In tema di informativa antimafia prefettizia illegittima in quanto derivante da un quadro istruttorio lacunoso ed incongruo: la lacunosità ed incompletezza dell’istruttoria si sarebbe tradotta in un provvedimento conclusivo il quale avrebbe ipostatizzato,

In tema di informativa antimafia prefettizia illegittima in quanto derivante da un quadro istruttorio lacunoso ed incongruo: la lacunosità ed incompletezza dell’istruttoria si sarebbe tradotta in un provvedimento conclusivo il quale avrebbe ipostatizzato,

di Lazzini Sonia

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É ben noto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui le informazioni del Prefetto circa la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell’impresa, ai sensi dell’art. 4, d.lgs. 490 del 1994, e dell’art. 10, d.P.R. 252 del 1998, non devono fornire la piena prova dell’intervenuta infiltrazione (essendo questo un quid pluris non richiesto dalla norma), ma devono sufficientemente dimostrare la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il tentativo di ingerenza malavitosa_l’informativa prefettizia di cui agli artt. 4 e ss., d.lgs. n. 490 del 1994 e 10 d.P.R. n. 252 del 1998 è ispirata a una logica di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, che prescinde dall’accertamento delle singole responsabilità penali dei soggetti, e costituisce espressione di ampia discrezionalità, non suscettibile di sindacato di merito in assenza di elementi atti a evidenziare profili di carenza motivazionale, illogicità e travisamento_ In particolare, non viene fornito alcun elemento concreto atto a deporre nel senso che i titolari del capitale ovvero delle cariche sociali siano essi stessi soggetti in posizione di effettiva contiguità con ambienti della malavita organizzata, ovvero che le loro scelte siano in concreto influenzabili da esponenti di tali ambienti._ l’esistenza di un qualunque rapporto di parentela con ambienti del crimine organizzato, in assenza di ulteriori indici probanti, non possa deporre ex se nel senso del possibile condizionamento criminale, laddove tale circostanza non risulti supportata dall’indicazione di ulteriori circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con gli ambienti criminali;
 
Merita di essere riportato il seguente passaggio tratto dalla decisione numero 3603 del 21 luglio 2008 emessa dal Consiglio di Stato
 
< Come chiarito dalla Giurisprudenza, infatti, l’inibitoria antimafia costituisce la massima anticipazione di tutela preventiva intesa come risposta dello Stato verso il crimine organizzato, in quanto la legge ha assunto come obiettivo principale l’assoluta salvaguardia dei principi di trasparenza e libertà di agire contrattuale della pubblica amministrazione rispetto a soggetti i quali possano, in qualunque modo, risultare serventi rispetto a realtà imprenditoriali contigue ad associazioni criminali (Cons. Stato, Sez. VI, sent. 26 gennaio 2006, n. 222).
 
Corollario di tale orientamento di politica legislativa è l’ampia potestà discrezionale attribuita all’organo istruttore in ordine alla ricerca ed alla valutazione degli elementi da cui poter inferire eventuali connivenze e collegamenti di tipo mafioso.
 
La giurisprudenza ha ancora chiarito che, per giustificare l’adozione di un’interdittiva antimafia non è necessario pervenire al massimo grado di certezza dei presupposti di una decisione che può essere assunta in sede giurisdizionale e nemmeno la misura minore di certezza posta a base di una misura di prevenzione, essendo invece all’uopo sufficiente la dimostrazione del pericolo del pregiudizio, attraverso la presenza di fatti sintomatici ed indizianti che sostengono l’ipotizzabilità della sussistenza di un collegamento tra impresa e criminalità organizzata.
 
Ferma restando la correttezza del richiamato quadro sistematico, il Collegio ritiene anche di richiamare l’orientamento giurisprudenziale (del pari, correttamente indicato dal Giudice di prime cure) secondo cui l’informativa prefettizia di cui agli artt. 4 e ss., d.lgs. n. 490 del 1994 e 10 d.P.R. n. 252 del 1998 è ispirata a una logica di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, che prescinde dall’accertamento delle singole responsabilità penali dei soggetti, e costituisce espressione di ampia discrezionalità, non suscettibile di sindacato di merito in assenza di elementi atti a evidenziare profili di carenza motivazionale, illogicità e travisamento.>
 
 
Nella particolare fattispecie sottoposta al Supremo Giudice amministrativo inoltre:
 
< Ebbene, ad avviso del Collegio, sussistono appunto elementi univoci atti a deporre nel senso che l’informativa prefettizia oggetto del giudizio di prime cure non abbia fornito una motivazione adeguata in ordine alle ragioni per cui si è ritenuta la possibilità di infiltrazioni malavitose nell’impresa appellante, ovvero la possibilità di un suo condizionamento da parte della malavita organizzata.
 
particolare, la richiamata carenza motivazionale emerge laddove si pongano in adeguato rilievo tutti gli elementi rilevanti della vicenda, con particolare riguardo al carattere non univoco del quadro di compromissione delineato dalla Prefettura e, comunque, dalla risalenza nel tempo degli elementi a tal fine addotti.>
 
a cura di *************
 
 
N.3603/08
Reg.Dec.
N. 7280 Reg.Ric.
ANNO   2007
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 7280 del 2007 proposto:
– dalla soc. ALFA Group S.p.A., in persona del legale rapp.te, p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati ****************** e *****************, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, alla via Taranto, 18;
contro
il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., la Prefettura Provincia di Napoli, in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato ed elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
e nei confronti di
BETA Ambiente S.p.A., in persona del legale rapp.te, p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. ************* ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via Emilia, 88, presso lo studio dell’avv. *************;
per la riforma
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
visto l’atto di costituzione in giudizio della società BETA Ambiente S.p.A.;
viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del giorno 15 aprile 2008, relatore il Consigliere ****************, uditi gli Avvocati ********** e ****** per la società ricorrente, l’Avvocato dello Stato dello Stato ********* per il Ministero dell’Interno e l’Avvocato ***** per la BETA Ambiente S.p.A.;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La vicenda di causa trae origine dall’indizione, da parte della società BETA Ambiente S.p.A., di una gara di appalto per la fornitura di gasolio per autotrazione per la durata di un anno, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (bando pubblicato in data 10 agosto 2005).
Pur essendo l’odierna Appellante risultata vincitrice dell’appalto in questione, l’Amministrazione aggiudicatrice non provvedeva alla stipula del relativo contratto.
Conseguentemente, con atto in data 17 marzo 2006, la società ALFA Group dichiarava di ritirare la propria offerta.
Con atto in data 20 marzo 2006, la soc. BETA Ambiente, nel prendere atto del ritiro in questione, chiedeva all’odierna appellante di prorogare la fornitura provvisoria del gasolio per un ulteriore periodo di 15 giorni.
Con atto in data 21 marzo 2006, l’odierna Appellante consentiva alla richiesta.
Tuttavia, con il provvedimento in data 27 marzo 2006 (fatto oggetto dell’impugnativa in primo grado), la soc. BETA Ambiente comunicava “la revoca, con effetto immediato, della richiesta di fornitura provvisoria inviata in data 30.3.2006”.
Il provvedimento di revoca era basato sulle risultanze di un’informativa antimafia interdittiva resa in data 15 marzo 2006 dall’****** di Napoli ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 490 del 1994 (‘Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n. 47, in materia di comunicazioni previste dalla normativa antimafia’) e dell’art. 10 del d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (‘Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia’).
Nell’ambito del documento in questione è dato leggere che “in esito ad approfonditi accertamenti effettuati dalle FF.OO., tra l’altro esaminati in sede di gruppo G.I.A., allo stato sussistono gli elementi di controindicazione antimafia (…)”.
Dall’esame degli atti di causa emerge che il contenuto dell’informativa antimafia pregiudizievole sia stato determinato, in particolare:
a)                  da una nota informativa stilata in data 23 febbraio 2006 dal Commissariato P.S. di Afragola;
b)                  dal verbale del gruppo G.I.A. in data 14 marzo 2006.
Per quanto concerne la nota informativa del Commissariato di Afragola, dopo una descrizione della composizione attuale e pregressa della compagine sociale della ALFA Group S.p.A., essa si soffermava sulla circostanza che a carico del sig. ************. (padre dei germani ********** e ***********., titolari fino al settembre 2005 della maggioranza delle azioni sociali) sussistesse “una serie di circostanze probanti di una condizione di effettiva contiguità con il Clan MO. di Afragola”.
Al riguardo, il Commissariato di P.S. riteneva rilevanti (in particolare) le seguenti circostanze:
                     CA. ********* – già consigliere comunale del PSDI – sarebbe il personaggio di cui il clan MO. si sarebbe avvalso perché vicino o inserito in ambienti politici compiacenti al fine di far conseguire posizioni di predominio economico oltre che camorristico sul proprio territorio;
                     CA. ********* risulterebbe imparentato con la famiglia MO. attraverso la nonna materna, sorella del padre di MO. *******, capostipite del clan;
                     da accertamenti esperiti presso il carcere di Avellino, ************. ha avuto colloqui con il detenuto ********., qualificandosi come suo cugino;
                     anche i genitori di ************. hanno avuto colloqui con il MO. unitamente alla sorella *************. con il marito **************, qualificatisi rispettivamente zii e cugini di ********.;
                     nel periodo di ricovero della sig.ra ************, convivente di *********., presso la clinica ************* di Pompei, *********. aveva trovato ospitalità presso l’abitazione di *************., sorella di ************.;
                     con atto in data 24 gennaio 1990, il Tribunale di Napoli – Sezione Misure di Prevenzione aveva affermato l’esistenza di “stretti legami tra i clan MO. e ************. (…) inquisito per il delitto di associazione a delinquere di stampo mafioso (…) lo stesso risulta non solo imparentato con i MO. attraverso la moglie, ma risulta altresì assiduo loro frequentatore, anche nei periodi di detenzione degli stessi e durante la celebrazione dei processi con loro carico, espressione sintomatica di collateralità e di vicinanza ideologica ai massimi esponenti dei poteri criminali organizzati del luogo”.
                     all’indirizzo di via Piave, 57, angolo via Po del Comune di BETA risulta allo stesso tempo la sede legale della società ALFA Group, la residenza di *************., nonché di ****************., figlio di ************, considerata massimo esponente del clan MO. di Afragola.
Conclusivamente, il Commissariato di Afragola riferiva che il complesso degli elementi dinanzi menzionati inducesse a ritenere fondato il pericolo di infiltrazione mafiosa nella società in questione, tale da condizionarne le scelte e gli indirizzi operativi.
Per quanto concerne, poi, il verbale del gruppo G.I.A. in data 14 marzo 2006, dal suo esame emerge che i componenti del gruppo, alla luce delle informative fatte pervenire dai competenti Organi di Polizia, avessero individuato “plurimi, univoci, concordanti indizi di permeabilità e/o contiguità con il contesto camorristico: rapporti di parentela, precedenti penali e/o di polizia, singoli episodi significativi. Trattasi di elementi di fatto, storicamente certi che giustificano una ragionevole prognosi di omologazione della società in questione all’ambiente e della delinquenza organizzata, sotto il duplice profilo della c.d. cautela antimafia e delle scelte gestionali dell’ente medesimo.
Pertanto, alla stregua di tali premesse logico-fattuali, il G.I.A. ritiene sussistente di elementi di controindicazione antimafia, a nulla rilevando le soccombenti allegazioni difensive, prive di una corposa valenza indiziaria, di segno contrario all’attuale decisione”.
Con il ricorso dinanzi al T.A.R. Campania contrassegnato con il n. 3775/06 e con i successivi motivi aggiunti, la soc. ALFA Group impugnava tanto la determinazione della soc. BETA Ambiente di revocare con effetto immediato la richiesta di fornitura provvisoria di gasolio, tanto (e soprattutto) l’informativa prefettizia presupposta da tale determinazione, nonché le informative di polizia che avevano costituito il presupposto per l’adozione dell’atto del Prefetto.
Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale adito respingeva il ricorso in questione.
Il Giudice adito, premesso un inquadramento sistematico in ordine all’istituto dell’informativa prefettizia di cui all’art. 4 del d.lgs. 490 del 1994 (la quale non presuppone in via necessaria la prova di fatti di reato, potendo essere fondata anche soltanto su circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con le associazioni malavitose), riteneva non sussistenti i vizi di legittimità ascritti all’informativa sottoposta al proprio esame.
Dopo aver richiamato la rilevanza degli elementi in fatto di cui alla nota del Commissariato di Afragola in data 23 febbraio 2006, il Tribunale osservava che “l’insieme di tali elementi delinea è indubitabilmente una situazione in cui, nella prospettiva di prevenzione della normativa antimafia, la “prognosi di omologazione della società in questione all’ambiente della delinquenza organizzata” effettuata dal G.I.A. è immune da vizi logici e congruamente motivata” (sentenza, cit., pag. 7).
Ad avviso del Giudice, del resto, il quadro che emerge dagli atti istruttori “è di un intero contesto familiare (padre, zii, nonni dei germani CA., già soci della ricorrente) legato da consuetudine e contiguità con i MO., dovendosi senz’altro convenire col provvedimento della Sezione Misure di Prevenzione del Tribunale, citato nella predetta nota del Commissariato di Afragola, nel senso che le frequentazioni con MO. ***** durante il suo periodo di detenzione paiono espressione sintomatiche di collateralità e vicinanza ideologica ad esponenti del crimine organizzato” (ivi, pag. 6).
Per quanto concerne la risalenza nel tempo dei fatti posti alla base dell’informativa prefettizia (con particolare riguardo ai colloqui in carcere con ********.), il Giudice di prime cure osservava che “rilevante non è il fatto dei colloqui in sé, quanto la dimostrazione di una situazione di così stretta familiarità e consuetudine – innervata su rapporti di parentela – tra i MO. e la famiglia CA. (padre, nonni e zii), tale da richiedere non ulteriori indizi, ma al contrario, per poter essere superata, la prova di episodi di chiara discontinuità e dissociazione, di cui però non v’è traccia in atti” (ivi, pag. 7).
Ancora, il Tribunale riteneva non fondati i motivi di censura fondati sull’asserita violazione dell’obbligo di fornire preventiva comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’informaiva prefettizia: ciò in quanto si tratta di una tipologia procedimentale caratterizzata da ragioni di urgenza in re ipsa, tali da escludere in via generale l’obbligo di cui all’art. 7, l. proc.
Quanto alle ulteriori censure relative al mancato rispetto delle norme sul procedimento e sulla forma degli atti, il Tribunale riteneva che esse non potessero comunque condurre all’annullamento degli atti gravati in quanto, stante il carattere vincolato degli atti che la stazione appaltante deve porre in essere allorquando riceva un’informativa prefettizia di segno negativo, l’annullabilità di tali atti sarebbe comunque esclusa dalla previsione di cui al comma 2 dell’art. 21-octies della l. 241 del 1990 e ss.mm.ii.
La sentenza in questione veniva gravata in appello dalla soc. ALFA Group, la quale ne chiedeva la riforma articolando quattro motivi di censura:
– il primo motivo è rubricato ‘Error in judicando – Violazione di legge (art. 4, d.lgs. 8.8.94, n. 490; art. 10, d.P.R. 3.6.98, n. 252M art. 10, d.P.R. n. 575/65 e art. 3, l. n. 241/90) – Violazione di legge (art. 112 c.p.c.) – Omessa pronuncia – Violazione art. 113 Cost. – Difetto di motivazione – Travisamento dei fatti – Motivazione incongrua – Violazione di legge (artt. 27 e 41 Cost.)’;
– il secondo motivo concerne il carattere non attuale degli elementi di valutazione poste a fondamento degli atti impugnati, con deduzione sostanzialmente condivisa dal T.A.R.;
– il terzo motivo concerne l’asserita, manifesta illogicità del provvedimento prefettizio (sostanzialmente condiviso nei suoi assunti dalla sentenza gravata), per aver annesso rilievo determinante, ai fini di cui all’art. 4 del d.lgs. 490 del 1994, ad una circostanza di per sé non significativa (la coincidenza dell’indirizzo della sede sociale e la residenza del figlio di un personaggio di spicco del clan camorristico della famiglia MO.)
– con il quarto motivo, si censura il carattere apodittico delle determinazioni assunte in seno al gruppo G.I.A. in data 14 marzo 2006, le quali costituirebbero il frutto di gravi omissioni istruttorie e di valutazione.
Ancora, con il ricorso in appello, la società appellante riproponeva singolarmente le censure già articolate in primo grado e ritenute infondate dal Tribunale campano.
Si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, il quale concludeva per la reiezione del ricorso in quanto infondato.
Con ordinanza n. 5289/07 (resa all’esito della camera di consiglio del 9 ottobre 2007), questa Sezione respingeva l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza gravata.
All’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2008 i procuratori delle Parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva trattenuto in decisione.
 
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania con cui è stato respinto il ricorso presentato dalla società ALFA Group avverso gli atti con i quali la società BETA Ambiente S.p.A. aveva disposto la revoca della propria richiesta all’odierna appellante concernente una fornitura di gasolio, nonché gli atti ad esso prodromici e presupposti, con particolare riguardo all’informativa prefettizia sfavorevole resa in data 15 marzo 2006, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 8 agosto 1994, n. 490.
2. Il Collegio ritiene in primo luogo di esaminare l’eccezione sollevata dall’Avvocatura dello Stato, relativa al difetto di giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo.
Al riguardo, la Difesa erariale osserva che il Tribunale adito, nel pronunciare in merito alla vicenda ad esso complessivamente devoluta abbia omesso di tenere in adeguata considerazione che l’impugnativa in questione trovasse la propria ragione d’essere nella revoca della richiesta di fornitura provvisoria di gasolio per autotrazione che la soc. BETA Ambiente aveva rivolto all’odierna appellante.
Nella tesi della Difesa erariale “la revoca in questione, pur se fondata su una circostanza che aveva sicura valenza pubblicistica (l’informativa antimafia negativa avrebbe in radice precluso la stipula del contratto poiché per evidenti ragioni è fatto divieto alla P.A. di intrattenere rapporti con società a rischio di infiltrazioni da parte della criminalità organizzata) era destinata ad incidere sul rapporto instauratosi fra l’appellante e la BETA Ambiente una volta che la richiesta di fornitura provvisoria era stata formalmente accettata”.
L’eccezione non può trovare accoglimento.
Al riguardo, si osserva in primo luogo come sia condivisibile in punto di diritto la deduzione della Difesa erariale (la quale, tuttavia, richiama in modo non pertinente la pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 2 del 2005) secondo cui alla luce della corretta interpretazione dell’art. 30, l. T.A.R., la richiamata questione di giurisdizione possa essere esaminata in questa sede, a ciò non ostando la circostanza per cui essa non sia stata sollevata nel corso del giudizio di primo grado.
Al riguardo (ed anche a prescindere dal se la richiamata questione di giurisdizione dovesse essere fatta oggetto di un ricorso incidentale) si ritiene comunque di sottolineare come, in base alla più corretta lettura del pertinente quadro normativo, tale questione possa comunque essere conosciuta anche ex officio dal Giudice di appello.
Ed infatti la Sezione ritiene nel caso di specie di prestare puntuale adesione all’opzione interpretativa secondo cui la lettura coordinata dei primi due commi dell’art. 30, cit. induca a ritenere che, laddove il Tribunale Amministrativo Regionale abbia espressamente pronunciato sulla giurisdizione, la relativa statuizione possa essere conosciuta dal Giudice di appello solo in presenza di un apposito gravame di parte.
Laddove, invece, il Giudice di primo grado abbia statuito solo in forma implicita sulla giurisdizione (attraverso l’adozione di una pronuncia processuale o di merito che non avrebbe potuto essere resa, se non da un Organo munito di giurisdizione), il Giudice d’appello resta legittimato a rendere a propria volta una pronuncia in materia, anche a prescindere da una rituale deduzione in tal senso delle Parti costituite (in tal senso: Cons. Stato, Ad. Plen., sent. 30 agosto 2005, n. 4; id., Ad. Plen., sent. 5 settembre 2005, n. 5).
Al riguardo, si osserva l’evidente applicabilità dei richiamati principi giurisprudenziali al caso di specie, atteso che la pronuncia oggetto di gravame non ha statuito in modo espresso in ordine alla giurisdizione, ma ha nondimeno pronunciato su tutta la res controversa, in tal modo palesando (sia pure in modo implicito) il convincimento del Giudice di essere munito di giurisdizione.
Nel merito, l’eccezione relativa al difetto di giurisdizione dell’adito Giudice amministrativo non può essere condivisa.
Al riguardo il Collegio osserva che, anche a prescindere dagli esiti della vicenda negoziale relativa alla richiesta di fornitura di gasolio da parte della soc. BETA Ambiente, l’oggetto sostanziale della vicenda giurisdizionale definita con la sentenza odiernamente gravata e del complessivo assetto di interessi sotteso alla vicenda contenziosa fosse rappresentato dall’impugnativa avverso l’informativa prefettizia di cui all’art. 4, d.lgs. 490 del 1994.
Sotto tale aspetto, non può essere condivisa la prospettazione della Difesa erariale secondo cui, ai fini di giurisdizione, la richiamata informativa andrebbe riguardata come un mero antecedente – privo di autonomia funzionale – rispetto all’atto a valenza squisitamente privatistica con cui è stata disposta la revoca della richiesta di proroga della fornitura, con effetto caducante sugli assetti negoziali della vicenda.
Ed infatti, se è vero che l’informativa in questione ha determinato in modo diretto ed immediato la revoca in parola – vincolando le determinazioni della soc. BETA Ambiente sul punto -, è pur vero che (per le autonome e rilevantissime conseguenze connesse all’adozione di tale atto ai sensi dell’art. 4, d.lgs. 490 del 1994) esso risultasse dotato di una propria valenza lesiva e fosse quindi autonomamente impugnabile in sede giurisdizionale, anche a prescindere dagli effetti in concreto sortiti sulla vicenda negoziale all’origine dei fatti di causa.
Sotto tale aspetto, mette conto osservare che l’impugnativa esperita in primo grado avverso l’informativa prefettizia (se pure qualificata espressamente come ricorso per motivi aggiunti), dovesse piuttosto essere qualificata, sotto il profilo sistematico e processuale, come autonomo ricorso avverso un atto di rilevanza pubblicistica: un atto dotato di autonoma valenza lesiva e funzionalmente distinto dall’atto di revoca incidente sulla distinta serie privatistica, mercè i tipici effetti pregiudizievoli che l’informativa prefettizia avrebbe potuto ex se determinare.
Quanto alla non configurabilità della richiamata impugnativa quale ricorso per motivi aggiunti in senso proprio (con particolare riguardo alla figura disciplinata dall’art. 1 della l. 205 del 2000, di novella dell’art. 21, l. T.A.R.), si osserva che nell’ambito del giudizio a suo tempo incardinato innanzi al T.A.R., l’informativa in questione non possa essere ascritta al novero dei “provvedimenti adottati in pendenza di ricorso tra le stesse parti, connessi all’oggetto del ricorso”, per l’evidente ragione che essa fosse stata adottata da un soggetto straneo all’originario rapporto (l’Autorità prefettizia).
E’ altresì evidente che la richiamata impugnativa non possa essere ascritta neppure alla tradizionale figura dei motivi aggiunti come rinveniente dall’elaborazione giurisprudenziale anteriore alla l. 205 del 2000, atteso che se per un verso è noto che la giurisprudenza aveva ammesso nel corso degli anni la possibilità di impugnare con lo strumento dei motivi aggiunti atti presupposti non autonomamente lesivi (es.: pareri) precedentemente non conosciuti (al fine di estendere ad essi l’originaria impugnazione), è altresì noto che la stessa giurisprudenza avesse escluso la possibilità di estendere la medesima impugnativa ad ulteriori provvedimenti, dotati di autonoma lesività, i quali avrebbero dovuto costituire oggetto di un autonomo ricorso (sul punto: Cons. Stato, Sez. IV, sent. 13 luglio 1998, n. 1088; id., Sez. IV, sent. 11 giugno 1997, n. 629).
In definitiva, l’impugnativa avverso la richiamata informativa prefettizia aveva ad oggetto un distinto provvedimento amministrativo – dotato di autonoma lesività – con la conseguenza che l’impugnativa avverso di esso proposta (se pure qualificata con il nomen juris di ‘ricorso per motivi aggiunti’) costituisse un autonomo rimedio giurisdizionale, attratto nell’ambito del medesimo processo soltanto per – evidenti – ragioni di connessione oggettiva e parzialmente soggettiva, nonché alla luce di palesi esigenze di concentrazione processuale.
Per quanto concerne, più in particolare, i profili di giurisdizione, non vi è alcun motivo di dubitare che l’impugnativa avverso l’informativa prefettizia in questione, una volta scissa dalle sorti dell’atto che vi aveva dato occasionalmente origine (la revoca della richiesta di proroga della fornitura di gasolio), a causa della diretta incisione della sfera giuridica dell’odierna Appellante che essa era in grado di determinare, andasse correttamente devoluta al Giudice amministrativo in ossequio al generale principio della causa petendi di cui all’art. 103, Cost.
3. Per motivi in parte analoghi a quelli sin qui esaminati non può trovare accoglimento l’eccezione sollevata dalla soc. BETA Ambiente S.p.A. circa la presunta carenza, in capo all’odierna appellante, di uno specifico interesse all’instaurazione del giudizio sia in primo che in secondo grado.
Ed infatti, atteso che la vicenda di causa trae origine (come esposto in narrativa) dalla revoca della richiesta di una fornitura provvisoria di gasolio, disposta dalla soc. BETA Ambiente dopo che l’odierna Appellante aveva dimostrato di non aver più interesse alla stipula del contratto di appalto conseguente alla relativa gara, la conseguenza sarebbe nel senso che la vicenda di causa risulterebbe sfornita ab origine di un concreto interesse sostanziale all’impugnativa.
3.1. Il motivo non può essere condiviso.
Ed infatti, non sfugge alla stessa società che lo ha formulato che l’impugnativa avvero il provvedimento di revoca della fornitura provvisoria rivesta un carattere strumentalmente mirato alla contestazione dell’informativa prefettizia che ne rappresentava il presupposto motivo.
In tal modo (anche alla luce degli argomenti esposti in precedenza, al punto 2.) risulta evidente che l’odierna Appellante avesse un indubbio interesse all’annullamento quanto meno della più volte richiamata informativa prefettizia (per altro, puntualmente gravata nell’ambito del giudizio in primo grado con atto qualificato come ricorso per motivi aggiunti).
4. Nel merito, il ricorso è meritevole di accoglimento.
4.1. Con il primo motivo, la soc. ALFA Group censura sotto diversi profili la legittimità delle valutazioni che hanno indotto la Prefettura di Napoli a rendere un’informativa pregiudizievole ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 490 del 1994.
L’illegittimità delle valutazioni trasfuse nell’atto del Prefetto (e di cui il T.A.R. avrebbe erroneamente omesso di tenere conto) deriverebbe, del resto, da un quadro istruttorio lacunoso ed incongruo (ci si riferisce, in particolare, alle risultanze dell’istruttoria compiuta dal Commissariato di Afragola e dal Gruppo G.I.A. nella seduta del 14 marzo 2006).
La lacunosità ed incompletezza dell’istruttoria si sarebbe tradotta in un provvedimento conclusivo (la più volte richiamata informativa in data 15 marzo 2006) il quale avrebbe ipostatizzato, attraverso affermazioni apodittiche e sostanzialmente prive di concreti ed attuali riscontri fattuali, un quadro conoscitivo fondato su mere congetture.
4.1.1. Il motivo di ricorso può essere condiviso, nei sensi qui di seguito richiamati.
E’ ben noto l’orientamento giurisprudenziale (per altro, correttamente richiamato dal Giudice di prime cure, nonché della stessa Parte appellante) secondo cui le informazioni del Prefetto circa la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell’impresa, ai sensi dell’art. 4, d.lgs. 490 del 1994, e dell’art. 10, d.P.R. 252 del 1998, non devono fornire la piena prova dell’intervenuta infiltrazione (essendo questo un quid pluris non richiesto dalla norma), ma devono sufficientemente dimostrare la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il tentativo di ingerenza malavitosa (Cons. Stato, Sez. VI, sent. 2 agosto 2006, n. 4737).
Come chiarito dalla Giurisprudenza, infatti, l’inibitoria antimafia costituisce la massima anticipazione di tutela preventiva intesa come risposta dello Stato verso il crimine organizzato, in quanto la legge ha assunto come obiettivo principale l’assoluta salvaguardia dei principi di trasparenza e libertà di agire contrattuale della pubblica amministrazione rispetto a soggetti i quali possano, in qualunque modo, risultare serventi rispetto a realtà imprenditoriali contigue ad associazioni criminali (Cons. Stato, Sez. VI, sent. 26 gennaio 2006, n. 222).
Corollario di tale orientamento di politica legislativa è l’ampia potestà discrezionale attribuita all’organo istruttore in ordine alla ricerca ed alla valutazione degli elementi da cui poter inferire eventuali connivenze e collegamenti di tipo mafioso.
La giurisprudenza ha ancora chiarito che, per giustificare l’adozione di un’interdittiva antimafia non è necessario pervenire al massimo grado di certezza dei presupposti di una decisione che può essere assunta in sede giurisdizionale e nemmeno la misura minore di certezza posta a base di una misura di prevenzione, essendo invece all’uopo sufficiente la dimostrazione del pericolo del pregiudizio, attraverso la presenza di fatti sintomatici ed indizianti che sostengono l’ipotizzabilità della sussistenza di un collegamento tra impresa e criminalità organizzata.
Ferma restando la correttezza del richiamato quadro sistematico, il Collegio ritiene anche di richiamare l’orientamento giurisprudenziale (del pari, correttamente indicato dal Giudice di prime cure) secondo cui l’informativa prefettizia di cui agli artt. 4 e ss., d.lgs. n. 490 del 1994 e 10 d.P.R. n. 252 del 1998 è ispirata a una logica di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, che prescinde dall’accertamento delle singole responsabilità penali dei soggetti, e costituisce espressione di ampia discrezionalità, non suscettibile di sindacato di merito in assenza di elementi atti a evidenziare profili di carenza motivazionale, illogicità e travisamento.
4.2. Ebbene, ad avviso del Collegio, sussistono appunto elementi univoci atti a deporre nel senso che l’informativa prefettizia oggetto del giudizio di prime cure non abbia fornito una motivazione adeguata in ordine alle ragioni per cui si è ritenuta la possibilità di infiltrazioni malavitose nell’impresa appellante, ovvero la possibilità di un suo condizionamento da parte della malavita organizzata.
In particolare, la richiamata carenza motivazionale emerge laddove si pongano in adeguato rilievo tutti gli elementi rilevanti della vicenda, con particolare riguardo al carattere non univoco del quadro di compromissione delineato dalla Prefettura e, comunque, dalla risalenza nel tempo degli elementi a tal fine addotti.
4.3. Qui di seguito, quindi, si richiameranno i principali passaggi motivazionali della sentenza gravata e si individueranno partitamente gli aspetti sotto i quali la decisione in questione risulta da riformare per non aver tenuto in adeguata considerazione i limiti che caratterizzavano gli atti impugnati.
Un primo aspetto esaminato dal Giudice di prime cure concerne la circostanza per cui la famiglia di origine dei germani CA. “risultava strettamente legata, non solo per parentela, ma per assidua frequentazione, ad esponenti della famiglia MO.”.
Gli elementi a tal fine addotti vengono pressoché per intero desunti dalla nota del Commissariato di Afragola in data 23 febbraio 2006 (la quale, come esposto in parte motiva, aveva fornito i principali elementi cognitivi al gruppo G.I.A. e, successivamente, al Prefetto).
Ebbene, il Collegio ritiene che gli elementi di fatto forniti dal Commissariato, fatti propri dalla Prefettura ed in seguito positivamente vagliati dal Giudice di prime cure non descrivessero in relazione alla società appellante un quadro di compromissione tale da giustificare la “prognosi di omologazione della società in questione all’ambiente della delinquenza organizzata” di cui è menzione nel richiamato verbale del gruppo G.I.A. in data 14 marzo 2006.
In particolare, gli elementi determinanti ai fini del decidere risultano i seguenti:
                     la maggior parte degli elementi a carico della società ALFA Group, pur essendo dichiaratamente riferiti alla famiglia CA. nel suo complesso, viene nei fatti ricondotta alla sola figura di ************. (padre dei germani CA.), ritenuto personaggio di snodo fra gli ambienti politici e malavitosi della città e legato da vincoli di parentela con gli affiliati al clan camorristico della famiglia MO…
Sotto tale aspetto, appare fondato il motivo di doglianza secondo cui (in disparte restando i rilievi formulati nei confronti di ************. – ma sul punto, cfr. infra -) nessuna censura specifica sia stata fornita in relazione agli effettivi titolari delle azioni sociali (fino al settembre 2005, i tre germani CA.; dopo tale data i sigg.ri *************., ************* e ***************).
In particolare, non viene fornito alcun elemento concreto atto a deporre nel senso che i titolari del capitale ovvero delle cariche sociali siano essi stessi soggetti in posizione di effettiva contiguità con ambienti della malavita organizzata, ovvero che le loro scelte siano in concreto influenzabili da esponenti di tali ambienti.
Ai fini che qui rilevano, del resto, non può essere attribuito alcun rilievo alla circostanza, di cui pure è menzione nell’informativa di P.S., secondo cui il padre della sig.ra ****** (titolare di azioni sociali per un valore di euro diecimila) si sia reso nel 1988 colpevole di un duplice omicidio in danno dei titolari dell’impresa presso la quale lavorava, trattandosi evidentemente di reato di indole diversa rispetto ai reati di tipo associativo che hanno indotto ad adottare la gravata informativa prefettizia.
Del pari (e con riferimento al socio **************), nessuna rilevanza al fine di confermare la correttezza di quanto riportato nell’informativa di cui al d.lgs. 490, cit., può annettersi al fatto che egli fosse nipote della sig.ra *************, moglie di ************..
Per quanto riguarda, poi, la figura stessa di ************., gli atti impugnati in primo grado (e sostanzialmente confermati dal T.A.R.) annettono notevole rilevanza al riferito suo ruolo di snodo fra gli ambienti politici e quelli malavitosi della città, nonché alla parentela e frequentazione con esponenti del clan camorristico della famiglia MO., ma omettono di tenere in adeguata considerazione da un lato il fatto che egli non sia mai stato condannato per i gravi reati indicati dell’informativa di P.S. e dall’altro il grado piuttosto remoto di parentela con la famiglia MO. (la parentela in questione deriverebbe dalla nonna materna, “sorella del padre di MO. *******, capostipite del clan”).
Sotto tale aspetto, si osserva che l’esistenza di un qualunque rapporto di parentela con ambienti del crimine organizzato, in assenza di ulteriori indici probanti, non possa deporre ex se nel senso del possibile condizionamento criminale, laddove tale circostanza non risulti supportata dall’indicazione di ulteriori circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con gli ambienti criminali;
                     ancora, con riferimento alla figura di ************., gli atti impugnati (con deduzione sostanzialmente confermata dal T.A.R.) annettono notevole rilievo alla circostanza che egli sia stato inquisito per il delitto di associazione a delinquere di stampo mafioso e che per tale motivo, con provvedimento del Tribunale di Napoli del 24 gennaio 1990 sia stato sottoposto a specifiche misure di prevenzione.
Al riguardo, tuttavia, il Collegio osserva che gli atti gravati non forniscano adeguata motivazione in ordine alla circostanze per cui si è ritenuto che fatti così risalenti nel tempo (si tratta di vicende anteriori di oltre quindici anni all’adozione degli atti impugnati), per altro non suffragati da alcun elemento del medesimo segno in epoca più recente, possano ancora essere considerati come indici attuali di possibile contiguità con ambienti malavitosi.
Ancora, gli atti gravati non forniscono alcuna motivazione in ordine alle ragioni per cui è stato annesso rilievo alle misure di prevenzione disposte nel 1990, ma non è stata in alcun modo menzionata la circostanza (evidentemente, di grande importanza ai fini della più corretta ricostruzione della vicenda) secondo cui, già nel 1994, la Corte d’Appello di Napoli ebbe a revocare le misure di prevenzione a suo tempo disposte, ritenendo superati i relativi presupposti (nell’occasione, il Giudice campano ebbe ad affermare che “nel corso dell’espiazione della sorveglianza (…) il CA. effettivamente non ha dato adito a doglianze di sorta come rilevasi anche dalla informativa del Questore del 10.3.1994, dalla quale emerge che il preposto ha ottemperato agli obblighi, senza frequentare persone pregiudicate, dedicandosi solo alla famiglia ed al lavoro presso la sua azienda agricola (…)”).
Si tratta di circostanza evidentemente di notevole rilievo ai fini dell’adozione della grave misura contestata ed a fronte della quale sarebbe risultata necessaria un’adeguata motivazione da parte della Prefettura e del Tribunale adito in prime cure (al quale, pure, la revoca delle misure di prevenzione a carico di ************. era stata evidenziata con i motivi aggiunti al ricorso originario);
In definitiva (e per le ragioni sin qui evidenziate) appare meritevole di accoglimento il motivo di doglianza secondo cui nell’informativa prefettizia e nella sentenza di primo grado non sia stato fornito alcun elemento concreto atto a deporre nel senso della sussistenza di un condizionamento ambientale di cui la società appellante o i suoi soci potrebbero essere parte, sia pure sotto il profilo della mera soggiacenza all’influenza altrui;
                     ancora, il Tribunale annette rilievo (al fine di confermare la correttezza degli atti impugnati) alla circostanza per cui nello stesso stabile della città di BETA risultasse sia la sede della società ricorrente (almeno, fino al settembre 2005), sia la residenza del socio di maggioranza *************., sia – infine – la residenza del figlio di un esponente di spicco del clan MO..
Anche sotto tale profilo, il Collegio ritiene che la circostanza in questione, in se intesa, non fornisca alcun elemento univoco in ordine all’omologazione della società in questione con ambienti della delinquenza organizzata, salvo che non concorrano ulteriori e specifiche circostanze (nel caso di specie, non allegate) obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con gli ambienti criminali;
                                                                                       viene, inoltre, in rilievo il passaggio della sentenza gravata in cui il Giudice campano, pur dicendosi consapevole del carattere risalente nel tempo dei fatti posti a fondamento dell’informativa antimafia sfavorevole (es.: i colloqui in carcere fra ************. e ********., esponente dell’omonimo clan malavitoso), osserva nondimeno che “rilevante non è il fatto dei colloqui in sé, quanto la dimostrazione di una situazione di così stretta familiarità e consuetudine – innervata su rapporti di parentela – tra i MO. e la famiglia CA. (padre, nonni e zii), tale da richiedere non ulteriori indizi, ma al contrario, per poter essere superata, la prova di episodi di chiara discontinuità e dissociazione, di cui però non v’è traccia in atti”.
Sotto tale aspetto, risulta fondato il motivo di doglianza secondo cui l’argomento in questione determinerebbe in capo agli attuali soci della ALFA Group S.p.A. conseguenze abnormi.
Ed infatti, fermo restando che, secondo le risultanze in atti, alcuno dei soci risulta legato da rapporti di consuetudine di un qualunque tipo con la famiglia MO., l’onere di porre in essere atti di espressa ‘discontinuità e dissociazione’ nei confronti di tale famiglia al fine di ottenere un’informativa favorevole rappresenta un onere obiettivamente incongruo e non conforme con gli obiettivi di tutela sottesi alla disciplina di cui al d.lgs. 490 del 1994.
Ciò a tacere del fatto che, sotto tale profilo, né la Prefettura, né il rimo Giudice sembrano aver dato il necessario rilievo al fatto che l’unico soggetto fra quelli coinvolti nell’odierna vicenda il quale aveva certamente intrattenuto nel passato rapporti con la famiglia MO. (si tratta di ************., padre dei germani CA.), si era in seguito effettivamente dissociato dal richiamato ambiente malavitoso, secondo quanto attestato già nel 1994 dalla Corte d’Appello di Napoli
4.4. Ancora, appare rilevante ai fini del decidere la circostanza per cui con nota in data 14 novembre 2005 (indirizzata alla società BETA Ambiente S.p.A. in relazione alla medesima gara all’origine dei fatti di causa), la Prefettura di Napoli ebbe ad affermare l’insussistenza di elementi atti a rendere un’informativa pregiudizievole.
Ora, è evidente che la circostanza del rilascio di un’informativa favorevole non vincoli in alcun modo l’Autorità prefettizia nel senso di escludere una revisione della questione, sulla base di nuovi e diversi elementi di valutazione.
Tuttavia, laddove siffatti elementi siano in concreto emersi ed abbiano indotto il Prefetto a rivedere radicalmente (ed in senso peggiorativo) il proprio avviso in relazione all’informativa antimafia da rilasciare in relazione ad un determinato operatore, tale revisione sarà bensì possibile, ma a condizione che nella parte motiva della successiva informativa (sfavorevole) si dia conto delle nuove ed ulteriori ragioni che hanno indotto l’Autorità statale a rivedere il proprio opinamento.
Ebbene, nel caso di specie non solo la Prefettura ha radicalmente mutato il proprio avviso nell’arco di circa quattro mesi in ordine alla medesima società e nell’ambito della medesima gara, ma inoltre ha omesso (con deduzione confermata dal T.A.R.) di fornire un qualunque elemento motivo atto a comprendere le ragioni di un siffatto, radicale ripensamento.
4.5. Per le medesime ragioni (e per il complesso dei motivi sin qui esaminati) risulta meritevole di accoglimento l’ulteriore motivo di doglianza con cui la soc. ALFA Group lamenta il carattere sostanzialmente immotivato (e certamente stereotipo) delle determinazioni assunte dal Gruppo G.I.A. alla riunione del 14 marzo 2006 in relazione ai “plurimi, univoci e concordanti indizi di permeabilità e/o contiguità della società con il contesto camorristico”.
Ed infatti, al di là del carattere asseritamente palmare del quadro probatorio assunto dal Gruppo G.I.A. (nel verbale in questione si fa riferimento ad “elementi di fatto, storicamente certi che giustificano una ragionevole prognosi di omologazione della società in questione all’ambiente e della delinquenza organizzata, sotto il duplice profilo della c.d. cautela antimafia e delle scelte gestionali dell’ente medesimo”), esso rappresenta la sintesi di osservazioni, deduzioni e congetture che, alla luce di quanto sin qui rilevato, risultano fondate su elementi privi di obiettivi riscontri motivazionali e, comunque, privi del carattere di attualità.
5. Per le considerazioni che precedono il ricorso in appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforme della sentenza appellata, devono essere annullati i provvedimenti impugnati in primo grado.
Sussistono nella specie giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il giorno 15 aprile 2008, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez. VI – nella Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
*****************                                              Presidente
*************                                                      Consigliere
**************                                                    Consigliere
***************                                                 Consigliere
****************                                               Consigliere, est.
 
Presidente
*****************
Consigliere                                                                           Segretario
****************                                          *************
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
 
 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
****************
 
 
 
CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)
 
Addì……………………………..copia conforme alla presente è stata trasmessa
 
al Ministero………………………………………………………………………………….
 
a norma dell’art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642
 
                                                                       Il Direttore della Segreteria

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