specializzata in un settore della vita economica, quali banche, compagnie d’assicurazione e grande distribuzione); la Direzione Nazionale delle Inchieste Tributarie, che esercita un’attività di raccolta di informazioni e di sfruttamento delle stesse, allo scopo di perseguire la frode su vasta scala; la Direzione Nazionale delle Verifiche delle Situazioni Tributarie, che assicura il controllo delle imposte dovute dalle persone fisiche importanti; la Direzione dei Residenti all’Estero e dei Servizi generali, che assicura il controllo delle dichiarazioni che devono essere compilate dai contribuenti non residenti, nonché dai contribuenti francesi distaccati all’estero (questa struttura centrale gestisce servizi locali particolarmente consistenti).
L’organizzazione periferica (dei “Servizi Esterni”) della DGI comprende tre livelli: 1) interregionale; 2) dipartimentale; 3) locale. I “Delegati Interregionali delle imposte” sono incaricati di assistere il Direttore Generale, principalmente per l’incremento dell’azione ed il controllo di gestione dei servizi decentrati, nelle aree geografiche che raggruppano diverse Regioni. Alcune “Direzioni di Controllo Fiscale interregionale” coordinano l’incarico di controllo, su di un ambito territoriale composto da due a quattro Regioni. Tale competenza riguarda il controllo della contabilità delle imprese localmente più importanti ed è svolta da “Brigate di Verifica regionali”, che hanno sede nei diversi Dipartimenti dell’interregione, ed ognuna ha competenza su di una distinta area geografica. Le “Direzioni dipartimentali dei Servizi tributari” costituiscono il livello esecutivo per eccellenza e, assumendo le missioni della DGI nel proprio ambito di competenza, si strutturano in maniera similare: comprendono, in estrema sintesi, un Servizio del Personale e del Budget, un Servizio incaricato dell’Organizzazione interna, un Servizio di Controllo, un Servizio della Legislazione e del Contenzioso ed un Servizio degli Affari Fondiari e Demaniali. Oltre alla gestione complessiva del personale e degli incarichi di propria competenza, la Direzione Dipartimentale gestisce direttamente due aree strutturali: le “Brigate dipartimentali di Controllo e Ricerca” ed il “Centro dipartimentale della Base Imponibile” (che raccoglie e ridistribuisce le informazioni relative alla base imponibile delle fiscalità locale ed alle retribuzioni dei lavoratori subordinati). Il livello locale della DGI è rappresentato principalmente da due organizzazioni: 1) Il “Centro delle Imposte”; 2) i “Servizi Fondiari”. Il Centro delle Imposte costituisce la struttura di base dell’amministrazione tributaria francese, quella che il Contribuente mediamente conosce e frequenta, poiché gestisce l’ambito complessivo della propria situazione; ogni Centro esercita una competenza territoriale esclusiva, in ragione di circa una struttura per Dipartimento ed la posizione fiscale di ogni Contribuente è gestita da un solo Centro, in ragione della specifica domiciliazione; la struttura è articolata in tre “Sezioni Specializzate” che supervisionano, rispettivamente, la fiscalità personale, quella delle imprese e quella immobiliare; in materia di IVA, di diritto di registro e d’imposta sul patrimonio, l’incarico dei servizi della DGI comprende anche la riscossione, che è assicurata da una “Ricevitoria delle imposte”, adiacente al Centro stesso. I Servizi Fondiari sono organizzati in: “Centri delle imposte fondiarie” che, sull’esempio dei Centri d’imposta, suddividono il territorio “a scacchiera”, per gestire i ruoli catastali utilizzati per la fiscalità diretta locale; “Conservatorie delle ipoteche”, che gestiscono lo schedario immobiliare di tutte le proprietà della propria area geografica (assicurandone, altresì, la pubblicità fondiaria) e provvedono al recupero delle imposte connesse ai trasferimenti immobiliari. Nei tre Dipartimenti del Reno e Mosella la pubblicità fondiaria è assicurata da un giudice del “Registro Fondiario”, presente presso ogni Tribunale.
La strutturazione organizzativa sopra proposta non è stata, per precisa scelta redazionale, integrata dalle più recenti innovazioni in argomento, che si ritiene opportuno proporre ora separatamente, anche per mostrare come principi di razionalizzazione e managerializzazione organizzativa stiano sempre più caratterizzando la realtà istituzionale tributaria francese. In particolare, risulta significativa la creazione in sede periferica di Uffici (790, con 15.800 unità di personale addetto) appositamente dedicati alla fiscalità delle piccole e medie imprese (PME): “Services des impots des enterprises” (SIE). Tale novità completa l’istituzione, in sede centrale, avvenuta nel 2001, della “Direzione della fiscalità delle imprese di grandi dimensioni” (DGE). Nel 2007 avverrà il trasferimento alla DGCP di tutto il settore “Demanio”, che a sua volta conferirà alla DGI, in un’ottica di razionalizzazione, alcune competenze in materia di riscossione di tributi gestiti dalla DGI stessa. Infine, i Dirigenti degli uffici possono organizzare le proprie strutture in aree (e team/gruppi di lavoro) tematiche polifunzionali ed integrate (ad esempio, riscossione, controllo, servizi, supporto, contenzioso)[52].
 
2.3 Il Personale della DGI: una sempre maggiore managerializzazione per un lavoro ancora prestigioso e dignitosamente remunerato.
Secondo le più aggiornate statistiche pubblicate on line (riferite al Rapporto di risultato 2005, di cui infra)[53], il personale complessivo della DGI ammonta a 79.241 unità, suddivise nelle categorie di inquadramento A (20.691, di cui 9.098 donne, pari al 44,0%), B (24.785, di cui 15.052 donne, pari al 60,7%) e C (33.765, di cui 25.719 donne, pari al 76,2%). I dipendenti a tempo pieno risultano essere, per le singole categorie, di queste dimensioni quantitative: A (87,1%), B (77,5%) e C (66,9%). L’età media si evidenzia secondo i seguenti criteri, mostrando un’alta percentuale di femminilizzazione anche nella categoria più elevata, soprattutto per i livelli d’età inferiori: meno di trenta anni (5% dei dipendenti); tra i trenta ed i cinquanta anni (55% dei dipendenti); oltre i cinquanta anni (40% dei dipendenti). Circa uno su dieci candidati supera il concorso d’ingresso, con percentuali crescenti per la categoria A (uno su tredici). La sindacalizzazione risulta relativamente accentuata, anche nei profili più alti (categoria A), con “spirito di corpo” medio-alto.
Degna di evidenza particolare risulta essere la scelta istituzionale di prevedere un apposito sito Internet (dall’impostazione, come si dice spesso in argomento, “accattivante e friendly”) dedicato al reclutamento, così rubricato: “Più che un mestiere, noi vi offriamo un avvenire”[54]. Al suo interno è possibile rinvenire preziose informazioni riferite alle retribuzioni, ai compiti operativi, alla progressione interna ed alle modalità di svolgimento delle selezioni concorsuali d’ingresso[55]. Quanto al profilo economico-retributivo si segnala una differenziazione, oltre che per ovvie ragioni categoriali (A, B e C: distinzioni, come già accennato, collegate alla tipologia del titolo di studio richiesto per l’accesso dall’esterno, rispettivamente diploma di laurea, diploma di scuola media superiore, diploma di scuola media inferiore), anche sulla base del luogo di lavoro, situato o meno nella zona parigina, avente un costo della vita più alto[56]. Sono previsti, altresì, molteplici “benefits”, specialmente ed in misura quantitativamente accentuata per coloro che lavorano nella ricordata area della capitale (ad esempio: utilizzo gratuito dei mezzi pubblici o rimborsi forfetari sui trasporti; prestiti e mutui agevolati; servizio mensa o indennità sostitutiva; controlli sanitari vari periodici e gratuiti; attività sociali varie a contributo ridotto, come viaggi o regali natalizi per i figli)[57].
 
2.4 Le attività della DGI: dal “Contratto d’obiettivi” al “Contratto di risultato”.
Dall’anno 2000, anche alla luce di quel trend modernizzatorio interno ed internazionale già evidenziato, è stato previsto un complesso ed interessante sistema per la regolazione dei rapporti operativi tra la DGI ed il MINEFI, a base convenzionale: “DGI – Contract d’objectifs et de moyens 2000-2002”; “DGI – Contract de performance pour le periode 2003-2005”; “DGI – Contract de performance pour le periode 2003-2005”. Obiettivi prima, risultati poi sempre più sfidanti ed ampi sono stati contrattati, anche con l’intervento del Ministero del Programma e della Funzione Pubblica. Ad essi hanno fatto seguito dei consuntivi d’attività prima, di risultati quindi, di risultato infine: “DGI – le rapport d’activites 2000”, “DGI – le rapport de performances 2001” (in breve “DGI – RP 2001”), “DGI – RP 2002”, “DGI – le rapport de performance 2003” (in breve “DGI – LRP 2003”), “DGI – LRP 2004”, “DGI – LRP 2005”. Come per le altre grandi Amministrazioni Tributarie europee, tutti questi ricordati documenti – per le già citate nuove motivazioni di trasparenza e partecipazione sociale affermatesi nell’ultimo decennio con riferimento all’agire amministrativo – sono disponibili, a libero download, sul sito istituzionale www.impots.gouv.fr . Nel documento di accompagnamento ai risultati 2005 il Direttore, Bruno Parent, così si è significativamente espresso (trad. libera dello scrivente): “Per l’ultima annualità relativa al contratto di risultato 2003-2005, la DGI ha conseguito i suoi obiettivi. Con riferimento ai tre anni contrattuali, la maggior parte degli indicatori di risultato sono stati raggiunti o superati. Questo bilancio positivo permette di poter cominciare ad attuare la nuova disciplina in materia di gestione pubblica (LOLF) ed i nuovi cambiamenti previsti per il 2006”. Infatti, le tre macroaree di obiettivi di risultato 2005 (cioè con riferimento appunto all’ultimo Rapporto di risultato pubblicamente disponibile), “Civisme”, “Service” e “Controle”, ad una sommaria analisi documentale, risultano essere state integrate, seppur con l’evidenziazione di qualche criticità con attenzione agli indicatori di qualità e di riscossione. Il Direttore Parent ha altresì segnalato: l’efficace implementazione del “Service des impots des enterprises” (“SIE”), strutture istituzionali locali dedicate alle piccole-medie imprese (“PME”), che innovativamente affiancano le tradizionali organizzazioni periferiche della DGI; la diminuzione del costo complessivo di gestione dell’imposizione (dall’ 1,41% nel 2003 all’ 1,32% nel 2005); la consistente riduzione del personale (di oltre 2.500 unità, con riferimento al periodo contrattuale 2002-2005 completo); l’implementazione dell’e-government (portale fiscale e servizi dedicati)[58]. Il Contratto di risultato 2006-2008, su cui invitiamo il lettore interessato ad un approfondimento maggiore per innovatività contenutistica, prevede, in sintesi, che la DGI costituisca il banco di prova del nuovo programma di rinnovamento e modernizzazione della gestione pubblica francese. La Legge delle finanze (“LOLE”) del 1 agosto 2001 (in vigore dal 1 gennaio 2006), il Programma “Gestione fiscale e finanziaria dello Stato e del settore pubblico locale”, unitamente al Programma “Rimborsi e rideterminazioni” delle imposte statali e locali costituiscono, unitamente alla disciplina già vigente, il nuovo contesto di operatività della DGI. Le linee strategiche previste, a tal proposito, si fondano sulla “qualità del servizio” (Titolo I)[59], sull’ “efficacia socio-economica” (Titolo II)[60], sull’ “efficacia della gestione” (Titolo IV)[61] e su specifici “altri obiettivi settoriali”, quali – fra tutti – la responsabilità sociale (Titolo III)[62].
 
3. Spinte riformatrici e peso della tradizione: una soluzione istituzionale di “alto compromesso”.
Come sopra dimostrato, spinte riformatrici (c.d. “managerializzazione”) e peso della tradizione istituzionale (c.d. “path-dependency”) convivono nell’esperienza francese dell’Amministrazione Tributaria statale, in maniera probabilmente più accentuata che in altri Stati europei[63]. In altre parole, la tradizione istituzionale francese sembra aver resistito al trend manageriale internazionale di riorganizzazione strutturale (basato altresì sulla c.d. “agencification”) mantenendo, per la maggior parte, le proprie tradizionali organizzazioni a base ministeriale: ma questo stato di cose, meramente formale, appare chiaramente smentito da un’analisi meno superficiale del contesto. Ed infatti, considerando il caso di specie della DGI risulta singolare la sussistenza, sostanziale, anche se variamente modulata, di quegli elementi che la più sensibile dottrina internazionale in argomento individua come caratterizzanti la struttura istituzionale agenziale: 1) “la disaggregazione strutturale”; 2) “l’autonomia gestionale”; 3) “il performance contracting”[64]. In particolare, anche alla luce di quanto poco sopra esposto, è possibile assistere ad una progressione seriale dei tre caratteri ora evidenziati, nel senso della sussistenza di: 1) una minima disaggregazione strutturale della DGI rispetto al Ministero di riferimento; 2) una medio-bassa autonomia gestionale della DGI rispetto alle altre DG; 3) una alta contrattualizzazione e controllo dei risultati con il livello politico-amministrativo. Introdurre allora, con tutte le cautele del caso, la considerazione di una intervenuta e velata “agencification”, con la “foglia di fico” del mantenimento di una terminologia organizzativa ancora napoleonica (“Direzione Generale” et similia, cioè), potrebbe non risultare un mero esercizio accademico[65]; altresì che l’Amministrazione Tributaria francese, nel complesso (quindi, non solo la struttura, ma anche le funzioni, il personale e le procedure) si stia progressivamente adeguando o conformando, in un processo di tendenziale isomorfismo istituzionale, con le correlate realtà inglese, spagnola, italiana e tedesca (oltre che degli altri Paesi OCSE extraeuropei, fra cui – in primis – gli USA) sembra ormai un dato incontrovertibile, oltre che auspicabile: parafrasando una celebre affermazione del cinema americano anni ‘60, riferita al potere della carta stampata e traslata alla materia in esame, “… è la globalizzazione amministrativa e fiscale, bellezza”.
 
 
 
Marco Rondanini
                 
Le opinioni espresse nel presente scritto sono da ricondursi unicamente all’autore dello stesso, restando impregiudicate le posizioni delle Istituzioni formative e/o lavorative di riferimento (Università Cattolica ed Agenzia delle Entrate). Eventuali errori grammaticali o sintattici, non evidenziati in sede di rilettura, sono anch’essi da attribuirsi all’autore. Il presente scritto è stato sottoposto, preventivamente, al sommario esame del Tutor universitario dottorale Prof. M. Scazzoso, che si ringrazia per le osservazioni critiche formulate in argomento.
 
 
 


[1] Per un primo approccio ai complessi cambiamenti già intervenuti, ed ancora in corso, si consiglia la lettura di: V.E. Parsi, “Interesse nazionale e globalizzazione. I regimi democratici nelle trasformazioni del sistema post-westfaliano”, Milano 1998; S. Cassese, “Gli Stati nella rete internazionale dei poteri pubblici”, in RTDP., 1999, pp. 321-330; V. Ferrarese, “Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti nella società transnazionale”, Bologna 2000; L. Ornaghi, “La globalizzazione-frammentazione: la spinta verso il federalismo e la sussidiarietà”, in Vittadini (a cura di) “Liberi di scegliere – dal welfare state alla welfare society”, Milano 2003, p. 6 e ss.; (a cura di) G.J. Ikenberry – V.E. Parsi, “Manuale di Relazioni Internazionali”, Roma 2001; S. Cassese, “La crisi dello Stato”, Roma 2002; R. Jackson – G. Sorensen, “Relazioni internazionali”, Milano 2003; S. Cassese, “Lo spazio giuridico globale”, Roma 2003; S. Cassese, “Oltre lo Stato”, Roma 2006.
[2] Sul tema, si cfr., con specifica attenzione ai profili tributari della globalizzazione: J. R. O’Connor, “The fiscal crisis of the state”, New York 1973; G. Tremonti, “Il futuro del fisco”, in Galgano – Cassese – Tremonti – Treu, “Nazioni senza ricchezza e ricchezze senza nazione”, Bologna 1993, p. 60 e ss.; R. Lupi, “L’amministrazione finanziaria alla prova della globalizzazione”, in Rass. Trib. 1999, p. 1129 e ss.; S. Cipollina, “I confini giuridici del tempo presente. Il caso del diritto fiscale”, Milano 2003; Carpentieri, “Rapporti internazionali e fonti del diritto tributario: dalla globalizzazione dei mercati alla globalizzazione delle regole”, in Carpentieri – Lupi – Stevanato, “Il diritto tributario nei rapporti internazionali”, Milano 2003, p. 28 e ss.; V. Tanzi, “Globalizzazione e sistemi fiscali (World Tax Organization?)”, Arezzo 2003; G. Tremonti, “Rischi fatali. Europa vecchia, la Cina, il mercatismo suicida: come reagire”, Milano 2005.
[3] Si cfr., ad esempio, l’ampia documentazione della specifica struttura ONU “per l’Amministrazione e la Finanza Pubblica”, rinvenibile nel sito www.unpam.org .
[4] Si cfr., anche per questa Organizzazione Internazionale (O.I.), l’ampia documentazione della specifica struttura “Public Administration”, rinvenibile nel sito www.oecd.org . In materia di riforme amministrative dell’ultimo ventennio, nei Paesi OCSE, la letteratura è molto ampia. Fra i più utilizzati dalla dottrina italiana, si cfr.: B. Guy Peters, “La Pubblica Amministrazione”, Bologna 1999 (trad. it.; l’ultima edizione, in inglese, la quinta cioè, è del 2001: Id., “The Politics of Bureaucracy”, London and New York); C. Pollit – G. Buckert, “La riforma del management pubblico”, Milano 2002 (trad. it.; l’ultima edizione, la seconda, in inglese, è del 2004: Id., “Public Management Reform. A Comparative Analysis”, Oxford).
[5] Si acceda, ad esempio, anche per questa O.I., all’ampia documentazione sub “Public Administration Reform”, rinvenibile nel sito www.imf.org .
[6] Si veda, a titolo esemplificativo, ed anche per questa O.I., l’ampia documentazione della specifica struttura “Public Administration”, rinvenibile nel sito www.worldbank.org .
[7] I contributi dottrinali in materia di NPM, soprattutto in questi ultimi anni ed anche in lingua italiana, costituiscono ormai un vasto plesso documentario, in cui descrittivismo e scientificità d’approccio spesso convivono. Per un primo e sintetico esame, anche critico, dell’argomento, si leggano: A. Natalini, “Il tempo delle riforme amministrative”, Bologna 2006 [alle pp. 11-80], M.S. Righettini, “Elementi di scienza dell’amministrazione”, Roma 2005 [pp. 7-52], E. Gualmini, “L’amministrazione nelle democrazie contemporanee”, Roma –Bari 2003 [alle pp. 3-30, “La teoria comparata della burocrazia”] (tutti e tre, con varia differenziazione, dal taglio politologico, storico-istituzionale e giuridico); E. Borgonovi, “Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche”, Milano 2006 [partitamente alle pp. 183-205], e L. Hinna – M. Meneguzzo – R. Mussari – M. Decastri, “Economia delle aziende pubbliche”, Milano 2006 [specificamente alle pp. 1-144 e 331-380, cioè i contributi di Meneguzzo,“La strategia e la governance delle amministrazioni pubbliche”, e di Decastri,“Amministrazione pubblica e stereotipi: alla ricerca della burocrazia perduta”] (più attenti ai profili economico-istituzionali); S. Cassese, “Oltre lo Stato”, cit. (ovviamente notoriamente sensibile al dato storico-giuridico, come nei suoi apprezzati precedenti contributi in argomento: Id., “La crisi dello Stato” ed Id., “Lo spazio giuridico globale”, cit.). Per un approccio internazionale, si cfr., invece: C. Hood, “A public management for all seasons”, in Public Administration, 69: 1, Spring 1991, pp. 3-19; D. Osborne – T. Gaebler, “Reinventing goverment: how the entrepreneurial spiriti s transforming the pubblic sector”, Reading – Mass.(trad. it.: “Dirigere e governare”, Milano 1995); N. Flynn – F. Strehl (a cura di), “Public sector management in Europe”, London 1996; H. Bekke – J. Perry – T. Toonen (a cura di), “Civil service systems in compararative perspective”, Bloomington-Indiana 1996; A. Gore, “Businesslike goverment: lessons learned from America’s best companies”, Washington DC, National Performance Review, 1997 (trad. it.: “Creare una Pubblica Amministrazione che lavori meglio e costi meno”, Rimini 1998); W. Kickert (a cura di), “Public management and administrative reform in Western Europe”, Cheltenham 1997; M. Barzelay, “The New pubblic Management: improving research and policy dialogue”, London 2001; A. Stevens (con W. Stevens), “Brussels Bureaucrats: the Administration of European Union”, London 2001.
[8] Si acceda al sito istituzionale, www.europa.eu.int , proseguendo in direzione delle politiche pubbliche di riforma e/o riorganizzazione della Pubblica Amministrazione degli Stati membri. .
[9] L’analisi delle teorie della PGOV è rinvenibile, sempre per un primo orientamento, nei contributi di cui alla Nota 7, cui, per continenza espositiva si rinvia.
[10] Come per i temi del NPM e della PGOV, la dottrina (e la legislazione, unitamente alla giurisprudenza ed alla letteratura grigia) in materia di Agenzie è, oggi, molto corposa, anche in lingua italiana. Con riferimento a quest’ultima, si cfr., ad esempio: G. Petroni, “Nuovi profili organizzativi nell’evoluzione del sistema amministrativo pubblico: le agenzie”, Padova, 1988; E. Croci – M. Frey – A. Malocchi (a cura di), “Agenzie e Governo dell’ambiente. Il caso italiano a confronto con esperienze estere”, Milano 1994; G. Di Gaspare, “Organizzazione amministrativa”, in Dig. Disc. Pubbl. , vol. X, Torino 1995; G. Arena, “Agenzia amministrativa”, in Enc. Giur., vol. I, Roma, 1998; F. Merloni, “Il nuovo modello di Agenzia nella riforma dei Ministeri”, in Diritto Pubblico 1999, pp. 717-751; I. Volpe, ”Quelle Agenzie lontane dal modello nordamericano”, in Guida al Diritto 1999, n. 35, p. 73 e ss.; S. Piazza, “Il problema delle “Agenzie” tra crisi del sistema ministeriale e nuove forme di organizzazione dell’amministrazione”, Roma 1999; A. Frego Luppi, “L’amministrazione regolatrice”, Torino 1999; A. Catricalà, “I succedanei dell’ente pubblico nell’epoca delle privatizzazioni. Le Agenzie (Cenni)”, in Riv. Trim. degli Appalti, 2000, p. 659 e ss.; V. Colella, “Pubblica Amministrazione: le Agenzie”, in Regioni e Comunità locali 2000, p. 21 e ss; F. Manocchio, “Considerazioni sulle Agenzie amministrative tra modello statale e prospettive regionali”, in Le Istituzioni del federalismo, n. 3-4 del 2001, p. 693 e ss.; G. Soricelli, “Le Agenzie amministrative nel quadro dell’organizzazione dei pubblici poteri”, Napoli 2002; A. Baldanza, “A.A.A.: Agenzie cercansi. Ritardi ed incertezze in merito all’attuazione del D. Lgs. n. 300 del 1999”, in Foro Amm. N. 9 del 2002, p. 2220 e ss.; (a cura di) P. Cavalieri – G. Dalle Vedove – P. Duret, “Autorità indipendenti ed Agenzie”, Padova 2003 (in particolare, segnalo il contributo del prof. Duret, “Autorità ed Agenzie e l’amministrazione in cammino”, pp. 3-66); L. Casini, “Le Agenzie amministrative”, in RTDP, n. 2, 2003, pp. 393-461; M. Maggio, “Le Agenzie Pubbliche: strumenti di ordinaria amministrazione del futuro?”, in Riv. Internet di contabilità pubblica, controllo e giurisdizione, pp. 1-3, 2004; M. Monteduro, “Introduzione allo studio delle Agenzie amministrative: origini e trasformazioni dell’idea di Agenzia”, Lecce 2004; C. Corsi, “Agenzia ed Agenzie: una nuova categoria amministrativa?”, Torino 2005; (a cura di) D. Deidda – A. Verro, “Sviluppo territoriale, Agenzie e Pubblica Amministrazione. Interpretazioni e pratiche innovative”, Roma 2005 (ricerca Formez); E. Ongaro (a cura di), “Le agenzie pubbliche”, Soveria Mannelli 2006 (ricerca SDA Bocconi – Funzione Pubblica). Con attenzione al dibattito internazionale, invece, sempre fra molti interventi: R. Perez, “Le Next Steps Agencies e il riordino del sistema amministrativo inglese”, in RTDP 1991; M. Shapiro, “Agenzie indipendenti: Stati Uniti e Unione Europea”, in Diritto Pubblico 1996, p. 3 e ss.; E. Chiti, “L’Agenzia Europea per l’ambiente e il processo di agencification: l’emergere di una amministrazione comunitaria”, in (a cura di) S. Grassi, “Le Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente: il modello organizzativo”, Firenze 1997, p. 65 e ss.; C. Talbot – C. Pollit – K. Bathgate – J. Caulfield – A. Reilly – A. Smullen, “The Idea of Agency”. Researching the agencification of the (public service) world”, The Public Agencies International Research (PAIR) Project Team, Rotterdam 2000; C. Talbot, “Unbundled Government”, London 2003; C. Pollit – J. Caulfield – A. Smullen – C. Talbot, “Agencies: how Governments do things trought semi-autonomous Organizations”, London 2004.
[11] Da questo confronto tra Regno Unito ed Europa continentale rimane apparentemente estraneo il caso della Germania dove, a causa dell’organizzazione federale dello Stato, storicamente sussistevano una serie di organizzazioni semi-pubbliche delegate a gestire alcune politiche e con il compito di mediare fra le istanze territoriali. Inoltre, il federalismo ha significato il potenziamento degli apparati burocratici regionali e il mancato sviluppo di pesanti strutture ministeriali a livello centrale. Per un’analisi dell’esperienza inglese “Next Steps” si cfr., ad esempio: J. Fuller, “Next Steps: lessons learned and future policy”, in RTDP, 1999, p. 523 e ss.; C. Harlow, “Next Steps Agencies and problems of accountability”, in RTDP, 1999, p. 1085 e ss.; A. Adonis, “La riforma della funzione pubblica in Gran Bretagna. Il programma Next Steps”, in Y. Meny – V. Wright, “La riforma amministrativa in Europa”, Bologna 1994.
[12] Sul c.d. “modello weberiano” di Amministrazione Pubblica, e sui suoi sviluppi odierni, la letteratura, non solo giuridico-istituzionale, risulta amplissima. Per una prima introduzione al tema, vedasi, ad esempio: R. D’Amico (a cura di), “L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie, concetti e metodi. Vol. I. La pubblica amministrazione e la sua scienza”, Milano 2006 (passim); M.S. Righettini, “Elementi di scienza dell’amministrazione. Appunti sul caso italiano”, Roma 2005, pp. 117-136 (“Politica ed amministrazione da Max Weber ad oggi”, e paragrafi successivi); D. Fisichella, “Lineamenti di scienza politica. Concetti, problemi, teorie”, Roma 2004, al capitolo VII (“Rappresentanza, governo e burocrazia”, pp. 289-351 [in particolare alle pp. 333-351]); D. Della Porta, “Introduzione alla scienza politica”, Bologna 2002, pp. 195-234 (“Tra locale e globale: che cosa è un sistema di governo multilivello” [in particolare alle pp. 204-208]; G. Regonini, “Capire le politiche pubbliche”, Bologna 2001 (passim).
[13] Si cfr., in argomento i riferimenti dottrinali menzionati alla Nota 12, di cui supra.
[14] Si acceda, sul tema, ai riferimenti contenuti alla Nota n. 4 del presente scritto, cui si rinvia.
[15] In argomento, si cfr. la già ampia bibliografia di cui alle Note nn. 7 e 9 del presente scritto.
[16] Ampi approfondimenti sullo sviluppo storico-istituzionale francese sono fruibili, ad esempio, in: J. Ellul, “Storia delle istituzioni”, voll. II (“Il medioevo”) e III (“L’età moderna e contemporanea”), trad. it. di G. Ancarani (ed a cura di), Milano 1991 (II edizione). In tale contributo di riferimento spazio considerevole risulta dedicato alla genesi ed alle trasformazioni dell’Amministrazione Finanziaria e Tributaria francese (in particolare, per la grande riorganizzazione napoleonica, la più recente in ordine di tempo, cfr. le pp. 301-305 del vol. III: “La dittatura militare e l’apogeo dello Stato. L’organizzazione finanziaria”: “… 2) L’ORGANIZZAZIONE FINANZIARIA. All’inizio del consolato, la situazione finanziaria è cattiva: le imposte rendono poco, l’anarchia regna in campo finanziario. Ma il Primo Console utilizzerà gòli strumenti creati dal Direttorio. Praticamente, mantiene tutto il sistema delle imposte dirette [su cui, vedasi le pp. 272-273]. L’azione del Consolato farà leva su tre punti: la creazione di un’amministrazione finanziaria efficace, lo sviluppo delle imposte indirette, il miglioramento del credito dello Stato. a) “L’amministrazione delle finanze”. Al vertice si pone un direttore generale a capo di ogni grande amministrazione finanziaria: proprietà, dogane, debiti ecc., sotto gli ordini del ministro. Il ministero stesso fu sdoppiato con un Ministero delle Finanze e un ministero del Tesoro pubblico, incaricato particolarmente delle spese. In egual modo si stabilisce il principio di un bilancio … Se le imposte sono mal pagate, è colpa dell’amministrazione non razionale: si sopprime l’agenzia dei contributi diretti e si crea in ogni dipartimento una direzione per la riscossione delle imposte dirette, incaricata dell’istituzione dei ruoli. Così viene istituito un corpo centralizzato di funzionari specializzati (ispettori e controllori). La loro specializzazione consente di accelerare il lavoro: nel 1801, per la prima volta dopo il 1789, le imposte furono riscosse entro l’anno. Quanto alla percezione, nei comuni si crea un corpo di esattori ugualmente specializzati, funzionari che sostituiscono i vecchi esattori di ripiego. Questi esattori ricevono come remunerazione una percentuale delle entrate. Per migliorare e rendere più equa la ripartizione dell’imposta fondiaria, si decide la istituzione del catasto: è la carta posseduta da ogni comune, delle ripartizioni terriere a seconda dei proprietari e delle produzioni, in modo da stabilire esattamente la rendita di ogni terra e la rendita globale di ogni proprietario, così da far loro pagare eque imposte. Si trattava di un lavoro gigantesco che fu dapprima intrapreso da due comuni tipo per circoscrizione (partendo dal catasto tipo si doveva dedurre il valore delle terre dal confronto con gli altri comuni), e quando ciò fu fatto, si decise il catasto generale (1807). Gli esattori versano il denaro percepito ad un ricevitore particolare di circoscrizione, che lo passa al ricevitore generale di dipartimento. I ricevitori dovevano versare una cauzione pari a 1/20 dell’entrata annuale: per affrettare le entrate, i ricevitori generali dovevano sottoscrivere delle ‘offerte’ (corrispondenti alle entrate mensili), che erano messe in circolazione dallo Stato sotto forma di ‘mandati’, il cui pagamento era garantito dalle cauzioni. Solo le persone molto ricche potevano essere dunque ricevitori. Ciò significava far garantire le entrate dalla fortuna personale dei ricevitori stessi e mettere in circolazione il denaro delle imposte ancor prima che fosse entrato. Il sistema fu così efficace che il governo l’estese a tutti i funzionari delle Finanze, poi ai notai, agli avvocati, ecc. Questo sistema, da un lato, garantiva il tesoro dello stato, ma soprattutto escludeva i poveri da queste funzioni, Per i contributi indiretti si mantenne l’amministrazione del Direttorio; per il controllo, si sostituì l’ufficio di contabilità nazionale con una Corte dei Conti che comprendeva tre camere specializzate … b) ‘I contributi indiretti’. Nel complesso, vi è stata sotto l’impero una lieve diminuzione delle imposte dirette, ma ciò fu largamente compensato dalla creazione di tutto un sistema di contributi indiretti derivanti, da un lato, dalla constatazione che il sistema dei prestiti funzionava molto bene e che le poche imposte indirette, create dal Direttorio, erano facilmente pagate, e d’altro lato, dal fatto che le assemblee legislative erano nominate dai ricchi: ora, questi preferiscono le imposte indirette alle dirette. Dapprimasi creò il sistema dei prestiti cittadini, attribuendo il 5% delle entrate allo Stato (il resto doveva sopperire alle spese comunali). Poi, si crearono i ‘dazi riuniti’: insieme di contributi indiretti creati dal Direttorio, unitamente alle imposte sulle bevande alcoliche. Vi furono due tasse: una sui raccoglitori, una sull’acquirente all’ingrosso (diritto di vendita). L’alcool non poteva circolare se non con una ‘licenza’ attestante il pagamento dei diritti. Questo insieme di imposte fu posto sotto l’amministrazione dell’esattoria (dei dazi riuniti). I dazi sulle bevande aumentarono progressivamente, poi vi si aggiunse un dazio di vendita al dettaglio degli alcool e gli impiegati dell’esattoria avevano il diritto di perquisizione presso i raccoglitori. Tutto ciò fu molto impopolare. Napoleone creò in seguito un’imposta sul sale e, nel 1810, stabilì il monopolio dei tabacchi. Con tasse molto alte fece chiudere le fabbriche di tabacco: esse furono incamerate dallo stato che stabilì il suo monopolio d’acquisto, di fabbricazione, di vendita e l’affidò all’esattoria dei dazi riuniti. Infine, bisogna ricordare le tasse di registrazione, di proprietà e la vendita dei beni nazionali, che rimasero sotto l’impero quello che erano prima, ma furono fatti fruttare molto di più. La riscossione dei prezzi di vendita dei beni nazionali, affidata alla direzione del demanio, fin allora trascurata, fu efficacemente intrapresa.” ) .
[17] Per un’analisi più approfondita del tema delle riforme della struttura ministeriale e delle privatizzazioni in Francia, si cfr.: E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, Roma-Bari 2003, pp. 45-51.
[18] E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., p. 50.
[19] “… a partire dallo Statuto del 1946, il personale pubblico in Francia è organizzato … in quattro categorie a seconda del livello di istruzione richiesto all’entrata. La categoria A (posti di direzione) corrisponde alla laurea, la categoria B (mansioni impiegatizie) al diploma di scuola superiore, la categoria C (mansioni esecutive) alla licenza media e la categoria D (funzioni ausiliarie) alla licenza elementare. Quest’ultima è stata nei fatti soppressa dalla fine degli anni ’80, sia perché si è ridotto il numero di persone in possesso della sola licenza elementare, sia perché, con l’introduzione del ciclo scolastico unificato, è venuta meno la distinzione tra scuole elementari e scuole medie”: E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., pp. 98-99.
[20] “… per gli incarichi dirigenziali gli accessi sono gestiti – sempre centralmente ed in maniera selettiva – tramite i canali forniti dall’ENA e dal Politecnico. Completato l’iter di formazione, gli allievi che hanno ottenuto i punteggi migliori vengono direttamente immessi nei Grandi Corpi (di tipo tecnico, ‘Corps de mines’ e ‘Corps des ponts et chaussees’, o amministrativo, ‘Ispettorato delle Finanze’, ‘Consiglio di Stato’, ‘Corte dei Conti’, ‘Corpo Diplomatico’, ‘Corpo Prefettizio’). L’ingresso all’ENA può avvenire attraverso due modalità: la via diretta, riservata ai laureati, e quella riservata al personale interno alla pubblica amministrazione desideroso di intraprendere una carriera direttiva. La cosiddetta ‘terza via’ introdotta dai socialisti nei primi anni ottanta per gli amministratori locali ed i rappresentanti dei gruppi di interesse, allo scopo di rendere più democratiche le elites burocratiche, ha avuto in realtà scarso successo … Gli allievi dell’ENA che non riescono ad accedere ai Grandi Corpi diventano ‘administrateurs civils’, ovvero dirigenti da assegnare ai vari ministeri. I quadri amministrativi di livello inferiore vengono invece formati presso gli istituti regionali di amministrazione (circa 77 in Francia). Il ruolo dei Corpi è senz’altro cruciale nel sistema amministrativo francese. Essi sono tendenzialmente autogestiti e sono presenti non solo al vertice della burocrazia statale ma anche a capo delle istituzioni politiche. Nel dibattito politico ci si è tuttavia interrogati sulle trasformazioni e le sfide che questi ‘governi nel governo’ hanno dovuto affrontare a seguito dei cambiamenti degli anni novanta. Sono state avanzate inoltre non poche critiche all’elitarismo del reclutamento favorito dai Corpi. Durante la campagna elettorale per la Presidenza della Repubblica del 1995, lo stesso Chirac ha lanciato attacchi molto decisi contro le oligarchie dei funzionari. Ciononostante, sarebbe fuorviante parlare di declino dei Grandi Corpi, in quanto la loro inclusione nelle elites di Governo è ancora molto salda. Si pensi che nell’ambito del Governo Jospin (1997-2002) nove ministri erano enarchi (provenienti cioè dall’ENA) e lo stesso primo ministro aveva fatto parte del corpo diplomatico. Si contavano poi 34 enarchi alla Camera e 12 al Senato. Infine, nello stesso periodo, il Presidente della Repubblica Chirac proveniva dalla Corte dei Conti”:  E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., pp. 99-100.
[21] “… occorre distinguere tra i Corpi tecnici ed amministrativi che sono le sedi in cui vengono collocati gli alti burocrati usciti dall’ENA, e l’insieme dei corpi professionali specifici (circa 1.800, per esempio insegnanti, poliziotti, ecc.) che raggruppano il personale all’interno delle quattro categorie occupazionali. E’ evidente il contrasto fra la coesione e la compattezza delle elites dirigenziali da un lato e la frammentazione dei livelli medio-bassi dall’altro. Si accede agli impieghi pubblici tramite i concorsi, in prevalenza organizzati centralmente, che consentono di inquadrare il personale nei corpi professionali (insegnanti, poliziotti, ecc.), ognuno con una propria struttura salariale. Lo status così acquisito si protrae per tutta la vita lavorativa. Gli avanzamenti sono spesso basati sull’anzianità di servizio, benché vi sia anche la possibilità di sostenere concorsi interni per passare da una categoria all’altra”: E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., p. 59.
[22] Cfr., ad esempio: E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., pp. 95-102.
[23] “Il tentativo di superare il modello burocratico di management predata in Francia la fine degli anni ottanta. Fin dagli albori della V Repubblica il tema era presente nell’agenda politica. Nel 1956 Edgar Pisani, che negli anni sessanta sarebbe diventato prima Ministro dell’agricoltura e poi delle Infrastrutture sotto le presidenze di De Grulle, pubblicò un saggio sulla ‘Rivista francese di scienza politica’ in cui contrapponeva il modello dell’amministrazione burocratica a quello dell’ ‘amministrazione di missione’, il primo basato sulle attività ordinarie e di routine, il secondo sui programmi orientati a risolvere i problemi. Proprio come esito di quel dibattito sorsero le prime ‘missioni interministeriali’ … strutture periferiche dell’amministrazione statale edificate per rispondere a specifici obiettivi funzionali. Nel decennio degli anni settanta proseguirono gli sforzi di ammodernamento delle pubbliche amministrazioni su due distinte direzioni: da un lato vennero introdotte le tecniche di razionalizzazione della contabilità dello Stato, dall’altro vennero incoraggiati i diritto di accesso agli atti amministrativi”: E. Gualmini, “L’Amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., p. 147.
[24] Maggiori informazioni sono rinvenibili sul sito istituzionale, cui si rinvia: www.agenciatributaria.es .
[25] All’interno del Titolo VI del nuovo Statuto catalano (rubricato: “Finanze della Comunità e contributo catalano alle finanze dello Stato [spagnolo]”), Capitolo I (“Le finanze della Comunità”), dopo l’esposizione dei principi finanziari di base osservati (art. 202), l’individuazione delle risorse (art. 203), l’attribuzione dei poteri finanziari (art. 204), è prevista l’istituzione di una Agenzia Tributaria della (Comunità autonoma della) Catalogna. Il dettato statutario è nei seguenti termini (traduzione libera dello scrivente): “Articolo 205. AGENZIA TRIBUTARIA DELLA CATALOGNA. / Co. 1. Le attività di amministrazione, raccolta, ricerca e di ispezione di tutti i tributi pagati in Catalogna sono sotto la responsabilità dell’Agenzia Tributaria della Catalogna, ad eccezione dei tributi locali. / Co. 2. L’Agenzia Tributaria della Catalogna dovrà essere istituita da Atto ufficiale del Parlamento [catalano], con la piena autorità ed i pieni poteri per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni indicate nella Sezione1 di cui sopra. Per questa finalità, l’Agenzia Tributaria della Catalogna e l’Amministrazione Tributaria dello Stato [spagnolo] dovranno cooperare, anche attraverso accordi, e utilizzare ogni altro strumento di collaborazione che considerino necessario. / Co. 3. Le funzioni di gestione in relazione ai tributi locali possono essere delegate all’Agenzia Tributaria della Catalogna dalle singole Municipalità”.
[26] In argomento, si cfr.: Fondo Monetario Internazionale (per tramite della Biblioteca della Camera dei Deputati), “Relazione conclusiva della delegazione del FMI. Italia: rafforzamento dell’Amministrazione Finanziaria” (V. Tanzi: Direttore del Dipartimento degli Affari Fiscali), Roma-Washington settembre 1998.
[27] Sulle riforme degli anni ’90 e del nuovo secolo in Italia, si cfr., ad esempio: V. Cerulli Irelli, “Costituzione ed amministrazione. Documenti di un itinerario riformatore (1996-2000)”, Torino 2002; M. Savino, “Le riforme amministrative”, in “Diritto amministrativo generale”, tomo II del (a cura di) S. Cassese “Trattato di diritto amministrativo”, Milano 2003, p. 2169 e ss.; G. Falcon (a cura di) “Lo Stato autonomista”, Bologna 1998; O. Forlenza – G. Terracciano – I. Volpe, “La riforma del pubblico impiego”, Milano 1999; M. Clarich – D. Iaria, “La riforma del pubblico impiego”, Rimini 1999; A. Pajno e L. Torchia, “La riforma del Governo”, Bologna 2000; G. Sciullo, “Alla ricerca del centro”, Bologna 2000; N. Greco e P. Biondini (a cura di), “Diritto e amministrazione pubblica nell’età contemporanea”, Roma 2001; F. Caringella – R. Marino – C. Silvestro, “Il lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni dopo il D. Lgs. n. 165 del 2001 e la L. n. 145 del 2002”, Napoli 2002; L. Carbone – F. Caringella – M. D’Adamo – M.L. Maddalena – F. Romano – C. Silvestro, “La riforma dell’Amministrazione dello Stato. Presidenza del Consiglio, Ministeri, Controlli, Enti Pubblici”, Napoli 2000; C. Silvestro, “Il riordino della dirigenza statale. Commento organico alla L. n. 145 del 2002”, Napoli 2003; S. Sepe, “La Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. Quarant’anni di attività al servizio dello Stato”, Roma 2003; E. Sgroi – A. Fontana – L. D’Ambrosi, “La formazione per il public management: il modello master”, Roma 2005; (a cura di) G. Vesperini, “La riforma dell’amministrazione centrale”, Milano 2005; D. Sorace, “Diritto delle Amministrazioni Pubbliche. Una introduzione”, Bologna 2005; G. Capano – E. Gualmini “La Pubblica Amministrazione in Italia”, Bologna 2006. Si aggiungano, infine, i contributi menzionati nella Nota 7 del presente scritto.
[28] Molte informazioni su tutte e quattro le realtà agenziali menzionate sono rinvenibili, sub “Attività” o “Organizzazione”, sui rispettivi siti internet istituzionali: www.agenziaentrate.it , www.agenziadogane.it , www.agenziaterritorio.it , www.agenziademanio.it . In particolare, per alcune esemplificazioni di dottrina sull’Agenzia delle Entrate, si acceda a: L. Fiorentino – A. Stancanelli, “Le agenzie fiscali (articoli 57, 61-74)”, in AA.VV. (a cura di A. Pajno e L. Torchia), “La riforma del Governo. Commento ai D. Lgs. n. 300 e 3003 del 1999 sulla riorganizzazione della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri”, Bologna 2000; S. Buttus, “L’istituzione delle Agenzie Fiscali: profili e problematiche di natura processuale”, in RDT 2001, n. 9, 871 e ss; U. Perrucci, “L’entrata in funzione delle agenzie fiscali”, in Boll. Trib., 2001, p. 181 e ss.; G. Fransoni, “Appunti a margine di alcuni provvedimenti attuativi emanati dall’Agenzia delle Entrate”, in Rass. Trib., 2001, n. 2, 365 e ss.; Russo – Fransoni, “La notifica degli atti di parte e delle sentenze a seguito dell’istituzione delle Agenzie Fiscali”, in Riv. Dir. Trib., 2001, II, p. 895 e ss.; T. Sciarra, “Riflessioni in margine alla natura giuridica dell’Agenzia delle Entrate e dei suoi provvedimenti”, in Boll. Trib. 2001, p. 1611 e ss.; S. Muleo, “L’attivazione delle Agenzie Fiscali e i connessi profili in tema di legittimazione ad agire e processuale”, in Rass. Trib. 2001, n. 2, p. 377 e ss.; A. Berliri, “Attivazione dell’Agenzia fiscale delle Entrate – Prime considerazioni e problematiche del contenzioso tributario”, in Giur. Imposte, n. 1 del 2001, p. 193 e ss.; L. Lunelli – G. Missoni, “La riforma dell’Amministrazione finanziaria secondo il modello per Agenzie – Riflessi sui rapporti processuali con i Contribuenti”, in Il Fisco n. 22 del 2001, p. 7694 e ss.; G. Tabet, “Spunti critici sulla natura delle Agenzie Fiscali e sulla loro equiparazione alle Amministrazioni dello Stato”, in Rass. Trib., 2002, n. 3, p. 817 e ss. Per alcuni dei più significativi contributi di letteratura grigia, si considerino: Corte dei Conti, “Relazione sul rendiconto generale dello Stato” (con attenzione specifica alle pagine dedicate all’AE, anni 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005), Roma; Corte dei Conti, Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, “Programma Controllo 2001. Costituzione Agenzie (attuazione D. Lgs. n. 300 del 1999)”, Roma 20021 AE, “Relazione al Parlamento sullo stato del servizio di riscossione”, Roma 2001 (poi anche per gli anni 2002, 2003, 2004 e 2005); AE, Circolare n. 6 del 2001 (sulla natura di organo dello Stato di AE); AE, Circolare n. 64 del 2001, “Attività di contrasto all’evasione – programmazione e consuntivazione dell’attività di controllo e verifica – anno 2001”; AE, “Bilancio di esercizio 2001”, Roma 2002; AE, “Convenzione tra il MEF e l’AE per l’esercizio 2002”, Roma 2002; AE, Circolare n. 72 del 2002, “Attività di prevenzione e contrasto all’evasione – programmazione consuntivazione dell’attività di controllo e verifica – anno 2002”; Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Funzione Pubblica, (a cura di R. Mussari) “Il controllo di gestione nell’amministrazione finanziaria dello Stato: l’esperienza dell’Agenzia delle Entrate”, Soveria Mannelli 2002; AE, “Bilancio di esercizio 2002”, Roma 2003; AE, “Relazione di attività 2002”, Roma 2003; AE, “Convenzione tra il MEF e l’AE per l’esercizio 2003”, Roma 2003; AE, Direttiva n. 16241 del 2003, “Prevenzione e contrasto all’evasione anno 2003 – primi indirizzi operativi (intranet)”; AE, Circolare n. 42 del 2003, “Attività di prevenzione e contrasto all’evasione anno 2003 – Indirizzi operativi”; AE, Ufficio Relazioni Esterne, “Un organismo moderno al servizio del paese per un sistema tributario equo ed efficiente”, Roma 2003; AE, Ufficio Studi (a cura di M. Cutaia – S. Pisani), “Indicatori sintetici di produttività dei fattori. Metodologia e confronto 2000-2001”, Roma 2003; AE, Ufficio Studi (a cura di S. Dongiovanni – S. Pisani), “L’Agenzia delle Entrate nel sistema economico nazionale”, Roma 2003; Camera dei Deputati, Servizio Studi, “Riassetto organizzativo del Ministero dell’Economia e delle Finanze e delle Agenzie Fiscali”, Roma 2003; AE, “Bilancio di esercizio 2003”, Roma 2004; AE, “Relazione di attività 2003”, Roma 2004; AE, “Convenzione triennale per gli esercizi 2004-2006”, Roma 2004; AE, Circolare n. 3 del 2004, “Prevenzione e contrasto all’evasione – anno 2004 – primi indirizzi operativi”; AE, Ufficio sistemi e processi, “Piano triennale per l’informatica”, Roma 2004; AE, Ufficio Relazioni Esterne, “Un organismo moderno al servizio del paese per un sistema tributario equo ed efficiente”, Roma 2004; AE, Ufficio Studi (a cura di M. Cutaia – S. Pisani), “Output, input and incentives measurement for non-market activity – the case of the Italian Revenue Agency”, Roma 2004; AE, Ufficio Pianificazione e Controllo, “Piano triennale 2005-2007”, Roma 2005; AE, Ufficio Studi (a cura di L. Traversa), “Indicatori di performance utilizzati dalle Agenzie Fiscali. Un confronto internazionale”, Roma 2005; AE, Circolare n. 9 del 2006 “Prevenzione e contrasto all’evasione – anno 2006 – Primi indirizzi operativi”; AE, “Linee guida per la formulazione delle proposte di conferimento degli incarichi dirigenziali di seconda fascia”, Roma 2006; AE, Circolare n. 3 del 2007, “prevenzione e contrasto all’evasione – anno 2007 – Primi indirizzi operativi”. Fra le tesi di laurea, i master e le specializzazioni aventi, totalmente o parzialmente, ad oggetto l’Agenzia delle Entrate, si cfr., ad esempio: Fisco Oggi, Rivista on-line dell’Agenzia delle Entrate, “In Campania. Il modello Agenzia allo studio degli Atenei. L’organizzazione delle Entrate diventa argomento di tesi di laurea e di scuole di specializzazione”, 13.11.2003 (con riferimenti a: n. 2 tesi di laurea di A. Agresti, in materia di processo di cambiamento all’interno dell’AE, e di M. Lombardi, in materia di politiche di marketing verso il Cliente/Contribuente; I. Realfonso, “Il controllo di gestione nell’AE”, Scuola di specializzazione in Economia e Diritto); M. Amato, “L’Agenzia amministrativa come modello organizzativo. In particolare le Agenzie Fiscali”, 2004, Rel. Prof. G. Grasso, Varese-Como Univ. dell’Insubria; Università di Pisa – Agenzia delle Entrate, “Master post laurea in Auditing e controllo interno”, Pisa 2004 (I edizione) e 2005 (II edizione); (aggiungasi i molteplici working projects presso SDA Bocconi redatti da partecipanti al Master MMP / funzionari Agenzia Entrate Direzione Regionale della Lombardia: a titolo esemplificativo, A. Canuti, “Strumenti per il monitoraggio dell’organizzazione del funzionamento degli uffici locali dell’Agenzia delle Entrate”, Milano 2001).
[29] Vedasi documentazione di riferimento contenuta nella Nota 21, cui si rinvia.
[30] Vedasi documentazione di riferimento contenuta nella Nota 21, cui si rinvia.
[31] Maggiori informazioni su queste ultime tre realtà organizzative tributarie italiane sono rinvenibili sui rispettivi siti istituzionali, cui si rinvia per eventuali approfondimenti in argomento.
[32] La Regione “autonoma” della Sardegna, a quanto consta, risulta essere la prima realtà istituzionale infrastatuale italiana ad aver istituito un’Agenzia delle Entrate regionale. La notizia ha avuto un significativo rilievo sulla stampa quotidiana locale e nazionale. La Legge Regionale n. 4 dell’11 maggio 2006, rubricata “Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo”, prevede proprio, all’art. 1, egualmente rubricato, l’istituzione dell’ ”AGENZIA DELLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA PER LE ENTRATE”. Il dettato normativo si sviluppa nei seguenti termini: “ Art. 1. / AGENZIA DELLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA PER LE ENTRATE. / Co. 1. E’ istituita l’Agenzia della Regione autonoma della Sardegna per le Entrate, quale organo tecnico-specialistico in materia di entrate a sostegno dell’amministrazione regionale nelle seguenti attività: / a) ricerche ed elaborazioni statistiche sui flussi di entrata e sugli effetti economici delle imposte, a supporto delle politiche regionali in materia finanziaria e di bilancio; / b) predisposizione degli strumenti normativi, regolamentari ed operativi per l’implementazione della fiscalità e per lo sviluppo della politica regionale delle entrate; / c) gestione dei tributi regionali; / d) adempimenti connessi al contenzioso tributario e alla gestione del recupero dei crediti; / e) vigilanza e controllo sulle tasse e sulle concessioni regionali; / f) informazione all’utenza in materia di fiscalità regionale. / Co. 2. L’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotata di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e gestionale, ed è sottoposta ai poteri di indirizzo, vigilanza e controllo dell’Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio; essa ha sede in Cagliari. / Co. 3. Sono organi dell’Agenzia il direttore generale e il collegio dei revisori dei conti; essi sono nominati con decreto del Presidente della Regione, su conforma deliberazione della Giunta adottata su proposta dell’Assessore competente in materia di entrate, d’intesa con l’Assessore competente in materia di personale. / Co. 4. Il direttore generale, scelto tra esperti in materia di tributi e di finanza regionale, deve essere in possesso del titolo di laurea quadriennale o quinquennale e di documentata esperienza professionale maturata in ambito pubblico o privato; il suo rapporto di lavoro con l’Agenzia è regolato da contratto quinquennale di diritto privato, rinnovabile una sola volta, ed ha carattere pieno ed esclusivo. / Co. 6. La prima dotazione organica del personale dell’Agenzia è determinata dalla Giunta regionale, su proposta dell’Assessore competente in materia di entrate e di concerto con l’Assessore competente in materia di personale, in numero non superiore ad otto unità. L’Agenzia è inserita nel comparto contrattuale del personale dell’Amministrazione e degli enti regionali ed è soggetta alle disposizioni della legge regionale 13 novembre 1998 n. 31, e successive modifiche ed integrazioni. / Co. 7. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge la Giunta regionale, in conformità dei principi dettati dal presente articolo, previo parere della Commissione consiliare competente che deve esprimersi entro venti giorni, decorsi i quali il parere si intende acquisito, approva, su proposta dell’Assessore regionale competente in materia di entrate, lo statuto dell’Agenzia, ne nomina gli organi e ne determina la dotazione organica. / Co. 8. Gli oneri derivanti dall’applicazione del presente articolo sono valutati in € 3.550.000 per l’anno 2006 ed in € 550.000 per gli anni successivi (UPB S03.100)”. Ulteriori informazioni sono disponibili nel sito istituzionale della Regione Sardegna, cui si rinvia.
[33] I britannici, anche ai giorni nostri ed in seguito a lunga tradizione, gradiscono a volte esprimersi unendo al proprio classico e pungente humor una terminologia e similitudini mutuate dal mondo della caccia. Non ci deve, quindi, stupire, che il loro più famoso (e venduto) quotidiano economico-finanziario, “The Financial Times”, il 9 luglio 2004, abbia descritto in questo colorito modo – “mating the C&E terrier with the IR retriver” – la fusione e l’unita razionalizzazione (“the merger”) delle due principali organizzazioni statali deputate all’amministrazione dei tributi, l’ “Inland Revenue” (“IR”) e la Her Majesty Customs and Excise” (“HMCE”). L’Autore del ricordato articolo – senza ombra di dubbio, almeno per un ingenuo lettore italiano – ha inteso riferirsi al complesso processo di ibridazione che avrebbe caratterizzato l’unione istituzionale di due strutture operativamente molto diverse, in ragione di storie, poteri e tributi amministrati assai diversificati (appunto, l’una – HMCE – più vicina ad un segugio “da ricerca”, l’altra – l’IR – ad un cane “da riporto”). Si cfr., a tal proposito: “The joys of crossing a terrier with a retriver”, in “Financial Times”, 9 luglio 2004, in http://search.ft.com/searchArticle?id=040709000415 (subscription required). Il nuovo soggetto istituzionale, con manifesto intendimento unificatorio, almeno nominalisticamente paritario, è stato denominato – con apposito atto parlamentare istitutivo, il “Commissioners for Revenue and Customs Act 2005” “Her Majesty’s Revenue and Customs” ed ha cominciato ad operare dalla data del 18 aprile 2005. Maggiori informazioni sono rinvenibili al sito www.hmrc.uk .
[34] “ ‘La competenza amministrativa della Federazione’. Secondo l’art. 108 cap. 1 GG, la Federazione amministra solo i dazi, i monopoli finanziari, le imposte sui consumi regolate da leggi federali, compresa l’imposta sul giro d’affari sulle importazioni e le imposte nell’ambito dell’Unione Europea (art. 108, cap. 1 p. 1 GG). L’organizzazione delle autorità federali viene stabilita mediante legge federale (legge sull’amministrazione finanziaria). In conseguenza, la massima autorità finanziaria federale è il Ministro Federale delle Finanze; Autorità superiori – cioè le Autorità che non hanno nessuna infrastruttura amministrativa propria – sono l’amministrazione del debito federale, l’amministrazione dei monopoli federali per l’acquavite, l’Ufficio Federale delle Finanze, l’Ispettorato Federale del Credito e l’Ispettorato Federale delle assicurazioni; Autorità intermedie sono le Direzioni Superiori delle Finanze. Queste, secondo il § 2° cap. 1 FVG, sono facoltative (vedi art. 108 cap. 1 p. 3 e cap. 2 p. 3 GG); Autorità locali sono le Dogane Principali, inclusi i loro uffici, gli uffici doganali per la repressione delle frodi, gli uffici del patrimonio federale e gli uffici forestali (vedi § 2 FVG)”: D. Birk “Diritto tributario tedesco”, trad. it. di E. De Mita, Milano 2006, pp. 42-43.
[35] ‘La competenza amministrativa dei Lander’. Gli Uffici finanziari regionali amministrano, in conformità all’art. 108 cap. 2 GG, tutte le restanti imposte. Nella misura in cui si tratti di imposte, il cui gettito confluisca in tutto o in parte alla federazione, i Lander, secondo l’art. 108 cap. 3 p. 1 GG, agiscono su delega della Federazione. La struttura delle autorità finanziarie dei Lander è regolata, in conformità alla competenza federale, nell’art. 108 cap. 2 p. 2 GG, anche nella legge sull’amministrazione finanziaria (vedi § 2 FVG). Le autorità finanziarie dei Lander si articolano, secondo il § 2 FVG, nella massima autorità del Land competente per l’amministrazione finanziaria (Ministero delle finanze), la Direzione superiore delle finanze (OFD) come autorità intermedia, e gli uffici finanziari come autorità locali. Secondo il § 2° FVG, è possibile, mediante regolamento esecutivo, rinunciare alle autorità intermedie. In questo caso i poteri passano al Ministero delle finanze (§ 2° cap. 2 FVG) o alle autorità superiori del Land (§ 2 cap. 1 n. 2, 3 FVG). Poiché le OFD – nella misura in cui siano istituite – sono allo stesso tempo autorità intermedie dell’amministrazione finanziaria federale, si presenta qui un caso di amministrazione mista, che tuttavia può essere giustificata con le esigenze di semplificazione e di unificazione nell’esecuzione, proprie della legge tributaria (art. 108, cap. 4 GG). In considerazione del diritto processuale da utilizzare nell’amministrazione delle imposte, è di particolare importanza l’art. 108, cap. 5 GG, sulle cui basi fu emanato il Codice Tributario (1977). Invece l’ordinamento degli uffici giudiziari competenti in materia di tributi si basa sull’art. 108 cap. 6 GG.”: D. Birk, “Diritto tributario tedesco”, cit., p. 43.
[36]   ‘La competenza amministrativa dei Comuni’. Una competenza amministrativa per i Comuni può delinearsi, secondo l’art. 108 cap. 4 p. 2 GG, nella misura in cui i Lander trasferiscano loro, in tutto o in parte, quelle imposte che confluiscono esclusivamente ai Comuni (imposte reali, imposte locali sui consumi e sul lusso). Se i Lander hanno effettuato un tale trasferimento, i Comuni sono vincolati al codice tributario e/o alle prescrizioni amministrative federali, secondo l’art. 108 cap. 5 p. 2 cap. 7 GG, 1 cap. 2 AO. Per entrambe le più importanti imposte comunali, l’imposta comunale sulle industrie ed i commerci e l’imposta fondiaria, i Comuni in ogni modo possono solo determinare le aliquote e quindi stabilire l’ammontare delle imposte da pagare; inoltre la loro amministrazione avviene tramite le autorità finanziarie del Land, che stabiliscono l’ammontare del tasso d’imposta (§ 184 AO)” D. Birk, “Diritto tributario tedesco”, cit., pp. 43-44.  
[37] In argomento, si cfr., ad esempio: E. Gualmini, “L’amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., pp. 65-71 (“Germania: ministeri e federalismo cooperativo”), 117-123 (“La Germania: un doppio regime nella carriera burocratica”), 163-167 (“La Germania: riforme ‘dal basso’?”).
[38] In questa sede, per ovvi motivi di diretta continenza argomentativa i profili sostanziali e procedimentali afferenti all’imposizione tributaria francese risultano, in corpo scritto, omessi. Tuttavia non appare fuori luogo una sommaria considerazione degli stessi, fruendo dell’ausilio – a download libero e gratuito – di un’interessante iniziativa editoriale dell’Agenzia delle Entrate (italiana), la Rivista periodica on line “Fisco nel mondo” ( www.fisconelmondo.it ), che si occupa istituzionalmente e tecnicamente di analisi dei sistemi tributari internazionali. All’indirizzo www.fisconelmondo.it/modules/news/article.php?storyid=276 è possibile rinvenire una sintetica “Scheda paese” riferita appunto alla Francia, redatta il 12 settembre 2006, daJean-Paul Catanese (Dirigente della DGI, attualmente in missione biennale presso gli Uffici delle Direzioni centrali dell’Agenzia delle Entrate italiana nell’ambito dello scambio di funzionari tra le Amministrazioni finanziarie degli Stati dell’Unione europea.) e Luca Conte – Papuzzi. Tale contributo d’orientamento viene ora proposto nella sua formulazione integrale: Capitale: Parigi.Lingua ufficiale: francese. Moneta: euro. Forma istituzionale:repubblica presidenziale. Principali trattati sottoscritti con l’Italia:– Convenzione per evitare le doppie imposizioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio e per prevenire l’evasione e la frode fiscali, con protocollo e scambio di lettere, firmata a Venezia il 5 ottobre 1989. La Convenzione è stata ratificata da parte della Repubblica italiana con legge n. 20 del 7 gennaio 1992, ed é entrata in vigore il 1° maggio 1992. Per la Repubblica francese è stata pubblicata nel Journal Officiel dell’ 8 maggio 1992. – Accordo amministrativo per l’applicazione delle disposizioni sullo scambio di informazioni previsto dalla Convenzione tra l’Italia e la Francia al fine di evitare le doppie imposizioni firmata a Parigi il 29 ottobre 1958. – Accordo amministrativo per l’effettuazione di verifiche fiscali simultanee firmato a Parigi il 1° marzo 1985. Regime fiscale: il sistema tributario francese si fonda su imposte nazionali [statali] e imposte locali così distinte in base alla destinazione del gettito. Tutte le fasi di tali entrate (liquidazione delle dichiarazioni, controllo, riscossione) sono gestite dalla Direzione Generale delle Imposte (Direction Générale des Impôts – D.G.I.) per il tramite degli uffici locali, e, limitatamente alla riscossione delle imposte sulle persone fisiche, dalla Direzione Generale della Contabilità Pubblica (D.G.C.P.).Le principali imposte nazionali, il cui gettito va allo Stato, sono: – impôt sur le revenu (I.R.) (imposta sui redditi); – impôt sur les Sociétés (I.S.) (imposta sulle società);taxe sur la Valeur Ajoutée (T.V.A.) (imposta sul valore aggiunto); – impôt de solidarité sur la fortune (I.S.F.) (imposta sul patrimonio). Le principali imposte locali, il cui gettito confluisce al Comune, o al Dipartimento o alla Regione, sono: – taxe Professionnelle (T.P.) (imposta sulle attività professionali);– taxe Foncière (T.F.) (imposta sul proprietario); – taxe d’habitation (T.H.) (imposta sul conduttore); – droits d’enregistrement (imposta di registro). L’impôt sur le revenu (I.R.) Regole generali – Tassazione in base al «foyer fiscal» Il foyer fiscal (letteralmente "famiglia ai fini fiscali") può essere costituito da una persona fisica non coniugata, una coppia sposata, da due compagni (anche dello stesso sesso) nel caso di unione civile, dopo tre anni dalla costituzione del vincolo. Ognuna di queste categorie può comprendere anche altri soggetti, ad esempio, i figli minorenni non coniugati, i figli disabili anche se maggiorenni, i figli maggiorenni a determinate condizioni, gli invalidi (anche non parenti) conviventi. Tassazione del reddito complessivo Tutti i redditi conseguiti da ogni soggetto componente del foyer fiscal si sommano per determinarne la base imponibile. Le principali categorie reddituali, ognuna delle quali determina i redditi tassabili in base a regole proprie, sono le seguenti: – redditi da lavoro dipendente (pensioni incluse). Sono tassati dopo una deduzione forfetaria del 10 per cento a titolo di spese, e un ulteriore abbattimento forfetario del 20 per cento. Non esiste il sistema della ritenuta alla fonte; – redditi d’impresa (B.I.C.: bénéfices industriels et commerciaux); – redditi da lavoro autonomo (B.N.C.: bénéfices non commerciaux); – redditi agrari (B.A.: bénéfices agricoles); – redditi da capitale (redditi derivanti da valori mobiliari). Il contribuente può optare per la ritenuta alla fonte; – redditi fondiari; – redditi derivanti da plusvalenze. Se sono tassate separatamente con aliquota fissa non concorrono alla formazione del reddito complessivo.Le deduzioni. Dal reddito complessivo possono essere dedotti, con le limitazioni previste dalla legge, gli importi corrispondenti agli assegni per il coniuge separato e gli eventuali figli, nonché per gli ascendenti e discendenti a titolo di alimenti. La dichiarazione. La dichiarazione, unica per foyer fiscal, deve essere presentata su modello cartaceo presso gli uffici locali, oppure inviata telematicamente al sito del Ministero (www.impots.gouv.fr), nel periodo compreso tra il mese di marzo e il mese di giugno per i redditi dell’anno precedente. La liquidazione dell’imposta. Questa fase è curata esclusivamente dall’ufficio delle imposte. L’I.R. è ridotto da un "quoziente familiare": si deve effettuare la suddivisione del reddito imponibile in base al numero delle persone che compongono il foyer fiscal. L’aliquota è progressiva per scaglioni di reddito (ne sono previsti sei) ed è compresa tra il 6,83 e il 48,09 per cento. Esempi (legge finanziaria 2006)– Un contribuente singolo che ha soltanto stipendi annuali per 24mila euro deve pagare imposte per 2.121 euro.– Una coppia con due figli, invece, che ha complessivamente stipendi annuali per 36mila euro deve pagare imposte per 866 euro.– Una persona coniugata senza figli che ha uno stipendio annuale pari a 140mila euro deve pagare imposte per 28.793 euro. Il pagamento delle imposte. Entro il 15 febbraio e il 15 maggio il contribuente deve pagare 1/3 dell’I.R. pagato nell’anno precedente. Dal mese di luglio al mese di settembre l’Amministrazione finanziaria invia al contribuente un avviso di liquidazione (avis d’imposition). Il saldo deve essere versato entro il giorno 15 del mese successivo a quello di ricevimento dell’avviso (normalmente il 15 settembre). Si può pagare anche un decimo ogni mese da gennaio a ottobre e versare il saldo a dicembre. L’Impôt sur les Sociétés (IS).Si applica nei confronti dei seguenti soggetti: – società di capitali (società anonime, società a responsabilità limitata, società in accomandita per azioni e società cooperative); – collettività o associazioni quando svolgono attività commerciale. Per il principio di territorialità, l’I.S. colpisce i redditi delle imprese che esercitano l’attività economica in Francia oppure quei redditi che sono imputabili all’impresa in forza di una Convenzione internazionale contro le doppie imposizioni. Esiste da tempo la possibilità di determinare l’imponibile fiscale su base consolidata nazionale o mondiale. Le aliquote. L’aliquota normale dell’imposta sulle società è attualmente fissata in ragione di 33 e 1/3 per cento. Tuttavia, per il 2004, per i primi 38.120 euro, l’aliquota è del 15 per cento a patto che ricorrano le seguenti condizioni: a) volume d’affari inferiore a 7milioni 630mila euro; b) società controllate almeno per il 75 per cento da persone fisiche. Esistono inoltre aliquote ridotte in relazione alle fonti di reddito (per esempio, plusvalenze da alienazione di bene ammortizzabile realizzate dopo due anni dall’acquisto, limitatamente alla parte che eccede l’ammortamento dedotto. In questo caso l’aliquota è del 19 per cento). I versamenti. Il pagamento dell’I.S. avviene mediante il versamento di quattro acconti, più il saldo finale. I quattro acconti vengono pagati trimestralmente e sono calcolati in base all’8,33 per cento dell’imponibile dell’esercizio precedente. Il saldo va corrisposto entro e non oltre tre mesi e mezzo dopo la chiusura dell’esercizio. Se gli acconti sono superiori all’I.S. finale, l’eccedenza viene rimborsata o detratta dagli acconti dell’esercizio successivo. Il complemento d’imposta è pagato in una sola soluzione ed è pari al 10 per cento dell’I.S. pagata l’anno precedente. Da alcuni anni è in corso un’importante riforma che ha per obiettivo di offrire al contribuente un unico interlocutore competente sia per il servizio al contribuente che per la riscossione. In questo quadro sono stati unificati il Centre des impôts (identificabile nell’area Servizi e Relazioni con il contribuente italiana) e la Recette des impôts (corrispondente al concessionario della riscossione in Italia). Dalla fine del 2004, l’ufficio così unificato (denominato ufficialmente Service des impôts des entreprises) è stato incaricato anche della riscossione dell’I.S., prima effettuata dalla D.G.C.P. Taxe sur la Valeur Ajoutée (T.V.A.). L’aliquota ordinaria è fissata al 19,6 per cento. Per particolari categorie di beni o servizi sono previste aliquote ridotte: 5,5 per cento (es. prodotti alimentari, utenze domestiche relativamente al canone fisso) e 2,1 per cento (es. medicinali). Per la generalità degli adempimenti e regimi previsti non si riscontrano sensibili differenze rispetto alla legislazione italiana, in quanto tale imposta ha natura comunitaria. Tuttavia, per i contribuenti in regime ordinario vige l’obbligo di presentare le dichiarazioni periodiche (abitualmente con cadenza mensile, ovvero trimestrale), senza obbligo di presentare la dichiarazione annuale. Per quanto riguarda i rimborsi, gli stessi sono di due tipi: – annuale, che può essere richiesto se l’eccedenza è di almeno 150 euro; – trimestrale, che può essere richiesto se il credito è di almeno 760 euro e se ogni dichiarazione del trimestre della richiesta è a credito. Normalmente il rimborso annuale viene richiesto in riferimento alla dichiarazione di dicembre. Le imprese esportatrici possono usufruire di un regime particolare che consente di ottenere il rimborso mensile entro i limiti dell’imposta calcolata fittiziamente sulle esportazioni. Solo in casi eccezionali è previsto l’obbligo di prestare la fidejussione a fronte della richiesta di rimborso. Impôt de solidarité sur la fortune (I.S.F.) (Imposta di Solidarietà sul Patrimonio).L’I.S.F. è un’imposta progressiva per scaglioni sul patrimonio che riguarda esclusivamente i contribuenti che possiedono beni per un valore netto tassabile superiore a 720mila euro (l’aliquota varia da un minimo di 0,55 ad un massimo di 1,80 per cento. L’aliquota marginale si applica sulla parte che eccede 15 milioni di euro. I residenti in Francia sono soggetti all’I.S.F. sui beni in loro possesso, qualunque sia il Paese in cui questi beni si trovano. I non residenti sono soggetti all’I.S.F. solamente per i beni di loro proprietà situati in Francia. Taxe Professionnelle (T.P.).La base imponibile della T.P. di un determinato anno viene determinata sostanzialmente in base a due elementi contenuti nel bilancio di due anni prima: una percentuale del valore degli immobili e una percentuale del valore delle immobilizzazioni. Essa si calcola moltiplicando la base imponibile per i tassi fissati annualmente dalle autorità locali (Comune, Provincia, Regione, Camera di Commercio e dell’Industria). I tassi possono variare fortemente da una regione all’altra, essendo un’imposta locale. Taxe Foncière (T.F.). Colpisce il proprietario di immobili o di fondi non edificati (ovvero il titolare di altri diritti reali). La base imponibile è costituita dal valore catastale, rivalutato annualmente e diminuito da eventuali abbattimenti. Su tale valore si applicano le diverse aliquote stabilite dal Comune, dal Dipartimento e dalla Regione. Sono previsti casi di esonero per la prima casa di abitazione quando il proprietario supera 75 anni di età e ha redditi non superiori a un limite fissato annualmente. Taxe d’habitation (T.H.).Colpisce tutti i gli immobili destinati ad uso abitativo. Soggetti passivi sono le persone fisiche o giuridiche che hanno la disponibilità dell’immobile a qualsiasi titolo (proprietà, locazione, comodato). La base imponibile, come per la taxe foncière, è costituita dal valore catastale (rivalutato annualmente) ma diminuito da abbattimenti previsti per la prima casa, tenendo altresì conto della situazione fiscale del foyer: carichi di famiglia, redditi dichiarati. La liquidazione della T.H. è dunque direttamente collegata con quella dell’I.R. Per la prima volta, nel 2005, l’avviso di pagamento della T.H. conterrà anche l’avviso di pagamento del canone di abbonamento alla televisione, che, quindi, non sarà più spedito separatamente. Imposta di registro e di successione. Vendita di immobili: l’aliquota normale è fissata al 4,89 per cento (il 3,60 per cento spetta al Dipartimento, l’1,20 per cento spetta al Comune, mentre il 2,5 per cento sull’imposta è dovuto a titolo di spese). I contratti di locazione di immobili ad uso abitativo non sono soggetti all’obbligo di registrazione e quindi non scontano l’imposta di registro. In caso di acquisto di azienda si paga il 4,8 per cento sulla parte che eccede 23mila euro. In caso di successione si deve prima determinare l’asse ereditario (actif net de succession) tenendo conto degli abbattimenti, e poi applicare l’aliquota progressiva per scaglioni. Le aliquote sono diverse a seconda del legame giuridico tra il de cuius e gli eredi (dal 5 per cento al 40 per cento per i coniugi o parenti in linea retta; l’aliquota marginale si applica sulla parte che eccede 1milione 700mila euro). Per le persone diverse dai parenti l’aliquota fissa è del 60 per cento. Fonti informative e siti web– Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie; – Direction Générale des Impôts; – Istituto nazionale per il Commercio Estero; – sito del Ministero dell’Economia, Finanze e Industria www.minefi.gouv.fr; – sito con informazioni dettagliate sulle imposte www.impots.gouv.fr; – portale della PA francese www.service-public.fr; – informazioni sull’Attaché Fiscal, ossia l’organo presso l’Ambasciata di Francia in Italia incaricato di risolvere le difficoltà applicative delle Convenzioni fiscali stipulate tra la Francia e l’Italia, reperibili sul sito www.attachefiscal.it .”
[39] In argomento, per una prima comprensione del contesto, si cfr.: www.minefi.gouv.fr (il sito istituzionale del Ministero dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria).
[40] “Comunemente chiamata Tesoro, questa direzione si occupa di una funzione essenziale, la gestione del bilancio dello Stato, ma anche delle autonomie territoriali, per quanto riguarda spese e riscossioni, ma il suo ruolo in materia tributaria è limitato alla riscossione dell’imposta sul reddito, di quella sulle società e di altre imposte dirette locali. La sua organizzazione centrale è quella di una grande direzione di ministero, mentre localmente essa consta di due livelli. Innanzi tutto, il tesoriere-pagatore generale di regione e di dipartimento – come per i prefetti, i due ruoli sono riuniti nella stessa persona nel capoluogo di regione – che, al di là della sua reputazione di funzionario meglio retribuito del dipartimento, si occupa del coordinamento dell’azione dei suoi agenti e singolarmente dei contabili del Tesoro. La cellula di base è la tesoreria, altrimenti detta riscossione, che assicura l’incasso e, se del caso, i procedimenti contro i debitori in ritardo” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, trad. it. a cura di E. De Mita, Milano 2006, p. 43).
[41] “Pluricentenaria nella sua denominazione, quest’amministrazione è quella le cui competenze si sono maggiormente evolute in trent’anni, sotto i colpi violenti dell’integrazione europea, ma anche della liberalizzazione degli scambi. Dal 1^ luglio 1968 essa non percepisce altro che i diritti doganali sul confine esterno del territorio comunitario, che derivano da un tariffario esterno comune, e che sono integralmente versati all’unione europea, di cui costituiscono una risorsa propria. Tenuto conto della liberalizzazione crescente, impressa successivamente dal GATT (Accordo generale sulle tariffe e sul commercio), poi dall’OMC (Organizzazione mondiale del commercio) ai quali aderisce l’Unione, il loro gettito va diminuendo, nonostante l’aumento del volume degli scambi commerciali internazionali. L’avvento del mercato unico, a partire dal 1^ gennaio 1993, le fa perdere la gestione dell’IVA all’importazione e all’esportazione, d’ora innanzi assunta dalla DGI. In contropartita il Governo le affida due compiti: la base imponibile, la liquidazione e la riscossione delle imposte indirette … ; ed un certo controllo statistico sul commercio estero, mediante la dichiarazione di scambi di beni … Oggi la riconversione di quest’amministrazione si rivolge verso attività non fiscali: dopo il controllo della pornografia e quello dei cambi alle frontiere, ora il suo obiettivo principale è costituito dalla lotta contro il traffico di stupefacenti e contro il riciclaggio di denaro sporco. La sua organizzazione locale caratterizzata da due strutture parallele: da un lato, direzioni interregionali che sono a capo di uffici ed esattorie, dall’altro, livelli regionali della direzione nazionale ricerche ed inchieste doganali (DNRED), più flessibili, dotate di notevoli mezzi, e che hanno la funzione di combattere la delinquenza nel loro campo di competenza. La citazione di queste tre amministrazioni [DGI, DGCP e DGD] non manca di sorprendere l’osservatore: perché lasciar perdurare tre amministrazioni tributarie? La risposta è senz’altro complessa e comprende una parte del costo sociale, tuttavia la sopravvivenza di tre corpi pubblici contabili per coprire l’imposizione, sembra difficilmente sostenibile: la fusione in una sola cassa pubblica offrirebbe il merito della semplicità e dell’efficacia” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., pp. 44-45).
[42] “… è presieduta dal sindaco e comprende 6 o 8 contribuenti, secondo la consistenza demografica del comune (meno o più di 2000 abitanti), coadiuvati da agenti della direzione dipartimentale dei servizi tributari. Essa si riunisce almeno una volta all’anno, per determinare il valore locativo degli immobili nuovi e per dare il suo parere sui reclami volontari” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 46).
[43] “… è la commissione più importante. La sua composizione varia secondo le sue competenze, ma sempre rispettando il principio di parità; il presidente magistrato (dell’ordine amministrativo) da una parte, a fianco dei tre agenti della direzione dei servizi tributari, di fronte ai quattro rappresentanti dei contribuenti. Questi ultimi sono scelti da organizzazioni sindacali della professione interessata dalla seduta della commissione. Quando essa fissa i forfait agricoli, i quattro rappresentanti dei contribuenti sono scelti tra i coltivatori proprietari e tra i fittavoli. Quando le viene chiesto di emettere un parere sulle domande di fatto legate ad una correzione di utili industriali e commerciali, dell’IVA e degli utili non commerciali, il quarto rappresentante è un esperto contabile” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 46).
[44] “… che ha competenza esclusiva per le insufficienze di prezzo o di valutazione in materia di imposta di solidarietà sul patrimonio e dei diritti di registro, è costituita da otto membri. Il suo presidente è un magistrato dell’ordine giudiziario, perché la materia dipende da queste giurisdizioni per il contenzioso dell’imposizione; tra i rappresentanti dei contribuenti, il quarto è un notaio” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 47).
[45] “… dà il parere decisivo per intentare procedimenti penali contro il contribuente avvisato di frode fiscale; ‘è composta, sotto la presidenza di un consigliere di Stato, di consiglieri di Stato e consiglieri assistenti alla Corte dei conti …’ e ‘… può riunirsi in sezioni presiedute dal presidente della commissione o dal suo rappresentante. Essa può avvalersi di relatori. In caso di parità di voti, quello del presidente è prevalente …” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 47)
[46] “… riunito per iniziativa del contribuente o dell’amministrazione, quando questa ritiene di aver rilevato una costruzione giuridica fittizia per sfuggire all’imposta normalmente dovuta, è composto da un Consigliere di Stato, che ne è il presidente, un consigliere della Corte di Cassazione, un professore universitario ordinario di diritto o scienze economiche e un consigliere assistente alla Corte dei conti” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 47)
[47] “… interviene su richiesta del ministro del bilancio, del direttore generale delle imposte o del suo omologo delle dogane, per pronunciarsi su una richiesta di condono o riduzione delle imposte regolarmente stabilite o di penalità …. Organizzato in quattro sezioni di tre membri, è presieduto da un consigliere di Stato e comprende dodici membri titolari e dodici membri supplenti, scelti tra i consiglieri di Stato, i consiglieri della Corte di cassazione ed i consiglieri assistenti della Corte dei conti, in attività o in pensione. Esso decreta dopo aver preso conoscenza delle osservazioni formulate dall’amministrazione e dal contribuente o dal suo consulente” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., p. 47).
[48] “A fianco di commissioni e comitati, esiste un’istituzione più prestigiosa, che il legislatore ha creato perché riferisca sull’applicazione del diritto positivo, più precisamente per constatare la ripartizione del carico fiscale e misurarne l’evoluzione … creato nel 1971 presso la Corte dei conti. Presieduto dal suo primo presidente, comprende due membri del Consiglio di Stato, due membri delle giurisdizioni ordinarie, due magistrati della Corte dei conti, un ispettore dell’Insee (Istituto nazionale di statistica e studi), due membri degli ispettori di finanza ed un professore della facoltà di diritto. I rapporti che esso pubblica ogni anno sono dedicati ad un tema (la fiscalità agricola, la tassa professionale) e le loro analisi fanno precedente” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., pp. 47-48).
[49] Di estremo ausilio per la redazione di questo contributo e per l’eventuale attività di approfondimento del lettore risulta essere il sito istituzionale, rinvenibile all’indirizzo www.impots.gouv.fr . Contributi a carattere divulgativo sono stati pubblicati nel periodico di comunicazione interna dell’Agenzia delle Entrate: C. Castelli, “Missione senza frontiere: cooperazione internazionale italo-francese”, in “Agenziaentrate”, n. 2 del 2005, alla p. 10 (“L’Agenzia delle Entrate e l’amministrazione fiscale francese hanno avviato un programma di ‘scambio’ reciproco di funzionari per condividere le esperienze e le conoscenze professionali e acquisisre nuove informazioni. L’iniziativa consentirà a due funzionari dell’Agenzia, selezionati dalla Direction Generale des Impots (DGI), di lavorare un anno presso il Department de la strategie, de l’innovation e de la synthese (DepSIS). Il dipartimento francese è una struttura piccola (30 persone) direttamente collegata al Direttore generale delle imposte. Il dipartimento è composto da tre divisioni e da una missione generale. La prima divisione ‘strategie, strutture e posti di lavoro’. Questa divisione si occupa di analisi strategica, delle riforme strutturali della DGI (passaggio da un’organizzazione ‘centrata sulle procedure’ ad un’amministrazione ‘centrata sugli utenti’) e delle politiche dell’impiego. In particolare, è responsabile dell’integrazione degli uffici delle imposte. La seconda divisione ‘innovazione, organizzazione, metodi e collegamento col programma Copernic’. E’ una divisione di recente istituzione. Il suo ruolo consiste nell’anticipare l’arrivo delle applicazioni informatiche negli uffici e di valutare il loro impatto sui metodi e sull’organizzaizone del lavoro attraverso studi ed elaborazione di guide per ottimizzare i processi lavorativi. Questa divisione è responsabile della gestione della qualità dei servizi dell’amministrazione centrale. La terza divisione ‘sintesi, controllo di gestione e qualità del servizio’. Garantisce l’applicazione del contrattoi performance della DGI e la sua attuazione su tutto il territorio, si occupa del controllo di gestione, dell’analisi dei risultati tramite l’istituzione di un ‘infocentre’ d’analisi decisionale. La missione per la modernizzazione del management dei servizi della DGI (3MS). La mission 3MS è incaricata di promuovere nuove metodologie di management. Collabora con il Department de la communication nella comunicazione interna destinata ai dirigenti. Si occupa della formazione professionale dei dirigenti organizzando seminari in materia di management …”; Id., “Italia – Francia 1 a 1. Il calcio d’avvio a Jean Paul Catanese”, in “Pagine”, n. 6 del 2005, alle pp. 25-26 (“Non si tratta della semifinale del campionato europeo di calcio bensì di un accordo siglato a maggio 2005 tra l’Agenzia delle Entrate e l’Amministrazione fiscale francese. L’accordo ha lo scopo di avviare un programma di ‘scambio’ reciproco di alte professionalità per rafforzare la cooperazione tra le due amministrazioni fiscali e consentire ai rispettivi funzionari di arricchire il percorso professionale. Protagonisti dello ‘scambio’ sono stati Jean Paul Catanese, Directeur divisionnaire della Direction Generale des Impots e Marco Della Ratta, funzionario dell’Ufficio di Ravenna. I colleghi che hanno già trascorso cinque mesi presso il Paese ospitante hanno voluto raccontare ai lettori di pagine e della Lettre (la rivista di comunicazione interna dell’Amministrazione francese) la loro attuale attività … Arrivato in Italia, il mio primo contatto con l’Agenzia delle Entrate è stato inevitabile: andare in un ufficio locale per chiedere l’attribuzione del codice fiscale. Senza questo codice, niente telefono, né elettricità, né alloggio. Al di là dell’aneddoto, si tratta in realtà di una caratteristica essenziale dell’Amministrazione fiscale italiana: un livello molto alto di informatizzazione. Molto più del contribuente francese, il contribuente italiano comunica in modo virtuale con la sua amministrazione fiscale. Tenuto conto del mio percorso professionale, in gran parte dedicato al controllo fiscale (in particolare negli ultimi anni come Direttore di divisione a Nizza), ho trascorso le prime settimane presso la DC Accertamento per conoscerne l’organizzazione e l’attività. L’impressione è stata confermata: l’Agenzia dispone di una moltitudine di banche dati ed applicativi, che offrono la possibilità di effettuare confronti per individuare i potenziali evasori totali o parziali. Un’altra differenza con la Francia è il frazionamento dell’attività di controllo fiscale. La Direzione Generale delle imposte francese gestisce la ‘catena del controllo fiscale’ nella sua interezza: dalla programmazione alla riscossione. E’ la sola amministrazione ad avere questo potere, con una procedura unificata, senz separazione tra il verbale e l’accertamento. Il tasso di recupero effettivo dopo il controllo è ormai diventato un criterio qualitativo prioritario per valutare l’efficacia dell’attività di controllo … Da settembre sono assegnato presso la DC Audit e Sicurezza; qui il primo progetto di studio che mi è stato affidato riguarda i rimborsi IVA, un’attività che segna il crocevia tra due missioni sinergiche, il servizio al contribuente ed il controllo. Quest’attività mi permette di accedere al cuore del processo amministrativo, di conoscere l’innovativa metodologia di audit interno e di approfondire le differenze normative ed organizzative tra le due realtà … Le metodologie dell’Audit sono abbastanza differenti tenendo conto che la DGI pratica soprattutto gli audit comparativi, su diversi servizi, uffici o direzioni. Ma gli obiettivi sono identici: aiutare i servizi a migliorare la propria attività e proporre soluzioni per progredire nel miglioramento dei processi … Per ciò che riguarda i rimborsi IVA, le differenze sono notevoli, faccio solo qualche esempio: le condizioni di rimborso sono più rigorose in Italia, ma il contribuente italiano può facilmente fare delle compensazioni, la presentazione di una garanzia è sistematica in Italia, in Francia è invece riservata a casi particolari … Concludendo, vorrei consigliare ai miei successori francesi di studiare non solo l’italiano ma anche l’inglese, tanto la lingua amministrativa dell’Agenzia è invalsa di anglicismi, dal computer al mouse, dallo smoking point alla sala briefing …”).
[50] In particolare, “DGI – Contract de performance 2006-2008”, pp. 2-3, in www.impots.gouv.fr .
[51] “Questa direzione è tornata in seno alla direzione generale delle imposte nel 1998. Essa ne era stata distaccata nel 1977, era stata costituita in servizio della legislazione tributaria (SLF) e direttamente ricongiunta al ministero del Bilancio. Il potere politico voleva così trarre le conseguenze delle condizioni disastrose dell’introduzione della tassa professionale. Questa riforma espiatoria non aveva cambiato nulla nell’organizzazione della struttura. Essa non ha mai smesso di essere organizzata in uffici, ciascuno competente della definizione e della redazione delle regole relative ad un aspetto del sistema tributario francese: IVA, imposta sugli utili delle imprese, convenzioni internazionali … Il suo ruolo principale consiste nell’eseguire gli ordini che il governo le trasmette. Questa direzione prepara i progetti di legge in materia tributaria, ne spiega le sottigliezze tecniche, i suoi membri accompagnano il ministro al parlamento, per difendere il loro testo sia in commissione sia in seduta plenaria. Quando il progetto è divenuto legge, la Direzione della legislazione tributaria redige i decreti applicativi e le istruzioni e le circolari destinate agli agenti. A titolo complementare, la Direzione della legislazione tributaria gioca un ruolo di esegeta, cioè spiega il significato dei testi votati, con particolare competenza in quanto li ha materialmente redatti. I professionisti non esitano a consultare i suoi collaboratori, per comprendere il significato di certe disposizioni sibilline inserite nell’ultima legge finanziaria. Essa ascolterà le argomentazioni presentate da un gruppo di pressione, preoccupato di far adottare una riforma e cosciente dell’influenza di questa Direzione. Alla Direzione della legislazione tributaria spetta anche il compito di redigere le risposte ministeriali alle domande scritte poste dai parlamentari. La pratica è utile, ma si svolge in un ambiente irreale: la domanda posta è spesso di una tecnicità tanto più impressionante, in quanto essa proviene, in realtà, da un fiscalista professionista che ha chiesto al parlamentare di presentarla, mentre il redattore della risposta non è evidentemente il ministro. Il passo è utile, in quanto garantisce una sorta di consultazione giuridica ad alto livello; ciononostante essa suscita ironia nella misura in cui mette il parlamentare nella situazione di chiedere al governo chiarimenti sul significato del testo che ha adottato! Sarebbe ingiusto chiedere ad un parlamentare di conoscere tutto. In conclusione, la Direzione della legislazione fiscale appare come una struttura tanto più potente in proporzione a quanto essa è piccola e discreta. Il suo coinvolgimento in tutto il processo di elaborazione ed applicazione delle regole di diritto tributario può dare ai suoi membri la tentazione, se non di abusare dei loro poteri, almeno di sviluppare una strategia normativa” (J. Grosclaude – P. Marchessou, “Diritto tributario francese. Le imposte – Le procedure”, cit., pp. 45-46).
[52] In “DGI – Le rapport de performance 2005” (cfr.: www.impots.gouv.fr ), nella sezione “Organigrammi”, alle pp. 64 e ss., è possibile rinvenire una aggiornata suddivisione strutturale tripartita (trad. dello scr.) in: “Servizi territoriali”, “Servizi a competenza nazionale” e “Servizi centrali”. I primi, suddivisi in: 1) “Direzioni del controllo fiscale” (DIRCOFI); 2) “Direzioni dei servizi fiscali” (DSF); 3) “Servizi a competenza dipartimentale”; 3a) “Servizio centralizzatore delle imposte delle imprese”; 3b) “Ispettorato principale di direzione”; 3c) “Brigate di verificatori”; 3d) “Brigate di controllo e ricerca”; 4) “Servizi a competenza locale”; 4a) “Centri delle imposte”; 4b) “Servizi delle imposte delle imprese”; 4c) “Centri delle imposte fondiarie”; 4d) “Conservatorie ipotecarie”; 5) “Direzione specializzata delle imposte per la regione parigina” (DSIPI). I secondi (SCN), ripartiti in: 1) “Centro di servizio delle imposte”; 2) “Direzione delle verifiche nazionali ed internazionali”; 3) “Direzione nazionale delle indagini fiscali”; 4) “Direzione nazionale dei controlli sulle situazioni fiscali”; 5) “Scuola nazionale delle imposte”; 6) “Scuola nazionale del catasto”; 7) “Centro nazionale di formazione professionale”; 8) “Servizio della documentazione nazionale del catasto”; 9) “Direzione nazionale degli interventi demaniali”; 10) “Centri dei servizi informatici”. I servizi centrali strutturati in: 1) “Direttore generale delle imposte”; 2) “Direzione della legislazione fiscale” con un Direttore generale aggiunto; 2a) Ufficio A “Coordinamento dei lavori legislativi”; 2b) Sottodirezioni B “Fiscalità professionale, ISF, diritti del registro”, C “IR, fiscalità del risparmio, fiscalità locale”, D “TVA, tasse assimilate”, E “Fiscalità internazionale”; 3) SCN “Programma Copernico” con DGCP; 4) “Missione comune accoglienza” con DGCP; 5) “Direttore generale aggiunto”; 6) “Delegati interregionali”; 7) Sottodirezione CF “Controlli fiscali”; 8) Sottodirezione SI “Servizi informatici”; 9) “Dipartimento della strategia, dell’innovazione e del coordinamento”; 10) “Dipartimento della comunicazione”; 11) “Missione delle esperienze e dei collegamenti”; 12) “Missione delle semplificazioni”; 13) “Missione qualità informatica”; 14) “Servizi delle risorse”; 14a) Sottodirezione “Risorse umane”; 14b) Sottodirezione “budget e logistica”; 14c) “Sistemi informativi sulle risorse”; 14d) “Missione di cooperazione internazionale”; 15) “Servizi operativi”; 15a) Sottodirezione “Fiscalità degli individui, locale e statistiche”; 15b) Sottodirezione “Fiscalità professionale”; 15c) Sottodirezione “Affari fondiari”; 15d) “Demanio di Francia”; 16) “Servizio giuridico”; 16a) Sottodirezione “Studi generali e contenzioso giudiziario”; 16b) Sottodirezione “Contenzioso amministrativo”; 16c) “Ufficio degli accordi”. Una similare rappresentazione dell’organigramma, con differente formulazione grafica, è rinvenibile altresì in http://alize.finances.gouv.fr/organigrammes/dgi/orgdgi.htm .   
[53] Il Rapporto di risultato 2005 è visionabile nel già ricordato sito www.impots.gouv.fr , cui si rinvia.
[54] L’URL è: http://recrutements.impots.gouv.fr/accueil.htm . “Nell’entrare nella DGI voi farete parte di un gruppo di oltre 80.000 funzionari che lavorano quotidianamente con convinzione, a servizio degli alti ideali dell’uguaglianza davanti al tributo e del rispetto della legge fiscale. Voi condividerete la nostra ambizione collettiva di fare della DGI un’amministrazione di riferimento in materia di servizi all’utente. Voi lavorerete nel mezzo della nostra collettività per offrire ai nostri concittadini un servizio di qualità molto alta. Per questo scopo, voi sarete partecipi di una politica d’innovazione e di modernizzazione che rende questa amministrazione fra le più avanzate all’interno dello Stato. Voi beneficerete in tutto il corso della vostra carriera professionale di possibilità reali e varie di promozione o di riconoscimenti riferiti ad una grande varietà di compiti e mestieri interdisciplinari. Voi lavorerete in un ambiente largamente aperto sulla società e dentro il quale i metodi di determinazione degli obiettivi sono basati sulla costante ricerca di un positivo risultato fondato sulle singole capacità personali. Scegliere la DGI, è scegliere un’amministrazione seriamente rivolta al futuro dove i vostri meriti saranno pienamente riconosciuti e ricompensati e dove le vostre qualità personali e professionali potranno manifestarsi. Si voi siete consoni ai valori del servizio pubblico e se voi siete desiderosi di contribuire con un servizio performante e di qualità, non esitate ad unirvi a noi. Bruno Parent (Direttore Generale).” (trad. dello scrivente).
[55] Ad esempio (sempre accedendo a www.recrutements.impots.gouv.fr , sub “les concours”), risulta di interesse la conoscenza delle modalità esplicative delle prove concorsuali, ovviamente a difficoltà categoriale crescente. Per il profilo di “Controleur des impots” (categoria B), un questionario a risposta multipla di cultura generale, tre prove scritte specifiche in materie giuridiche, economiche ed istituzionali (brevi temi, relazioni e pareri) ed una prova facoltativa di lingua europea a scelta, una prova orale di cultura generale. Per il profilo di “Inspecteur des impots” (categoria A) è previsto un sistema d’esame composto da prove d’ingresso e da prove d’ammissione. Le prime, in numero di tre scritte, tutte obbligatorie, con argomenti a scelta di carattere giuridico, economico ed istituzionale (un tema, una relazione ed un parere). Le seconde, orali, a partire da un tema a scelta con un contraddittorio con la Commissione d’esame e con una traduzione facoltativa in una delle lingue europee più diffuse.
[56] In particolare, e con riferimento alla retribuzione netta annuale di un funzionario/impiegato neoassunto di un Centro delle imposte (dati aggiornati al gennaio 2006): dai 26.244/27.003 euro per la categoria A (Ispettori ed Informatici), ai 20.289/19.273 euro per la categoria B (Controllori e Geometri), ai 17.787/16.526 euro per la categoria C (Impiegati collaboratori o rilevatori). Secondo le indicazioni contenute nel sito, “… si tratta di una retribuzione indicativa, alla quale si possono aggiungere: alcuni rimborsi supplementari di spese a carattere forfetario versati ai funzionari delle categorie A e B; alcuni aumenti della retribuzione, in modo particolare per funzionari aventi specifiche specializzazioni (analisti, programmatori) e/o per funzionari che lavorano in direzioni nazionali o specializzate.” (Traduzione libera dello scrivente).
[57] Maggiori informazioni sono rinvenibili nel ricordato sito dedicato al reclutamento, cui si rinvia.
[58] B. PARENT, “Performances 2005 de la DGI. Des resultats au rendez-vous”, in www.impots.gouv.fr . Nello stesso intervento sono menzionati altresì ulteriori elementi di significatività della gestione 2005: per un’analisi di dettaglio ad ogni buon conto si rinvia il lettore al documento ora ricordato.
[59] All’art. 1, “Faciliter l’impot” sono previsti, fra gli altri programmi: un miglioramento ed una semplificazione nell’attività dichiarativa dei Contribuenti, anche attraverso modulistica precompilata; una maggiore accessibilità alla documentazione di riferimento ed al sistema delle dichiarazioni on line, anche grazie alle nuove tecnologie; un portale fiscale, servizi di pagamento e consultazione dati elettronici; l’ “interlocutore fiscale unico”, cioè l’Ufficio tributario a competenza completa per tipologia di Contribuente (DGE per le imprese di grandi dimensioni; SIE per le imprese di piccole-medie dimensioni; CDI-Recette per i professionisti ed i privati), anche mediante la costituzione di “Hotels des finances” che raggruppino in un medesimo luogo, con una struttura d’accoglienza comune, i servizi delle diverse amministrazioni tributarie francesi (cioè anche i servizi del territorio), in particolare i CDI, i CDIF e le tesorerie/recettes della DGCP. All’art. 2, “Permettre aux usagers de beneficier de leurs droits le plus rapidement possibile” è prevista l’implementazione dell’attività di rimborso TVA e dell’IS. All’art. 3, “Accroitre la transparence et la rapidità des prestations foncieres”, è richiesto il miglioramento delle funzioni catastali, anche attraverso l’utilizzo sistematico dello strumento informatico. A tali complessivi propositi, si cfr., sempre sul sito www.impots.gouv.fr : “DGI – Contract de performance 2006-2008”, pp. 11-20.
[60] “Ameliorer le civisme fiscal est l’objectif permanent de l’administration fiscale. Elle doit donc veiller d’une part à favoriser l’accomplissement volontarie de leurs obligations fiscales par les contribuables, et continuer d’autre part à exercer sa mission de controre avec une exigence de qualité ancore accrue. Plus globalment, la charte du contribuable rassemble dans document inique de refernce les principes qui fondent les droits et devoirs de l’administration et du contribuable et vise à conforter un climat de confiance reciproque” (p. 21 di “DGI – Contract de performance 2006-2008”) L’art. 4, “Favoriser l’accomplissement volontarie des obligations fiscales”, prevede: una conoscenza più approfondita della platea dei Contribuenti, anche in collegamento con l’INSEE; una maggiore sicurezza giuridica per il Contribuente, anche attraverso forme particolari di accordo con la DGI (ad esempio, in materia di prezzi di trasferimento); una maggiore reattività nei confronti di errori (formali) nelle dichiarazioni e nei pagamenti, al fine di permettere al Contribuente di non perpetuare comportamenti negativi; maggiore attenzione sull’attività di riscossione volontaria e coattiva (anche attraverso l’implementazione di misure cautelari); una comunicazione ed un interscambio accentuato con il mondo della scuola e delle Università. L’art. 5, “Lutter contre la fraude fiscale et recouvrer les impots eludes de facon offensive”, rappresenta una strategia dei controlli fiscali basata su: 1) la sanzione dei comportamenti più fraudolenti (finalità repressiva); 2) il consolidamento del civismo fiscale di tutti i Contribuenti (finalità dissuasiva); 3) la riscossione rapida ed efficace dell’imposta evasa (finalità di bilancio). In particolare, il ricordato articolo prevede, ad esempio: un miglioramento della “catena della qualità” nel ciclo di controllo fiscale, con un’appropriata attività di analisi e ricerca; un’implementazione del tasso di riscossione; forme di lavorazione e controllo a distanza; team di esperti integrati nell’attività di controllo. Si prevede altresì un esame meglio accettato dai Contribuenti verificati, con tempi di permanenza e/o di indagine certi: nove mesi per quasi tutte le medio-grandi imprese; tre mesi per tutte le piccole; la certificazione di qualità caratterizzerà anche l’attività delle brigate di verifica e le violazioni meramente formali non costituiranno oggetto di attività di controllo. A tali complessivi propositi strategici, si cfr., sempre sul sito www.impots.gouv.fr : “DGI – Contract de performance 2006-2008”, pp. 21-28.
[61] L’art. 8, “Souvenir l’action des services operationnels”, premesso che “Les succes de la DGI reposent sur l’action des directions territoriales et de services à competence nationale ou specialiste”, indica operativamente che: 1) l’amministrazione centrale sia sempre più vicina alle problematiche dei servizi; sia implementato il Programma Copernico e la qualità informatica (ad esempio, le applicazioni: Agora, Adonis, Adelie, BNDP, Alpage, Erica, RIALTO); sia incrementata la formazione (prevedendo un piano di formazione individuale ed un bilancio periodico dello stesso); si prosegua nelle riforme organizzative e di metodo lavorativo (permettendo ai Direttori delle strutture locali di raggruppare il proprio personale in “aree” operative: registro; riscossione; controllo integrato; servizi di supporto) ; sia implementata l’azione di programmazione e controllo gestionale interna (in particolar modo a livello dipartimentale, con la previsione di un “Piano dipartimentale pluriannuale”). L’art. 9, “Maitriser les couts”, prevede che, in un’ottica di generale diminuzione dei costi della gestione, si provveda a: ricercare la produttività, anche riducendo significativamente il personale alle dirette dipendenze (sino a giungere, progressivamente, nel 2008 a 72.471 unità, con una diminuzione di circa 7.000 unità complessive); razionalizzare le immobilizzazioni, migliorandone la qualità abitativa; proseguire negli investimenti previsti per il Programma Copernico e per l’introduzione in genere di nuove tecnologie; contribuire alla politica di semplificazione legislativa; diminuire i costi di gestione dell’imposta. L’art. 10, “Inscrire la performance dans la duree”, disciplina i rapporti di provvista con il Ministero di riferimento, con particolare attenzione ad una specifica determinazione di risorse da porre a disposizione della DGI, nell’arco del triennio contrattuale, per il proprio funzionamento; stabilisce altresì dei premi di risultato per tutto il personale (sino ad € 150,00), sulla base del progressivo raggiungimento dei particolari indici previsti in allegato (e che ricalcano, nella sostanza, i principali obiettivi oggetto del contratto); conclude l’articolo (e la convenzione) la previsione di un meccanismo di controllo, ad opera dell’Ispettorato generale delle Finanze, sull’attuazione degli obiettivi strategici concordati e formalizzati. Per tali complessivi propositi strategici, si cfr., sempre sul sito www.impots.gouv.fr : “DGI – Contract de performance 2006-2008”, pp. 37-47. 
[62] L’art. 6, “Faire beneficier toute la collectivité DGI de ses progres”, prevede che il personale della DGI sia “il cuore del cambiamento”. In particolare, ad esso dovrà essere garantita la progressione di carriera inter ed infra categoriale, entro quantitativi definiti ma significativi. Ancora nello specifico: verrà implementata la nuova disciplina che prevede una ulteriore remunerazione meritocratica in capo ai Dirigenti ed ai Capi Servizio; sarà migliorato il regime delle indennità professionali; verrà previsto e stabilizzato un “meccanismo di interessamento collettivo”, cioè premi di produttività non individuali, ma basati sui risultati raggiunti dalla DGI (per il 2005, esso è ammontato, ma solo per i soggetti coinvolti in attività di ristrutturazione/razionalizzazione, in totale, ad € 320,00); verranno previste forme di affiancamento e di trasmissione dell’esperienza fra dipendenti in corso di pensionamento e giovani, eventualmente diminuendo l’orario ed allungando i limiti d’età di permanenza al lavoro; saranno aumentate le indennità di prima sistemazione e di adattamento ai luoghi di lavoro; sarà incoraggiata la mobilità esterna ed aiutata quella interna; verrà prevista una “Carta del dialogo sociale”, un accordo sulle modalità di azione delle relazioni sindacali. L’art. 7, “Contribuer aux politiques trnsversales de l’etat”, prevede: un approccio ai problemi lavorativi consono alla Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile (al fine di migliorare l’ambiente); azioni positive per migliorare la condizione della donna lavoratrice; l’incremento della cooperazione internazionale, anche attraverso scambi più significativi sia con paesi europei che francofoni e con l’aumento degli stages previsti presso la Scuola nazionale delle imposte e la scuola nazionale del catasto; la sempre migliore considerazione delle problematiche connesse agli eventuali handicap dei propri dipendenti. Su tali sopra ricordati complessivi propositi strategici, si cfr., sempre sul sito www.impots.gouv.fr : “DGI – Contract de performance 2006-2008”, pp. 29-35.
[63] Cfr., in argomento, ad esempio: E. Gualmini, “L’amministrazione nelle democrazie contemporanee”, cit., pp. 171-193; Id., “Le riforme amministrative in prospettiva comparata: alla ricerca di una buona teoria”, in “Amministrare”, n. 1 del 2001, pp. 3-45.
[64] A tal proposito, si cfr. il già ricordato contributo collettaneo, opera di un gruppo di ricerca italiano dell’Università Bocconi di Milano (SDA): E. Ongaro (a cura di), “Le Agenzie pubbliche. Modelli istituzionali ed organizzativi”, Soveria Mannelli 2006, specificamente alle pp. 141-174; questo lavoro di ricerca è basato anche sulla ricognizione e l’utilizzo dei principali risultati di approfondimento, in materia, della più variegata Dottrina europea ed americana in materia di Agenzie esecutive (cui si rinvia).
[65] L’osservazione secondo cui si tratterebbe comunque di un organo/articolazione ministeriale, invece che di un soggetto dotato di personalità giuridica, è superabile dal confronto internazionale. Nel Regno Unito le “Executive Agencies” non hanno personalità giuridica ed in Italia il modello ordinario di cui agli artt. 8 e 9 del D. Lgs. n. 300 del 1999 non la prevede. L’ulteriore critica in materia di una insussistenza di specifica autonomia organizzativa, contabile e nella gestione del personale accomuna la DGI a molte Agenzie in Europa e, ad esempio, in Italia, dove la parte più sensibile della dottrina, molto restrittivamente, individua nelle sole Agenzie fiscali (perlomeno quelle rimaste, dopo la recente trasformazione dell’Agenzia del Demanio in Ente Pubblico Economico) l’incarnazione di un preteso modello agenziale internazionale. In tal senso, fra molti, cfr.: L. Casini, “Le Agenzie amministrative”, in RTDP, cit. , pp. 393-461.

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