1. Il sistema dei controlli
La nozione di controllo può essere definita come un’attività diretta a confrontare un oggetto, che consiste in un atto o in un’attività, con un parametro di riferimento, utile a verificare se il primo sia conforme al secondo e ad attuare interventi correttivi atti a ridurre tale eventuale scostamento.
Il sistema dei controlli viene potenziato a seguito degli interventi legislativi degli anni Novanta che hanno avuto lo scopo nel passaggio da un’amministrazione in cui prevaleva il principio della forma sulla sostanza, ad un’amministrazione in cui prevale oggi il principio della sostanza sulla forma, pertanto orientata al risultato e all’outcome, inteso come impatto nel miglioramento del benessere della comunità amministrata. La natura dei controlli, pertanto, nasce con l’esigenza di raggiungere un’efficacia ed efficienza dell’amministrazione, nonché una gestione economica. Tali criteri sono di stampo aziendalistico e possono essere rinvenuti indirettamente dal principio del buon andamento dell’amministrazione citato all’articolo 97, comma 2, della Costituzione.
L’oggetto del controllo si distingue nel controllo sugli atti, controllo sugli organi e controllo sul risultato.
In particolare, il controllo sugli atti può essere preventivo, ovvero orientato a condizionarne l’efficacia di un atto già formato ma che ancora deve produrre i suoi effetti giuridici, oppure successivo, ovvero un atto già divenuto efficace e tale controllo può comportarne l’annullamento o la revoca.
Il controllo sugli organi è orientato al rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità sanciti dall’articolo 97, comma 2, della Costituzione. In particolare, tale controllo può essere sostitutivo, repressivo o ispettivo.
Il controllo sull’attività ha l’obiettivo di verificare l’attività nel suo complesso realizzata dall’amministrazione in un arco di tempo determinato.
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2. I controlli interni
Il decreto legislativo del 30 luglio 1999, n. 286[1], ha previsto un riordino della disciplina dei controlli a seguito delle difficoltà attuative dovute dalla disciplina del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29[2].
In particolare, il decreto 286 ha introdotto quattro sistemi di controllo:
2.1 Controllo di regolarità amministrativa e contabile
Tale controllo ha la finalità di garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa. Il controllo in argomento è svolto dagli organi di revisione, ovvero dagli uffici di ragioneria, nonché dagli organi ispettivi. La particolarità del controllo di regolarità amministrativa e contabile sta nel fatto che lo stesso è un controllo di tipo burocratico e si applica a livello preventivo e successivo, secondo un campionamento delle attività sottoposte al controllo.
Dal punto di vista preventivo il controllo si esplica a livello amministrativo e contabile. Per quanto concerne il lato amministrativo, si ha il coinvolgimento del responsabile del servizio competente che deve fornire il parere di regolarità tecnica verificando la completezza della documentazione prodotto. Dal punto di vista contabile, invece, il parere di regolarità contabile deve essere dato dal responsabile del servizio finanziario che deve anche apporre il visto della disponibilità finanziaria, verificando il rispetto dei principi di finanza pubblica, degli obiettivi di finanza pubblica, del regolamento di contabilità, del Tuel, nonché delle previsioni finanziarie[3].
Il controllo successivo verte invece a verificare il rispetto dei tempi del procedimento amministrativo, la conformità alle procedure, norme e ai regolamenti, nonché a individuare ambiti di miglioramento, semplificazione e standardizzazione delle procedure.
2.2 Controllo di gestione
Tale controllo è orientato a verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. Pertanto, tale controllo ha l’obiettivo di verificare l’andamento della gestione, individuare eventuali scostamenti, le cause e i rimedi. Tale controllo è di stampo manageriale e risponde al vertice amministrativo e, al successivo articolo 4, vengono indicate le priorità che deve definire l’amministrazione pubblica per l’attuazione di tale controllo:
a) l’unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di gestione;
b) le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa;
c) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili;
d) l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con riferimento all’intera amministrazione o a singole unità organizzative;
e) le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;
f) gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;
g) la frequenza di rilevazione delle informazioni.
È bene evidenziare che oltre agli indicatori di efficacia, efficienza ed economicità, l’amministrazione può definire altri indicatori, come qualità e sicurezza, fermo restando che dovrà essere in grado di negoziare gli stessi e di renderli misurabili.
2.3 Valutazione dei dirigenti
Tale controllo serve a valutare le prestazioni del personale dirigenziale. In particolare, presuppone un’ottima conoscenza del personale e degli obiettivi loro assegnati e raggiunti, nonché verifica la performance gestionale e il comportamento organizzativo. Fase fondamentale di questo tipo di controllo manageriale è la comunicazione al controllato, al fine di ispirare tale attività all’apprendimento. Questo controllo è affidato agli Organismi indipendenti di valutazione che riscontrano direttamente all’organo di indirizzo politico-amministrativo e può essere attuato anche tramite le informazioni risultate dal controllo di gestione.
2.4 Valutazione e controllo strategico
L’ultimo controllo ha la finalità di valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Pertanto, l’obiettivo è misurare l’attuazione delle direttive e tale controllo è affidato agli Organismi indipendenti di valutazione.
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I controlli interni ed esterni nell’amministrazione locale
L’attuale complessità della gestione amministrativa degli enti locali implica che sempre più spesso la conoscibilità dei fatti generatori di responsabilità erariale si annidi nel sistema dei controlli. Ciò comporta innanzitutto la necessità di conoscere la filosofia del nuovo sistema e, in secondo luogo, quella di porre in essere e gestire il processo coerentemente con la ratio che ha indotto il legislatore a riformare la materia mediante la creazione di un sistema coordinato “a rete” di soggetti controllori, interni ed esterni, al vertice del quale è stata posta la Corte dei conti quale soggetto terzo, imparziale, altamente competente in materia di contabilità pubblica e peraltro dotato di nuovi poteri sanzionatori e impeditivi. I controlli interni sono stati ridefiniti, valorizzati e precisati prevedendo nuovi ruoli e responsabilità. Parallelamente quelli esterni sono stati potenziati con l’introduzione di nuove funzioni, nuove procedure e nuovi poteri in capo alla Corte dei conti sancendo in via definitiva il superamento del modello prettamente collaborativo che aveva caratterizzato il precedente regime. Il sistema uscito dalla riforma realizza, da un lato, l’integrazione delle funzioni dei vari attori interni ed esterni e, dall’altro, la circolarità del processo di controllo. Non è un caso, infatti, che le disposizioni normative di riforma abbiano introdotto l’obbligo di redazione di una “relazione di inizio mandato” e previsto specifiche sanzioni nell’ipotesi di mancata predisposizione e pubblicazione della “relazione di fine mandato” conferendo organicità alla materia dei controlli nell’ottica di un generale obbligo di accountability della complessiva gestione dell’ente locale.In questo contesto viene focalizzata l’attenzione sull’esame del controllo degli equilibri di bilancio in ragione del rango costituzionale assunto da tale forma di controllo in seguito alla riforma dell’art. 81 della Costituzione, passando analiticamente in rassegna i nuovi istituti contabili introdotti con la contabilità armonizzata e posti a presidio del controllo degli equilibri finanziari. L’approccio integrato che vede trattato in un unico volume il sistema costituito dai controlli interni e da quelli esterni consente l’emergere delle interrelazioni tra i vari soggetti (interni ed esterni) deputati alle funzioni di controllo e ciò risalta in modo emblematico nell’analisi dettagliata svolta con riferimento agli obblighi di segnalazione spettanti ai revisori dei conti in relazione alle funzioni di controllo esercitate. Il testo rappresenta un utile strumento per comprendere e realizzare compiutamente il nuovo sistema dei controlli al fine di permettere ad amministratori, funzionari e revisori dei conti di attuare con cognizione di causa i numerosi adempimenti previsti e, conseguentemente, di “mettere in sicurezza” l’attività amministrativa con positive ricadute sul piano gestionale e su quello delle responsabilità.Massimo Barbiero Dirigente del Ministero dell’Economia e delle Finanze ricopre l’incarico di direttore della Ragioneria Territoriale dello Stato di Vicenza; laureato in Economia e Commercio, Giurisprudenza e in Economia delle Amministrazioni Pubbliche e delle Istituzioni Internazionali, è abilitato alla libera professione di dottore commercialista e iscritto nel registro dei revisori legali; già responsabile del servizio finanziario di enti locali, ricopre da oltre un ventennio incarichi di revisore dei conti e di sindaco in numerose società, enti pubblici e amministrazioni locali dove ha maturato specifiche competenze in materia di controlli. Segnalazioni bibliografiche› I controlli della Corte dei conti sugli enti territoriali e gli altri enti pubbliciA. Gribaudo – R. Patumi› Gli equilibri di bilancio degli enti locali Analisi di tutti gli equilibri del sistema di bilancio degli enti localiM. Quecchia
Massimo Barbiero | Maggioli Editore 2018
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