L’accesso ai documenti amministrativi

La legittimazione dell’istanza di accesso ai documenti amministrativi non può essere valutata alla stessa stregua della legittimazione alla pretesa sostanziale, con l’ovvio limite che il diritto di accesso non può essere indiscriminatamente esteso ad atti e documenti del tutto indifferenti rispetto alle esigenze di garanzia della tutela.

La domanda tesa ad ottenere l’accesso ai documenti, in altre parole, risulta essere indipendente sia dalla sorte del processo principale all’interno del quale venga fatta valere l’anzidetta situazione soggettiva, sia dall’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale.

Le regole dettate in tema di trasparenza della pubblica amministrazione e di diritto di accesso ai relativi atti si applicano a tutti i soggetti privati (in particolare concessionari di pubblici servizi o società ad azionariato pubblico), chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico.

E peraltro, la disciplina dettata dagli artt. 22 e 23 della l. n. 241/1990, non preclusiva in via di principio dell’ostensibilità degli atti di natura privatistica della p.a., consente, ove si tratti di attività teleologicamente collegata, anche in via indiretta, alla gestione del servizio ed alla cura dell’interesse pubblico, l’esercizio dell’actio ad exhibendum nei confronti di chi svolga un pubblico servizio, in base ad una norma di legge o ad un atto amministrativo, applicando regole di diritto privato.

Possono così formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente degli enti pubblici e degli altri soggetti previsti dall’art. 23 legge n. 241 cit., in quanto pur essendo atti di diritto privato a seguito della c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro, le esigenze di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione ex art. 97 Cost. riguardano allo stesso modo l’attività volta all’emanazione dei provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti giuridici disciplinati dal diritto comune.

N. 01470/2010 REG.DEC.

N. 10296/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 10296 del 2009, proposto dall’Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato **************, con domicilio eletto presso lo studio legale D’Ercole in Roma, largo del Teatro Valle, n. 6;

contro

****************, non costituito;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III, n. 10968 del 3 dicembre 2008.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 il consigliere ********* e udito per la parte appellante l’avvocato *******;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor **************** ha partecipato, nel lontano 1997, alle procedure selettive indette dall’ANAS s.p.a. (già Ente nazionale per le strade Anas, in prosieguo Anas), per il reclutamento di cantonieri.

Insorto un contenzioso con l’ente, la Corte d’appello di Roma ha condannato quest’ultimo al risarcimento del danno nella misura di mesi quattro di retribuzione dell’operaio generico di IV qualifica funzionale – cantoniere – oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali dalla domanda (cfr. sentenza n. 2526 del 26 novembre 2007).

1.1. Riservandosi di impugnare con ricorso per cassazione la sentenza della Corte d’appello di Roma, il ********, al dichiarato scopo di acquisire elementi utili per provare il maggior danno subito rispetto a quello liquidato, ha chiesto all’Anas, nella sostanza, di conoscere i contratti di lavoro e la pertinente documentazione contabile retributiva di tutti i lavoratori assunti a seguito delle procedure indette con i bandi del 19 marzo 1997 e 26 giugno 1997; a tal fine ha precisato che non era interessato a conoscere i nominativi o i dati identificativi dei lavoratori assunti che, pertanto, avrebbero potuto essere direttamente obliterati dall’Anas (cfr. lettera raccomandata in data 18 aprile 2008).

1.2. L’Anas ha riscontrato negativamente la richiesta di accesso nel presupposto che:

<<a) nessun candidato collocato in graduatoria dopo del ricorrente è stato assunto se non per ulteriore e successiva procedura concorsuale;

b) a nulla gioverebbe conoscere le retribuzioni di altri dipendenti che di fatto, a differenza del ricorrente, hanno prestato effettivamente servizio, atteso che le retribuzioni corrispondono a quanto stabilito dal CCNL Anas per posizione economica ed organizzativa.

Per quanto sopra non trattandosi di atti la cui conoscenza possa considerarsi necessaria per la difesa degli interessi giuridici del Sig. ********, si conferma l’impossibilità di comunicare le informazioni richieste per motivi di riservatezza, come disciplinato dal Regolamento Anas del 3 marzo 2004, art. 2>> (cfr. nota prot. n. CDG-0080868-P del 10 giugno 2008).

2. Avverso il diniego di accesso il signor ******** è insorto davanti al T.a.r. del Lazio deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 22 – 25 della l. n. 241 del 1990, la violazione del regolamento Anas del 3 marzo 2004, l’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione.

3. L’impugnata sentenza – T.a.r. del Lazio, sezione III, n. 109 del 3 dicembre 2008 – ha accolto la domanda di accesso, dettagliando le garanzie per tutelare l’anonimato dei soggetti menzionati nei contratti di lavoro e nella relativa documentazione contabile e compensando, altresì, le spese di lite.

4. Con ricorso notificato il 7 dicembre 2009, e depositato il successivo 18 dicembre, l’Anas ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza del T.a.r., reiterando criticamente le eccezioni e le difese sollevate in prime cure.

5. Non si è costituita la parte intimata.

6. La causa è passata in decisione alla camera di consiglio del 26 gennaio 2010.

7. L’appello è infondato e deve essere respinto.

7.1. Con il primo motivo (pagine 6 – 10 dell’atto di gravame), si eccepisce l’inammissibilità dell’originario ricorso di primo grado per non essere stato notificato ad alcun contro interessato, individuabile nel lavoratori assunti dall’ente in forza del bando e della graduatoria contestati in sede civile.

Il mezzo è inaccoglibile.

Come emerso dalla precedente ricostruzione in fatto il signor ******** ha chiesto, ab imis, che fossero resi anonimi i dati identificativi dei lavoratori assunti, specificando come non fosse rilevante, ai fini della proposizione del ricorso per cassazione, conoscere l’identità personale di questi ultimi.

Tale precisazione, contenuta nella stessa istanza di accesso, rende pertanto inutile qualsiasi disquisizione, nel particolare caso di specie, circa l’ambito di applicazione dell’obbligo di integrare il contraddittorio nel rito speciale in materia di accesso sancito dall’art. 25, co. 5, l. n. 241 del 1990, in relazione alla tutela delle riservatezza delle persone e delle imprese accordata dalle disposizioni sancite dall’art. 24, co. 6, lett. d) e 7, l. n. 241 cit. nonché dai regolamenti attuativi.

Del pari irrilevante è che, a titolo puramente esemplificativo, l’odierno appellato abbia, a suo tempo, indicato i nomi e cognomi di alcuni lavoratori assunti dall’ente.

Anche in questo caso, infatti, la richiesta di rendere anonimi gli identificativi dei destinatari degli atti da acquisire, priva la richiesta di accesso, anche a livello potenziale, di qualsiasi portata lesiva nei confronti dei soggetti interessati.

7.2. Con il secondo motivo (pagine 10 – 15), si deduce la carenza di interesse diretto e concreto del ******** alla conoscenza degli atti richiesti.

Il mezzo è infondato.

E’ da premettere, in diritto, che l’interesse all’accesso deve essere valutato in astratto, essendo escluso ogni apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che l’interessato potrebbe eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso. Ne discende:

a) che la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stessa stregua della legittimazione alla pretesa sostanziale, con l’ovvio limite che il diritto di accesso non può essere indiscriminatamente esteso ad atti e documenti del tutto indifferenti rispetto alle esigenze di garanzia della tutela;

b) che la domanda tesa ad ottenere l’accesso ai documenti è indipendente sia dalla sorte del processo principale all’interno del quale venga fatta valere l’anzidetta situazione soggettiva, sia dall’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale;

c) è irrilevante che sia il giudice, nell’ambito del processo nel quale si vuole fare uso dei documenti oggetto di accesso, a poterli richiedere all’amministrazione (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2243; sez. VI, 26 aprile 2005, n. 1896; sez. V, 7 aprile 2003, n. 1837).

E’ assodato in fatto che al momento della proposizione dell’istanza di accesso fossero pendenti i termini per ricorre in cassazione e che i documenti sono stati dichiaratamente richiesti per corroborare le difese davanti alla Corte suprema.

E’ evidente, pertanto, che l’interesse ad agire e la posizione qualificata sono direttamente e concretamente collegati all’esercizio del diritto di impugnare.

7.3. Con il terzo mezzo (pagine 15 – 17), l’Anas afferma la prevalenza delle esigenze di tutela della riservatezza dei terzi sugli interessi generici vantati dall’originario ricorrente.

Il mezzo è infondato alla luce delle argomentazioni sviluppate al precedente punto 7.1.

7.4. Con il quarto mezzo (pagine 17 – 20), l’Anas eccepisce il carattere esplorativo della richiesta di accesso e la sua conseguente inammissibilità a mente del precetto sancito dall’art. 24, co. 3, l. n. 142 cit.

Anche tale mezzo è infondato.

Sebbene la richiesta di accesso contenga alcune imprecisioni collegate ad inopportuni riferimenti ad acquisizioni generiche di notizie, dal suo tenore complessivo emerge univocamente che il ******** ha chiesto sostanzialmente all’Anas copia dei contratti di lavoro e delle partite contabili concernenti i trattamenti retributivi dei lavoratori assunti in relazione a ben individuate qualifiche funzionali, contesti temporali e bandi di selezione.

7.5. Miglior sorte non tocca all’ultimo mezzo (pagine 20 – 21), con il quale l’Anas afferma che il diritto di accesso non può essere generalizzato all’intera sfera di attività di una società privata quand’anche partecipata dallo Stato o gestore di un pubblico servizio.

Sul punto è sufficiente rinviare ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, dai quali la sezione non intende discostarsi (cfr. aAd. Plen., 5 settembre 2005, n. 5; 22 aprile 1999, nn. 4 e 5), in forza dei quali:

a) le regole dettate in tema di trasparenza della pubblica amministrazione e di diritto di accesso ai relativi atti si applicano a tutti i soggetti privati (in particolare concessionari di pubblici servizi o società ad azionariato pubblico), chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico (circostanza questa che ricorre nel caso di specie atteso che l’Anas è partecipata dalla mano pubblica come socio unico azionista);

b) la disciplina dettata dagli artt. 22 e 23 l. n. 241 del 1990, non preclusiva in via di principio dell’ostensibilità degli atti di natura privatistica della p.a., consente, ove si tratti di attività teleologicamente collegata, anche in via indiretta, alla gestione del servizio ed alla cura dell’interesse pubblico, l’esercizio dell’actio ad exhibendum nei confronti di chi svolga un pubblico servizio, in base ad una norma di legge o ad un atto amministrativo, applicando regole di diritto privato (come sicuramente si verifica nel caso di specie);

c) possono formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente degli enti pubblici e degli altri soggetti previsti dall’art. 23 l. n. 241 cit., in quanto pur essendo atti di diritto privato a seguito della c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro, le esigenze di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione ex art. 97 Cost. riguardano allo stesso modo l’attività volta all’emanazione dei provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti giuridici disciplinati dal diritto comune.

8. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Nulla sulle spese del presente grado di giudizio non essendosi costituita la parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:

– respinge l’appello e per l’effetto conferma la sentenza impugnata;

– nulla sulle spese del presente grado di giudizio

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Spese

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con l’intervento dei Signori:

*****************, Presidente FF

*************, Consigliere

Vito Poli, ***********, Estensore

*************, Consigliere

Vito Carella, Consigliere

L’ESTENSORE     IL PRESIDENTE

Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/03/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Dirigente della Sezione