Ineleggibilità e/o incompatibilità negli enti locali: il caso del Direttore Generale dell’Area di Sviluppo Industriale

Ineleggibilità e/o incompatibilità negli enti locali: il caso del Direttore Generale dell’Area di Sviluppo Industriale

Greco Massimo

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Dopo la recente tornata per il rinnovo degli Organi amministrativi delle Province siciliane, i rispettivi Consigli provinciali sono stati chiamati ad esprimersi, tra l’altro, sulle ipotesi d’ineleggibilità e/o incompatibilità dei neo eletti Consiglieri provinciali. In più Province si sono registrate polemiche in ordine alle ipotesi di ineleggibilità e/o incompatibilità tra la carica di Consigliere e quella di Direttore Generale dell’Area di Sviluppo Industriale.
 Le ipotesi di lavoro, che con molta probabilità diventeranno argomentazioni per ricorsi elettorali di fronte al Giudice ordinario, riguardano le cause di ineleggibilità e di incompatibilità disciplinate dagli articoli 9 e 10 della L.r. n. 31/86 come da ultimo modificate dall’art. 21 della L.r. 22/12/2005 n. 19. L’art. 9, primo comma n. 11, della L.r. 31/86 stabilisce l’ineleggibilità alla carica di Consigliere provinciale per “gli amministratori ed i dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda dipendente rispettivamente dalla Provincia o dal Comune”. L’art. 10, comma 1, n. 1, così come sostituto, stabilisce invece l’incompatibilità per “l’amministratore o il dipendente con potere di rappresentanza o coordinamento, di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza in cui vi sia almeno il 20% di partecipazione rispettivamente da parte della provincia o del comune o che dagli stessi riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi il 10 per cento del totale dell’entrate dell’ente”.
Si tratta quindi di capire se i Consiglieri neo eletti rientrano in una delle due ipotesi, la più severa che prevede l’ineleggibilità o la più garantista che prevede l’incompatibilità. Ovvero se non rientrano in alcuna delle due ipotesi.
Il primo argomento da approfondire è se il Consorzio Area di Sviluppo Industriale può considerarsi un ente dipendente dalla Provincia. A tal fine è utile richiamare l’orientamento della Corte Costituzionale secondo cui “Non può porsi in dubbio che, a seguito della elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, il termine <<ente dipendente>> contenuto nella disposizione censurata sia stato sufficientemente precisato ed abbia ormai contenuto sicuramente delimitato. Inoltre è affidato all’interprete il compito di dare ad esso eventualmente e, se necessario, con la utilizzazione dei comuni canoni ermeneutici e, secondo i principi costituzionali, un contenuto più preciso e maggiormente aderente alla varietà dei casi che possono essere portati alla sua attenzione e al suo giudizio” (Corte Cost. sent. n. 280/92). In punto di diritto è il caso di osservare che l’Area di Sviluppo Industriale non è un ente strumentale, né dipendente, della Provincia. Se così fosse, infatti, la Provincia dovrebbe conferire il capitale di dotazione, determinare le finalità e gli indirizzi, approvare gli atti fondamentali, verificare i risultati della gestione e provvedere alla copertura degli eventuali costi sociali. Invero, il Consorzio Area di Sviluppo Industriale è un ente di diritto pubblico non economico sottoposto alla vigilanza e tutela dell’ Assessore regionale per l’Industria, che la esercita ai sensi della L.r. 1/84. Al Consorzio partecipano oltre alla Provincia anche la Regione Siciliana, tutti i Comuni della provincia, enti pubblici, enti economici o finanziari sia pubblici che privati, nonchè associazioni di rappresentanza degli industriali e delle forze sociali. Con una partecipazione così variegata è difficile ipotizzare come gli atti emanati possano configurarsi determinazioni riferibili alla Provincia, che incidono sui processi decisionali del Consorzio attraverso un’ampia ingerenza negli atti gestionali e organizzativi in uno ad una penetrante azione di controllo. La Corte di Cassazione ha, a suo tempo, ritenuto che il presidente di un consorzio intercomunale non si trova in situazione d’ineleggibilità alla carica di consigliere comunale, ancorchè si tratti di comune che abbia assunto una posizione di preminenza nel consorzio stesso, atteso che questo, pur svolgendo attività indirizzata al soddisfacimento di interessi istituzionali e consorziati, opera con autonomia e non è qualificabile come ente strumentale né come ente dipendente dal Comune (Cass. Civ. sez. I, 21/11/1991, n. 12357).
E’ pertanto da escludersi la sussistenza di causa di ineleggibilità.
Il secondo argomento verte sull’ipotesi della incompatibilità nel caso in cui il Consorzio venisse considerato un ente soggetto a vigilanza in cui vi sia almeno il 20% di partecipazione rispettivamente da parte della Provincia o che dalla stessa riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi il 10 per cento del totale dell’entrate dell’ente. Anche questa ipotesi sembra non essere applicabile al caso in specie.
Come è noto, la funzione di controllo consiste nel potere di un organo di sindacare, a fine di riparazione o di prevenzione, e in vista della salvaguardia degli interessi sui quali è chiamato a vigilare, l’operato di altri organi (cfr. A. Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, Napoli, 1989, 243; E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, 2000, 128). L’ordinamento, infatti, si avvale dei controlli come appositi mezzi, onde l’azione da essa svolta o i risultati raggiunti siano sottoposti, secondo criteri variabili ma predeterminati, a riscontri e riesami, da parte di organi a ciò espressamente deputati (cfr. F.G. Scoca, I modelli organizzativi, in Mazzarolli, Pericu, A. Romano, Roversi Monaco, Scoca (a cura di), Diritto Amministrativo, III ed. Bologna, 2001, 626). Inoltre, “Nell’esercizio del potere di vigilanza deve essere vagliata la legittimità dei provvedimenti dell’ente vigilato non solo sotto i profili di violazione di legge e di norme sotto ordinate, ma anche di eccesso di potere con riferimento alle figure al riguardo enucleate dalla giurisprudenza” (così Cons. Stato, sez. VI, 21/04/1999 n. 489). All’amministrazione vigilante incombe, quindi, il dovere di provvedere a garantire, nelle forme volute dalla legge, la regolarità gestionale dell’ente vigilato, per cui può essere censurata la carenza di sue tempestive iniziative (cfr. Corte Conti, sez. contr. Enti, 13/11/1995 n. 58). Il controllo sull’attività, e sugli organi in genere, si svolge attraverso ispezioni, inchieste, verifiche ex post, ecc.., e può eventualmente dare luogo a misure di carattere sanzionatorio nei confronti dei preposti all’organo in quanto tali (ad es., revoca o sospensione degli amministratori ordinari; scioglimento dell’organo, in quest’ultimo caso la nomina di un commissario straordinario). I controlli sugli organi, infatti, sono diretti a verificare il loro corretto funzionamento sotto il profilo della legittimità della loro azione amministrativa e del comportamento delle persone fisiche preposte, al fine di garantire il buon andamento dell’azione pubblica, in ossequio al principio stabilito dall’art. 97 della Costituzione (cfr. F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, Milano 2001, 1447).
Ora, nel caso dell’Area di Sviluppo Industriale, nei suoi rapporti con l’ente Provincia, mancano quasi del tutto gli indicatori appena evidenziati.
Peraltro, il legislatore regionale ha inteso superare lo spazio di discrezionalità preesistente in ordine all’individuazione di un ente soggetto a vigilanza apportando un modifica all’originaria previsione di legge. E’ evidente che, con la modifica apportata dall’art. 21 della L.r. 22/12/2005 n. 19, il legislatore ha voluto stabilire che una partecipazione di un ente locale ad una società o ad un consorzio determina la situazione di incompatibilità solo nel caso in cui si tratti di una partecipazione qualificata ossia pari o superiore al 20% o che dalla Provincia riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi il 10 per cento del totale dell’entrate dell’ente. Con la modifica in questione sembra, quindi, che il legislatore abbia introdotto un criterio legale per stabilire quando le società partecipate dagli enti locali possono, per i fini di cui alla summenzionata norma considerarsi “vigilate” dagli stessi enti locali partecipanti. Ne deriva che agli amministratori e ai dipendenti con poteri di rappresentanza e di coordinamento di una società partecipata da un ente locale è consentito ricoprire anche le cariche di amministratori dell’ente locale medesimo nel caso in cui la partecipazione di tale ente alla società non raggiunga la soglia minima del 20%, trattandosi di società che, per l’ente locale in questione, non può, in base al summenzionato criterio legale, essere qualificata come “vigilata” (Redazione, Amministratori e dirigenti di società partecipate dagli enti locali: nuove regole in materia di accesso alle cariche di amministratori locali, Dirittodeiservizipubblici.it, 2/09/2005).

Altre due argomentazioni spingono nella direzione della non sussistenza della causa di incompatibilità. La prima riguarda il mancato raggiungimento della citata soglia minima. Infatti la Provincia partecipa finanziariamente nel Consorzio A.S.I. per una quota decisamente inferiore al 10% del totale delle entrate dell’ente. Secondo quando previsto dall’art. 4 della L.r. n. 1/84, i mezzi finanziari dei consorzi sono infatti costituiti: a) dai contributi a carico del bilancio regionale di cui all’art. 29 della presente legge; b) dai contributi versati dagli altri enti ed organismi consorziati nella misura determinata negli statuti; c) dai fondi concessi da enti od organismi nazionali ed internazionali per contributi di funzionamento ovvero per la realizzazione di opere infrastrutturali interessanti gli agglomerati industriali o connesse con l’attuazione di progetti speciali; d) dai fondi concessi dalla Regione per la realizzazione delle opere di cui alla presente legge o per l’espletamento di particolari compiti d’interesse regionale; e) dai proventi derivanti dalla vendita delle aree e dalla vendita o dalla locazione finanziaria dei rustici; f) dai proventi derivanti dalla gestione di infrastrutture, opere e servizi collettivi alle industrie insediate nelle aree e nei nuclei; g) da interessi su depositi bancari riferentisi a fondi diversi da quelli versati dalla Regione siciliana; h) da eventuali altri contributi, lasciti o donazioni da parte sia di enti che di privati.
La seconda considerazione appare troncante visto che la quota del 20% di partecipazione non può non riferirsi che ai generici consorzi di soli enti locali costituiti autonomamente ai sensi dell’art. 30 del D.Lgs n. 267/2000. Fattispecie che non ricorre in questa sede, visto che l’Area di Sviluppo Industriale non è un consorzio costituito ai sensi di detta norma, ma, come già detto, per espressa disposizione di legge regionale. In tale consorzio sono presenti anche gli enti locali, ma la partecipazione finanziaria dominante è in capo alla Regione Siciliana in forza dell’art. 29 della citata L.r. n. 1/84. Per tali evidenti motivazioni il Consorzio A.S.I. non è sottoposto a vigilanza dei vari Enti che a vario titolo ne fanno parte, ma dell’Assessorato regionale all’Industria in forza di una specifica previsione di legge (art. 2 L.r. 1/84).
A compendio va evidenziato anche un recente profilo della giurisprudenza secondo il quale “…proprio in materia di consorzi obbligatori tra enti locali è stato più recentemente osservato che la partecipazione all’assemblea ed al consiglio d’amministrazione del consorzio da parte dei rappresentanti degli enti consorziati è in via generale fisiologica e non esprime un potere di vigilanza, integrando piuttosto un apporto normativamente disciplinato in un quadro di coincidenza di obiettivi, con la conseguenza che detto apporto non può essere apprezzato in termini di ingerenza e vigilanza di fatto, rilevante ai sensi dell’art. 63, comma primo, n. 1, D.Lgs n. 267/2000 (analogo all’art. 10, comma primo, n. 1, L.r. n. 31/86), ravvisandosi invece un rapporto di vigilanza di fatto, solo nel caso in cui le norme convenzionali o statutarie attribuiscano al rappresentante di uno degli enti consorziati una posizione di assoluto predominio rispetto agli altri enti nell’ambito degli organi del consorzio, tale da consentirgli – cioè di determinare – indipendentemente da questi ultimi, la volontà e lo svolgimento dell’attività dell’ente consortile” (Cass. Sez. I°, 1/08/2007 n. 16990).
E comunque, per una fattispecie identica, si è già pronunciata la Corte d’Appello di Catania (Sent. n. 377 del 19/03/2008) secondo la quale “…l’incontestata circostanza che al Presidente della Provincia di Ragusa spetti la nomina di soli tre rappresentanti al Consiglio generale di quel Consorzio A.S.I., composto da ben 52 membri, che la Provincia esprima solo uno dei sette membri del Comitato direttivo e che non abbia competenza sulla nomina del Collegio dei Revisori, manifesta l’assenza di una posizione dominante della Provincia stessa sugli organi consortili“.
E’ pertanto da escludersi l’ipotesi che l’Area di Sviluppo Industriale possa essere considerato un ente soggetto a vigilanza della Provincia e, di conseguenza, è da ritenersi insussistente la causa di incompatibilità tra la carica funzionale di Direttore del Consorzio A.S.I. e la carica elettiva di Consigliere provinciale.
 
11/08/2008                                                                            Massimo Greco

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