Con la circolare n. 5 del 21/12/2006, l’Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica prescrive le linee di indirizzo a cui le pubbliche amministrazioni dovranno attenersi in caso di affidamento di incarichi esterni o di ricorso a collaborazioni coordinate e continuative a soggetti estranei all’organizzazione ed alla compagine delle P.A. medesime.
Tale settore è stato oggetto di plurime rivisitazioni negli ultimi tempi da parte del Legislatore a causa dell’uso abnorme ed ingiustificato che è stato fatto di tali istituti contrattuali con correlativo aumento eccessivo delle spese e conseguenti profili erariali e connessi giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti.
Dal quadro normativo di riferimento vigente – art. 7 commi 6, 6 bis e 6 ter del d. lgs. 165/2001 nonché art. 110, comma 6 del d. lgs. 267/2000 – si individuano i canoni fondamentali per il legittimo conferimento di incarichi di collaborazione che possono essere di studio, di ricerca o di consulenza, ovvero di tipo occasionale o coordinato e continuativo:
q destinatari dell’incarico possono essere anche dipendenti pubblici purché non appartenenti all’amministrazione conferente per i quali vige il regime d’incompatibilità ex art. 53 del d. lgs. 165/2001;
q le amministrazioni conferenti possono ricorrervi solo in via straordinaria e comunque per materie ed oggetti di propria pertinenza;
q è obbligatorio motivare tale tipo di scelta.
Con riferimento a quest’ultimo parametro, le amministrazioni sono tenute in particolare a spiegare le ragioni per le quali non hanno potuto provvedervi in via ordinaria con le proprie risorse.
Appare chiaro come l’intento del Legislatore sia quello di indirizzare le amministrazioni a privilegiare l’utilizzo delle risorse interne che, se utilizzate parzialmente, rappresentano un costo superiore ingiustificato oltre che un sintomo negativo sotto il profilo dell’organizzazione interna all’ ente.
E’ pur vero che la complessa ( e farraginosa ) macchina pubblica, nonostante gli intervenuti processi di semplificazione amministrativa, deve spesso far fronte a variegate esigenze contingenti ed indifferibili con strumenti a volte del tutto inappropriati; ma tali condizioni non sono sufficienti a legittimare la P.A. a preferire strumenti eccezionali quali il ricorso a personale esterno ancorché di alto profilo.
Tra i compiti di un buon amministratore vi è anche quello di prevedere anzitempo soluzioni praticabili in ipotesi straordinarie senza sforamento dei limiti di budget assegnati; a tal proposito si rammenta che la Corte dei Conti ha stigmatizzato il ricorso sistematico delle P.A. a forme negoziali straordinarie quali p. es. il riconoscimento di debito a cui sovente si ricorre in extrema ratio per definire i rapporti patrimoniali con i privati poiché sintomatico di una mancata o incoerente attività di programmazione e pianificazione (Corte dei Conti, Sez. Contr., Del . n. 123/95 – 17/2003) . I debiti fuori bilancio possono far scaturire giudizi di responsabilità.
Giova ricordare che l’elemento caratterizzante le forme collaborative in esame è la natura autonoma della prestazione, canone indefettibile per un legittimo utilizzo da parte degli amministratori pubblici, poiché, altrimenti, verrebbero a violarsi le norme sull’accesso alla pubblica amministrazione tramite concorso pubblico, nonché i principi di buon andamento ed imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost..
La circolare rammenta che il conferimento di tali incarichi andrà ad inserirsi nell’ambito di un’attività amministrativa improntata al più rigoroso rispetto della spesa per cui, anche in base ai canoni individuati dalla giurisprudenza della Corte dei conti, queste collaborazioni dovranno coinvolgere soggetti dotati di provata competenza non disponibile in seno all’ente, volti a realizzare attività temporanee, coerenti con i fini e gli obiettivi dell’amministrazione conferente, per le quali siano stati preventivamente individuati la durata, il luogo, l’oggetto e il compenso. Sono dunque rilevanti i curricula, i disciplinari di incarico, il tenore dei contratti stipulati, l’ accertamento sull’ effettivo espletamento dell’ incarico affidato.
E proprio sotto il profilo dei limiti di spesa, secondo la circolare, vanno distinti gli incarichi occasionali da quelli di collaborazione continuativa; sul punto la Corte nell’Adunanza delle Sezioni Riunite del 15 febbraio 2005, ha ribadito che tale differenziazione non rileva sotto il profilo della qualità della prestazione – che dovrà essere comunque di grado elevato – quanto invece per le modalità di svolgimento della prestazione medesima.
Per quanto concerne il controllo sulla spesa, la circolare allegata richiama le ultime disposizioni legislative contenute nella Finanziaria 2006 (L. 266/2005) nonché le linee guida adottate dalla Corte dei conti sulla base delle quali ai fini del controllo di gestione vanno obbligatoriamente trasmessi a quest’ultima i provvedimenti di impegno e di autorizzazione o di spesa di tutte le P.A. di importo superiore a cinquemila euro.
Infine, la Funzione Pubblica rammenta altresì di aver istituito l’anagrafe di tali prestazioni, funzionale anche all’adempimento pubblicistico di cui all’art. 1, comma 127 della L. 662/96; l’accesso telematico dall’esterno alle relative informazioni consente di soddisfare gli standard minimi di pubblicità e trasparenza che devono informare l’agire amministrativo pubblico (L. 241/90, art. 1, comma 1).
Giuseppe Crucitta
Funzionario Ministero Giustizia
ROSA FRANCAVIGLIA
magistrato corte dei conti
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