L. 56/2014: il presidente della provincia tra la soppressa giunta e il nuovo consiglio. Prime brevi linee operative

Da qualche anno pare proprio che, quando il legislatore si pone obiettivi di semplificazione, gli effetti del suo operato risultino speculari alle intenzioni.

Non poteva sfuggire a questa poco lusinghevole consuetudine la legge n. 56 del 7 aprile 2014 “disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, meglio nota come riforma Delrio.

Le considerazioni esposte infra sono riferite alle province, ma risultano altresì in buona parte comuni alle neonate città metropolitane.

Province che, a seguito della tornata elettorale della fine di settembre e metà ottobre, si trovano alla prese con interrogativi applicativi spesso di difficile o ambigua soluzione, se non impossibile.

Si pensi alla facoltà riconosciuta al presidente provinciale, ex art 1 comma 66 secondo periodo, di assegnare deleghe a uno o più consiglieri nel rispetto del principio di collegialità. Poiché questo principio presuppone doversi procedere a una votazione formalizzata in una delibera e la legge Delrio ha soppresso la Giunta con impossibilità di sua ricostituzione anche sotto altro nome – come accadrebbe laddove si prevedesse un nuovo organo deliberativo – si viene a creare, comunque la si guardi, una soluzione più o meno ibrida ma certamente irrispettosa del principio di collegialità invece richiesto dalla legge Delrio per la valida attribuzione delle deleghe.

Per cercare di porre rimedio alle proprie scarne previsioni, la legge 56 ha demandato agli statuti di ogni singola provincia di individuare, quale norma di chiusura, le altre funzioni da attribuire a presidente e consiglio provinciale. Autorevole dottrina (Luigi Oliveri, LeggiOggi, articolo 1 ottobre 2014) ha avuto modo di evidenziare come, ai sensi dell’art. 117 comma 2 lettera p) della Costituzione, sia riservata alla potestà legislativa dello Stato la materia relativa a legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane”. Trattandosi di riserva di legge esclusiva, è quindi secondo Oliveri da ritenersi come incostituzionale una lettura per cui la legge Delrio abbia demandato allo statuto la possibilità di fissare competenze per gli organi di governo non precisate nella legge stessa. Solo una interpretazione costituzionalmente orientata, che consentisse non di attribuire ma di specificare competenze già attribuite, sarebbe quindi ammissibile; si tratta di una visione, quest’ultima, che si armonizza con il precetto di cui all’art. 6 comma 2 del D.Lgs. 267/00, secondo cui lo statuto […] specifica le attribuzioni degli organi.

Quella di Oliveri è una interpretazione condivisibile, anche se non è escluso in futuro possano esservene altre di segno opposto che divengano predominanti.

D’altro canto è evidente che il T.U.E.L. non può ritenersi abrogato dalla legge 56/2014, tali intendendosi solo le norme incompatibili con la novella legislativa riferita a province e città metropolitane. In caso contrario queste vivrebbero un vuoto legislativo non certo colmabile dallo statuto che, seppure norma di fondamentale importanza per l’organizzazione di un ente, non può prescindere dall’esistenza di norme di rango primario che fungano da guida e da limite alla sua potestà.

È pur vero che, secondo il testo letterale del comma 51 della legge 56, le province sono disciplinate dalla stessa legge, tuttavia quanto ivi previsto deve necessariamente coordinarsi con le altre norme previste in materia, laddove queste non in contrasto con la novella legislativa. Non può ritenersi esaustivo quanto disposto dalla riforma Delrio, demandandosi quanto non disciplinato alla sola fonte statutaria. Si considerino norme come quelle relative alle cause di cessazione dalla carica di consigliere, in particolare la rimozione ex art. 142 TUEL, o tutta la parte relativa ai controlli o, infine, tutta la parte seconda dello stesso testo unico riferita all’ordinamento finanziario e contabile. Si tratta di alcuni esempi che, essi soli, depongono per la evidente piena operatività del D.Lg. 267/00 anche per le novellate province.

Fatte queste debite premesse di carattere generale, è ora possibile provare a rispondere ad alcune delle domande che quotidianamente si pone chi chiamato concretamente ad operare con la riforma.

Quali le attribuzioni del nuovo consiglio provinciale?

Secondo legge di riforma il consiglio è l’organo di indirizzo e controllo, formulazione questa analoga a quella già prevista nell’art. 42 del TUEL. Poiché, come accennato, lo statuto può specificare ma non attribuire competenze e poiché, comunque, ai sensi del comma secondo dello stesso art. 42, il consiglio ha competenza limitatamente agli atti indicati, non si può non ritenere che questa elencazione sia tassativa anche per il nuovo consiglio, cui si aggiungono le competenze specifiche attribuite dalla riforma Delrio e le altre individuate nelle altre norme di rango primario vigenti.

Del resto, a ben vedere, la elencazione risulta abbastanza esaustiva di quelle che sono le competenze correlate alla funzione di indirizzo e controllo propria del consiglio provinciale.

Quanto alle commissioni consiliari previste in alcuni statuti, si ritiene le stesse possano trovare piena operatività anche nei nuovi testi statutari, anche nelle province di ridotte dimensioni, in cui è sensibilmente esiguo il numero dei componenti il consiglio.

Più difficile da giustificare un ufficio di presidenza, essendo ora il presidente del consiglio il presidente della provincia e il vice il vicepresidente della provincia. Si deve ritenere pertanto ritenere questo istituto, previsto in alcuni statuti, come ormai superato.

Naturalmente i vigenti statuti e regolamenti consiliari trovano applicazione per le parti non in contrasto con la riforma.

Quali le attribuzioni della neonata assemblea dei sindaci?

Si tratta di organo di nuova costituzione cui la riforma attribuisce ben poche competenze (parere sui bilanci dell’ente e in tema di approvazione dello statuto, vincolante).

Ha poteri propositivi, consultivi e di controllo che devono essere meglio declinati nello statuto e nel proprio regolamento di disciplina.

Quanto al parere sui bilanci lo stesso deve ritenersi obbligatorio ma non vincolante, così come tutti i pareri forniti dall’assemblea, salvo laddove diversamente ed espressamente disposto.

Per quanto riguarda i poteri propositivi, consultivi e di controllo, lo statuto e il regolamento potranno prevedere l’iniziativa sulle proposte di deliberazione, nonché la possibilità di inviare al presidente della provincia e al consiglio provinciale ulteriori proposte o risoluzioni.

Ai fini di consentire l’esercizio della funzione di controllo potranno prevedersi per i componenti l’assemblea le stesse prerogative dei consiglieri provinciali in materia di accesso agli atti amministrativi detenuti dalla provincia.

Dovranno prevedersi norme di garanzia affinché l’assemblea possa autoconvocarsi a richiesta di un numero minimo di componenti, tale da tutelare le minoranze.

Fino a che non sia stato approvato il regolamento di funzionamento si applicheranno le norme generali previste per i consessi assembleari, richiamando in particolare quelle proprie dei consigli previste nel TUEL, per le parti non in contrasto con le vigenti disposizioni e con lo statuto qualora nel frattempo approvato.

Quali le attribuzioni del presidente?

Con la soppressione della giunta il potere di questa non potrà che passare in capo al presidente della provincia, che ne ha assunto le funzioni quale organo esecutivo dell’ente.

Secondo l’art. 48 TUEL la giunta collabora con il presidente della provincia. Con la venuta meno della collaborazione per abrogazione dell’organo, tutto quanto in capo al collaboratore non può che transitare in capo all’organo ancora esistente con cui l’organo soppresso collaborava.

Tra le attribuzioni che la riforma pone in capo al presidente vi è quella di sovrintendere alla esecuzione degli atti, tipica dell’organo esecutivo: non vi è quindi dubbio, per le ragioni testé esposte, che le funzioni in capo al precedente organo esecutivo collegiale (la giunta) siano oggi transitate in toto in capo al presidente, che ha quindi la rappresentanza legale dell’ente, convoca e presiede il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti.

Inoltre egli:

attua gli indirizzi generali del Consiglio;

definisce il piano esecutivo di gestione, e le sue variazioni, sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato;

sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio, nomina, designa e revoca i rappresentanti della provincia negli enti, aziende, consorzi, istituzioni, società ed organismi partecipati, o comunque rispetto ai quali alla provincia è conferito il potere di nomina nei rispettivi organi di direzione, deliberativi e di controllo;

può delegare la rappresentanza della provincia in enti, associazioni e organismi al vicepresidente e ai consiglieri delegati;

esercita le altre funzioni che gli sono attribuire dalle leggi e dallo statuto;

propone al consiglio gli schemi di bilancio da sottoporre al parere dell’assemblea dei sindaci;

può sottoporre all’approvazione del Consiglio provinciale gli atti che rientrano nella propria competenza;

coordina, anche tramite l’emanazione di direttive politiche e amministrative e l’eventuale istituzione di organismi collegiali per l’esame di questioni di comune competenza, l’attività dei consiglieri delegati, che lo informano di ogni iniziativa che possa influire sull’attività politico e amministrativa dell’ente e concordano le pubbliche dichiarazioni che impegnano l’indirizzo dell’amministrazione;

fatte salve le competenze del consiglio provinciale, stipula con altri enti convenzioni, intese, accordi o protocolli comunque denominati per lo svolgimento, in modo coordinato o associato, di funzioni e servizi ovvero per l’avvalimento di strutture della provincia o dei comuni;

esprime il consenso sugli accordi di programma e provvede alla loro approvazione si sensi di legge;

promuove e resiste alle liti ed esercita il potere di conciliare e transigere nelle controversie riguardanti l’Amministrazione;

promuove, tramite il segretario generale ed il direttore generale, se nominato, indagini e verifiche sull’attività degli uffici e dei servizi; può acquisire, presso gli stessi, informazioni, anche riservate;

organizza conferenze periodiche con i responsabili della gestione, per l’esame preliminare di proposte funzionali alla formazione di atti di pianificazione e di programmazione;

presenta le linee programmatiche relative alle azioni e progetti da realizzare nel corso del mandato;

nomina il segretario generale che può revocare con provvedimento motivato nel rispetto delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari;

può nominare e revocare il direttore generale;

nomina i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuisce e definisce gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione;

indirizza al segretario generale o il direttore generale, ove sia stato nominato, le direttive per assicu­rare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici provinciali;

procede al controllo dei risultati di gestione;

approva il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio;

sottoscrive la relazione di inizio e di fine mandato nei termini stabiliti dalla legge;

adotta ogni atto che non sia di espressa competenza di altri organi.

Poiché viene espunta dall’ordinamento la delibera di giunta, si ritiene tutti gli atti ad essa riferibili siano assunti dal presidente della provincia nella forma del decreto (o della delibera presidenziale), con successiva pubblicazione all’albo pretorio digitale dell’ente secondo le stesse modalità delle deliberazioni del consiglio provinciale.

Si ritiene inoltre che nel caso di urgenza i decreti del presidente della provincia possano essere dichiarati immediatamente eseguibili con espressa dichiarazione posta nel decretato. Su ogni proposta di decreto che non sia mero atto di indirizzo dovrebbe quindi essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri andrebbero quindi inseriti nel decreto.

Si ritiene quindi doversi applicare la disciplina di cui all’art. 49 del TUEL, a garanzia della regolarità tecnica degli atti adottati.

Ove il presidente della provincia non intenda conformarsi ai citati pareri si ritiene, infine, debba darne adeguata motivazione nel testo del decreto.

La possibilità di delega.

Si è accennato all’inizio come il comma 66 della legge 56/2014 preveda che il presidente possa assegnare deleghe a consiglieri provinciali nel rispetto del principio di collegialità e secondo le modalità e i limiti stabiliti nello statuto.

Da una prima lettura del testo legislativo emergerebbe che in assenza della previsione statutaria tale facoltà di delega sia impedita. Come si vedrà meglio poiché tutti gli atti assunti sono – non solo formalmente ma anche sostanzialmente – imputabili al presidente, gli stessi sono pienamente legittimi anche in caso di mancata predeterminazione di modalità e limiti della delega da parte dello statuto. Né si ravvisa in tutta la legge di riforma una sanzione atta a colpire gli atti assunti in caso di delega conferita preventivamente alla approvazione statutaria, discendendone pertanto la validità.

Si è inoltre detto che, attribuite le deleghe, gli atti assunti non possono scaturire da una deliberazione in quanto ciò comporterebbe la costituzione di un nuovo organo da parte dello statuto, fattispecie vietata alla luce dell’art. 117 comma 2 lettera p) della Carta costituzionale. Sarebbe poi da chiedersi quali soggetti sarebbero chiamati a deliberare: se solo il presidente e il titolare della specifica delega cui l’atto si riferisce (e allora, in caso di dissenso, non potrebbe riscontrarsi una maggioranza con una paralisi amministrativa) oppure tutti i soggetti, e quindi anche i titolari delle altre deleghe conferite.

Va da sé che, comunque, l’ipotesi di un atto deliberativo collegiale risulta inammissibile per le ragioni appena dette all’inizio del precedente capoverso.

Inoltre, essendo la delega una facoltà presidenziale, parrebbe davvero singolare che nel momento in cui il presidente delega perde la possibilità decisionale a vantaggio dei delegati.

Ribadita la impossibilità di prevedere un collegio decisionale tra i delegati che decida sotto forma di delibera, è comunque da ritenersi impensabile che con l’inciso “principio di collegialità” il legislatore abbia inteso prevedere una votazione di tutto il consiglio. Intanto perché si creerebbe una totale commistione tra potere esecutivo e potere di indirizzo e controllo e poi perché, così facendo, il presidente trasferirebbe buona parte delle sue funzioni al consiglio, soggiacendo alla maggioranza di questo, cosa che invece non accadrebbe nel caso di mancata assegnazione di deleghe.

Diviene quindi pressoché impossibile che il principio di collegialità trovi concreta e completa attuazione, almeno nella forma in cui siamo abituati a conoscerlo (votazione tra i componenti di un consesso e decisione a maggioranza).

Occorre allora individuare un’altra strada che, partendo dal presupposto che il vicepresidente – fatta salva l’ipotesi in cui agisce in sostituzione del presidente – e i consiglieri titolari di deleghe non possono in alcun modo impegnare l’Amministrazione verso l’esterno, giunga a precisare che costoro coadiuvano il presidente della provincia impartendo direttive, seguendo le fasi di proposizione dei provvedimenti e collaborando nei rapporti con gli uffici e con l’esterno.

Gli stessi avrebbero così la facoltà di proporre al presidente l’adozione di decreti nelle rispettive materie oggetto di delega e potrebbero relazionare sulle proposte formulate allo stesso presidente in specifiche riunioni, non pubbliche, da tenersi con cadenza settimanale alla presenza del segretario generale. A tali riunioni potrebbero partecipare i dirigenti o i responsabili dei servizi interessati, se invitati.

Le decisioni che emergessero nel corso di questi incontri andrebbero quindi assunte con la forma del decreto del presidente, unico soggetto cui spetta la decisione finale sull’adozione o meno dell’atto.

La redazione del predetto decreto, con indicati i consiglieri presenti, avverrebbe inoltre con l’assistenza del segretario generale della provincia e con la presenza dei pareri di regolarità tecnica e contabile, secondo quanto sopra visto.

Qualora i titolari di delega dissentissero da quanto formalmente assunto dal presidente, si ritiene possano richiedere che il loro dissenso venga inserito nel testo del decreto e, in tal caso, il presidente sia chiamato a motivare la propria scelta.

Così facendo si riesce, forse, a mantenere parzialmente in vita il principio di collegialità che la riforma Delrio espressamente richiama. Si tratta, a ben vedere, di un salto mortale interpretativo. Non certo l’unico a cui la legge 56 costringerà gli operatori nei giorni che verranno.