Il recente intervento normativo sulla prescrizione del reato nel quadro della riforma generale del processo penale e dell’efficientamento dell’ordinamento giudiziario

Il recente intervento normativo sulla prescrizione del reato nel quadro della riforma generale del processo penale e dell’efficientamento dell’ordinamento giudiziario

di Silvio Garofalo Quinzone, Dott.

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 SOMMARIO: 1. La dibattuta e problematica riforma dell’istituto della prescrizione: tema annoso e quanto mai contestato – 2. La disciplina della prescrizione vigente prima della riforma del 2019 – 3. L’intervento riformatore della legge 9 gennaio 2019, n. 3 cd. “spazzacorrotti” in materia di prescrizione – 4.Il prosieguo delle riforme della prescrizione: nuove proposte di legge e vecchie questioni

1. – La dibattuta e problematica riforma dell’istituto della prescrizione: tema annoso e quanto mai contestato

 

Appare opportuno inizialmente chiarire il rapporto tra riforma della prescrizione dei reati e quella del processo penale ed a tal fine ci si riporta alle parole del Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte, pronunciate il 4 febbraio 2020 durante un’intervista a Londra, dove si era recato per prendere parte alla presentazione di COP26[1] ed incontrare il primo Ministro britannico, Boris Johnson:“Guardi non mi piace parlare di prescrizione, ma se volete parlare con me parlate di riforma del processo penale dove c’è anche dentro la prescrizione. Sulla prescrizione mi addormento sereno la sera e non penso solo alla prescrizione. Mi preoccupo, invece, di accelerare i tempi della giustizia penale; c’è un tavolo che va avanti, che non si è mai interrotto né sospeso, tant’è che c’eravamo detti che lo avremmo aggiornato. Infatti, già in settimana fisserò un nuovo incontro e continueremo a lavorare per completare il quadro generale che abbiamo già, ovviamente al momento siamo in fase avanzata di discussione, per completare l’accordo su tutti gli aspetti della riforma del processo penale e anche sulla prescrizione troveremo una soluzione. Invito tutti a non rimanere abbarbicati a petizioni di principio, i cittadini vogliono un servizio giustizia che sia equo, che sia efficiente e che garantisca la parità per tutti e l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Questo ci chiedono, non ci hanno chiesto la prescrizione[2]”.

Da queste poche parole pronunciate dal Presidente del Consiglio, che vanno inserite nell’ambito dell’acceso dibattito politico, dottrinale e mediatico che si è scatenato intorno a tale tema, si comprende chiaramente che le modifiche apportate poi alla disciplina della prescrizione dei reati non è da intendere isolata bensì va ricondotta nel quadro di un più generale intervento innovatore della giustizia penale, in particolare, del processo penale, al fine di renderlo più efficiente sia sotto il profilo preventivo che repressivo. Detto diversamente: La prescrizione non può essere declinata a prescindere dal processo penale, ciò in quanto legata ai tempi del processo penale, sempre più caratterizzati dall’elevato numero di imputati, dalla complessa articolazione del quadro probatorio e/o dalla complessità degli accertamenti necessari per procedere al giudizio.

La complessa materia della prescrizione, è non a caso caratterizzata da copiosa, contrastante e accurata letteratura scientifica, da numerosi disegni e proposte di legge, studi istituzionali ufficiali, nonché dai lavori di gruppi di lavoro/Commissioni, molteplici ed altamente autorevoli, istituiti dal Ministero della Giustizia[3].

A tal riguardo, un importante e strutturato tentativo di revisione complessiva della disciplina della prescrizione nel nostro ordinamento risale al lontano novembre 2012[4] quando, a tal fine, fu istituito un gruppo di studio che fu denominato “Commissione Fiorella” dal nome del Presidente, Prof. Antonio Fiorella[5], a firma del Ministro della Giustizia, Paola Severino. Nell’incipit del citato decreto si rilevava “La necessità di revisione complessiva delle norme in tema di prescrizione, che richiede la formulazione di proposte di modifica anche sulla base di analisi scientifiche dei dati già disponibili o da acquisire nel corso dei lavori”, e si teneva conto della “particolare complessità e difficoltà tecnica del lavoro da compiere è necessario avvalersi di esperti, nonché di persone anche esterne all’amministrazione, affinché provvedano alla elaborazione di uno schema di disegno di legge”, un lavoro che si prospetta giustamente “particolarmente ampio, articolato e complesso, dovendo apportare le modifiche necessarie all’attuale normativa in materia”.

La predetta Commissione doveva, dunque, ovviare alle criticità della vigente disciplina prevista dagli artt. 157 e ss. c.p., nella vigenza della legge 5 dicembre 2005 n. 251  recante “Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione” (conosciuta come legge ex Cirielli), in base alla quale per il calcolo del tempo necessario affinché si prescriva un reato ci si rifà alla pena massima prevista per il reato stesso, con due limiti: nel caso di delitto, il tempo non può mai essere inferiore ai 6 anni; nel caso di contravvenzione, non può mai essere inferiore a 4 anni. La Commissione avanzò proposte specificamente intese a ridurre l’area dell’intervento punitivo-penale con misure di depenalizzazione (e previsione dell’istituto dell’irrilevanza del fatto) e di deflazione del carico processuale, oltre validi spunti  di riflessione circa la previsione di ulteriori modifiche di sistema, da affiancare a quella sulla prescrizione.

In somma sintesi, le risultanze del lavoro della Commissione in termini di soluzioni elaborate furono:

  • La previsione di due successive cause di sospensione della prescrizione legate, rispettivamente, al deposito della sentenza di condanna di primo e di secondo grado, che raggiunse un ampio consenso e derivava – in parte – dai precedenti autorevoli studi del “Progetto Pagliaro” (cfr. nota 3);
  • Un secondo correttivo ipotizzato dalla Commissione consisteva nel rimodulare il rapporto tra il termine prescrizionale di base, disciplinato dall’art. 157 c.p., e l’aumento della prescrizione in caso di eventi interruttivi.
  • Inoltre, nell’intento di conferire alla disciplina della prescrizione un effetto acceleratorio delle scadenze processuali anche nelle ipotesi di emersione tempestiva della notitia criminis, la Commissione ipotizzò un terzo correttivo fondamentale, consistente nell’individuazione di un termine massimo, a partire dall’iscrizione della notizia di reato, entro il quale il pubblico ministero è tenuto ad assumere le proprie determinazioni in ordine all’esercizio dell’azione penale o alla richiesta di archiviazione, ai sensi dell’art. 405 co. 1 c.p.p[6].

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Le linee essenziali della proposta elaborata dalla Commissione Fiorella ricevettero il plauso dagli addetti ai lavori e da molta parte della dottrina, in quanto si riteneva non solo possibile ma soprattutto opportuna una correzione del meccanismo su cui si reggeva la legge ex Cirielli[7] nella misura in cui “concede alla giurisdizione un tempo estremamente limitato per giungere alla sentenza definitiva dal momento in cui viene compiuto il primo atto interruttivo, per l’effetto dell’aumento di un solo quarto del termine prescrizionale base in presenza di cause interruttive, spesso rappresentato (specie nei reati di gravità medio-bassa) dall’esercizio dell’azione penale”. Nello specifico dei reati che si prescrivono in sei anni ai sensi dell’art. 157 co. 1, rappresenta un periodo di tempo “manifestamente insufficiente per giungere a una sentenza definitiva, e durante il quale il processo sarà inesorabilmente destinato a prescriversi, anche là dove sia stato possibile giungere a una sentenza di condanna in primo grado”.

Va rilevato, altresì, che con la Commissione Fiorella, alla quale non a caso manifestò interessamento il Ministro della Giustizia, Andrea Orlando, per i lavori alla Legge 23 giugno 2017, n. 103, recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario”, diversamente da altri studi riformatori, fissa un primo punto fermo e cioè che la prescrizione del reato non va tenuta distinta dalla ragionevole durata del processo, in quanto “le ragioni della prescrizione ‘sostanziale’ non vengono del tutto meno una volta che sia avviato il processo. Accanto al diritto soggettivo dell’imputato alla sollecita definizione del processo medesimo, continua in particolare ad avere un senso ben preciso l’idea che, man mano che ci si allontana dalla commissione del reato, sempre meno si giustifica la pena da un punto di vista general-preventivo, ed in particolar modo, special-preventivo”. Ma ciò non toglie che agli esperti chiamati a proporre coraggiose manovre di rinnovamento nella materia de qua, era altrettanto chiaro che pur riconoscendo il legame tra prescrizione e ragionevole durata del processo penale (esattamente come evidenziato dal Premier Conte) non si “possa risolvere ogni problema, sostanziale o processuale, connesso con il carico dei procedimenti e con la relativa mortalità, dovendo rinviare comunque ad altre sedi le proposte utili per le semplificazioni procedimentali che, nel rispetto dei diritti della difesa, contribuiscano a snellire il processo penale, garantendone giustizia, efficienza e celerità”[8].

Ma a tal proposito, se si dà per vero che la prescrizione rappresenta un aspetto patologico del processo penale, va anche sottolineato che la stessa non è l’unica causa della lentezza della giustizia penale o meglio la più significativa; non rappresenta l’unico bullone da oliare per rimediare alla mancata ragionevole durata del processo penale, quale diritto fondamentale dell’imputato (art. 111 Cost.) e la connessa problematica dell’ingente quantità di risorse pubbliche impiegate annualmente per far fronte alla liquidazione degli indennizzi relativi alla eccessiva durata del processo (ai sensi della c.d. Legge Pinto – legge 24 marzo 2001, n. 89).

A tale persistente situazione è oramai sistematico tentare di rimediare attraverso la prescrizione, e cioè con riforme, ad esempio come la cd. ex Cirielli, che prevedono una riduzione dei termini di prescrizione, sperando un riverbero positivo sull’irragionevole durata dei procedimenti penali ma assicurando così anche l’impunità a tavolino per gli autori dei reati.

In verità, a sommesso parere di chi scrive, così come rilevato in passato da autorevolissima dottrina (Giorgio  Marinucci, Giuliano Vassalli, Carlo Federico Grosso e Franco Coppi, tra gli altri accademici impegnati[9]) bisognerebbe provare a cambiare definitivamente l’approccio al problema: non intervenire sulla prescrizione per rimediare alle inefficienze del processo penale, bensì puntare a sradicare tutto il problema della irragionevole durata dei processi penali, puntando a decretarne l’efficienza (perfetta funzionalità) ed efficacia (dall’inizio alla fine, giungendo all’imputazione della responsabilità dei reati)

Orbene, dato per buono il suddetto rapporto tra prescrizione e processo penale, a contrario l’inefficienza della giustizia potrebbe essere ravvisata proprio nell’intero suo impianto strutturale, più di ogni altro aspetto, e cioè sotto il fondamentale profilo organizzativo: sovraccarico di lavoro degli uffici amministrativi, disorganizzazione della macchina giudiziaria, assenza di sperimentazione e diffusione di modelli di gestione di best practices, ancora una generale informatizzazione e semplificazione delle notificazioni a macchia di leopardo e ancora molto altro.

Detto ciò, si potrebbe prospettare un superamento delle carenze, oramai notorie, attraverso uno studio di partenza che miri ad avere un quadro plastico della situazione complessiva e puntuale relativamente a strutture, risorse, uomini e strumentazione a disposizione del “servizio Giustizia”. Ottenuto il quale, si ritiene, salterebbe agli occhi di tutti – politici, tecnici e opinione pubblica – l’oramai ineludibile necessità di poderosi investimenti sotto tale profilo nella prospettiva di un impiego più razionale ed eliminare le  tante anormalità funzionali di tutti i soggetti coinvolti nel processo, anziché intervenire, come si sta facendo lunghissimo tempo, con ulteriori rimaneggiamenti della normativa di riferimento. Ciò comporta un proliferare della produzione legislativa, frammentaria, disorganica e connotata da scarsa chiarezza, che – a tacer d’altro – rappresenta ormai un costo eccessivo per i cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione italiana, che penalizza la competitività del nostro sistema, ne rallenta la modernizzazione, ne limita la capacità di integrarsi nella dimensione europea[10].

Oltre alle criticità emergenti dalla struttura organizzativa degli uffici giudiziari, si è ritenuto che è la conformazione normativa stessa del giudizio penale a dilatare oltremodo i tempi del processo. La lunghezza del nostro processo penale, articolato su a tre gradi di giudizio, fa sì che siano molti i reati per i quali scatta la prescrizione, talvolta nonostante il riconoscimento della colpevolezza del reo in più gradi di giudizio.

Ma dai dati nazionali pubblicati sul sito del Ministero della Giustizia – D. G. di statistica e analisi operativa (https://webstat.giustizia.it/SitePages/Home.aspx)[11] emerge che non sono propriamente le impugnazioni a determinare l’elevato numero di processi prescritti, in quanto ciò si verifica in particolare nella fase delle indagini preliminari e nel giudizio di primo grado.

Dai dati che seguono emerge, infatti, un incremento nei tassi di prescrizione nel dibattimento di primo grado e, ancor più marcatamente, in grado di appello; il numero reati prescritti, invece, è in lieve calo nella fase delle indagini e in Cassazione. In riferimento all’anno 2018, la maggioranza dei casi, comunque, matura nella fase antecedente al giudizio per il 42,7%, e viene dichiarata dal GIP con provvedimento di archiviazione (42,7% nel 2018), per il 33% nel giudizio di primo grado e nel giudizio di appello per il 24,2%.

Sempre nel 2018, l’incidenza delle prescrizioni in rapporto alle definizioni, invece, si attesta su tassi preoccupanti nel giudizio di appello (25,4%, pari al 25% circa dei procedimenti definiti dalle Corti di appello)[12], contro 1,1% in Cassazione e 8,1% in Tribunale[13]. Ma è proprio dai dati statistici forniti dalla Direzione generale di Statistica e analisi organizzativa del Ministero della Giustizia che si può dedurre un’incoraggiante diminuzione dei casi di prescrizione (da 136.888 del 2016 a 120.907 del 2018). Così come le medesime statistiche ministeriali indicano che, a livello nazionale in tutti gli uffici giudiziari giudicanti e requirenti, il numero dei procedimenti penali nei confronti di autori noti pendenti al 30 giugno 2019 era di 2.675.633 unità, in riduzione rispetto a quello di 2.787.377 del 30 giugno 2018, con una variazione in diminuzione del 4,0 %. Sono diminuiti rispetto allo stesso periodo anche i nuovi procedimenti iscritti (-2,6%) e quelli definiti (4,1%).

Attualmente il dato finale rilevante è che nell’anno 2018 su 100 procedimenti penali avviati 9 si prescrivono, tra questi 4 nella fase delle indagini preliminari e 5 nel corso dei tre gradi di giudizio (per il 2017: 1 ogni dieci; uno su quattro in appello). I dati relativi al 2018 registrano un sia pur lieve calo dei processi conclusisi con la prescrizione del reato e dell’incidenza sui definiti.

2. La disciplina della prescrizione vigente prima della riforma del 2019

In materia di prescrizione, intervenne la tanto discussa legge ex Cirielli (già citata legge 5 dicembre 2005, n. 251, dal cognome del primo firmatario, il deputato Edmondo Cirielli), pubblicata sulla G.U. il 7-12-2005, è entrata in vigore l’8.12.2005. Con tale travagliato intervento normativo fu rivisto il sistema del computo del termine, radicalmente innovato, prevedendo una significativa riduzione dei tempi di estinzione dei reati. Nello specifico, ed in estrema sintesi, l’articolo 6 della c.d. legge Cirielli ha riscritto l’articolo 157 del codice penale relativo alla “Prescrizione. Tempo necessario a prescrivere”, sostituendo il criterio precedente – delle classi di reato individuate per fasce di pena – con il criterio che equipara il tempo necessario a prescrivere al massimo della pena edittale stabilita dalla legge per ogni singolo reato, e precisando che comunque, in caso di delitto, il tempo necessario a prescrivere non può essere inferiore a 6 anni mentre in caso di contravvenzione non può essere inferiore a 4 anni[14].

La riforma del 2005 ha profondamente modificato l’art. 159 c.p. relativo alla “Sospensione del corso della prescrizione” (cfr. art. 6 della l. 251/05), sul quale interverrà maggiormente anche il legislatore del 2017 (legge n. 103/2017). In forza della rivisitazione a tale disposizione, il corso della prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare norma di legge, oltre che nei seguenti casi di:

  • autorizzazione a procedere;
  • deferimento della questione ad altro giudizio;
  • sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell’imputato o del suo difensore.

La riforma in parola ha posto un limite alla durata della sospensione derivante da impedimento delle parti o dei difensori, stabilendo che l’udienza non possa essere differita oltre il sessantesimo giorno successivo alla prevedibile cessazione dell’impedimento, dovendosi avere riguardo, in caso contrario (di non fissazione, cioè, dell’udienza) al tempo dell’impedimento aumentato di sessanta giorni.

Tale novella, che modificava il previgente regime che correlava il tempo necessario a prescrivere alle differenti fasce di gravità dei reati, ha dato la stura a non poche storture e ad uno straordinario numero di provvedimenti giudiziali di estinzione per prescrizione del reato[15].

Premesso ciò, sia le allarmanti statistiche degli ultimi anni che hanno segnato il dibattito parlamentare su questo tema sia l’emergenza generatasi dal dilagare del fenomeno della corruzione nella pubblica amministrazione che andava combattuta, hanno sempre tenuto aperta un’accesa discussione sul tema ed, infatti, negli anni si sono moltiplicate le proposte di riforma dell’istituto prescrizionale, in sede parlamentare[16] e dottrinale. Così si riapre ancora più seriamente il tema della riforma di tale istituto, in particolar modo, sull’onda dell’emergente dilagare della corruzione nella pubblica amministrazione che andava combattuta ancor più efficacemente[17].

Per cui anche nel corso della XVII legislatura si riaprì il cantiere di una nuova ed innovativa riforma della prescrizione, sia pure sempre, sia pur in parte qua.

Nel maggio 2014 alla competente Commissione Giustizia della Camera dei Deputati, si è avviato l’esame di tre proposte di legge di iniziativa parlamentare (C. 1174 Colletti, C. 1528 Mazziotti Di Celso e C. 2150 Ferranti), volte a riformare l’istituto della prescrizione, approdando nel giugno del 2014 alla deliberazione di una indagine conoscitiva in merito all’esame delle tre proposte di legge, recanti modifiche al codice penale in materia di prescrizione dei reati[18]. Dopo la prima lettura alla Camera il testo approvato fu trasmesso al Senato, dove ci si rese conto che già pendevano, tra gli altri, ben 37 progetti di legge che si interessavano anche della disciplina della sospensione del corso della prescrizione e, per alcuni tratti, analoga a quella contenuta nel provvedimento approvato dalla Camera (A. C. 2150), trasmesso in data 25 marzo 2015 al Senato (A.S. 1844).

Per cui l’iter parlamentare vide l’approvazione il 15 marzo 2017 di un testo unificato che assorbiva tutte le proposte pendenti tra Camera[19] e Senato e il nuovo completo disegno di legge (A. C. 4368), sul quale in data 13 giugno 2017 fu posta la questione di fiducia dalla Ministra per i rapporti con il Parlamento, Anna Finocchiaro, fu approvato un unico maxiemendamento del Governo, costituito da un unico articolo, suddiviso in 95 commi, votato e licenziato definitivamente, senza modifiche (cioè senza emendamenti, né articoli aggiuntivi all’articolo unico), alla Camera il 14 giugno 2017 (320 voti favorevoli, 149 contrari e 1 astenuto), il testo recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario”, nella versione identica a quella approvata dal Senato, che diverrà la Legge 23 giugno 2017, n. 103, pubbl. G.U. n. 154 del 4 luglio 2017, ed entrata in vigore il 3.08.2017 (c.d. Riforma della Giustizia “Orlando”, dal nome del Ministro della Giustizia).

Così all’art.1, commi da 10 a 15, della predetta legge, fu operata un’ennesima novella dell’istituto della prescrizione, passando per la modifica degli artt. 158, 159, 160 e 161 del codice penale[20] fu rivisto, in particolare, il meccanismo della sospensione della prescrizione a seguito di condanna di merito non definitiva in primo grado e in appello (art. 159 c.p.).

Tra le novità più importanti, in relazione alle ipotesi di sospensione, la riforma era così formulata:

  • in riferimento alla richiesta di autorizzazione a procedere, il termine di sospensione inizia a decorrere dal provvedimento con il quale il PM presenta la richiesta e finisce il giorno in cui la richiesta è accolta. Per cui era prevista la conseguente abrogazione del secondo comma dell’art. 159 c.p. che disciplinava tale ipotesi;
  • in riferimento al deferimento della questione ad altro giudizio, il termine resta sospeso fino al giorno in cui viene decisa la questione.

Si prevedeva l’aggiunta, poi, all’art. 159 c.p. di ulteriori ipotesi di sospensione del corso della prescrizione. Detto corso era, infatti, sospeso:

  • per richiesta di rogatoria all’estero: il termine massimo di sospensione è pari a 6 mesi dal provvedimento che dispone la rogatoria;
  • dal termine per il deposito della motivazione della sentenza di condanna in I grado, anche se emessa in sede di rinvio, fino alla pronuncia del dispositivo della sentenza che definisce il grado successivo, e comunque per un tempo non superiore a 1 anno e 6 mesi;
  • dal termine per il deposito della motivazione della sentenza di condanna di II grado, anche se emessa in sede di rinvio, fino alla pronuncia del dispositivo della sentenza definitiva, e comunque per un tempo non superiore a 1 anno e 6 mesi.

La disposizione precisava, inoltre, in relazione alle due ultime ipotesi, che i periodi di sospensione del corso della prescrizione ivi previsti venissero riconteggiati, ai fini del calcolo del termine di prescrizione, in caso di:

  • proscioglimento dell’imputato nel grado successivo;
  • ovvero di annullamento della sentenza di condanna nella parte relativa all’accertamento della sua responsabilità;
  • ovvero, ancora, di dichiarazione di nullità della decisione (in alcune specifiche ipotesi previste dall’art. 604 c.p.p. (tale ipotesi non era prevista dal testo approvato dalla Camera),

con conseguente restituzione degli atti al giudice.

Inoltre, in caso di concorso tra la causa di sospensione dovuta alle condanne nei gradi di merito e le altre cause sospensive previste dal primo comma dell’art. 159 (autorizzazione a procedere, deferimento ad altro giudizio, impedimento delle parti o dei difensori, assenza dell’imputato o rogatoria all’estero), il termine è prolungato per il periodo corrispondente.

Una specifica disposizione riguardava i casi di interruzione del corso della prescrizione. Si interveniva sull’art. 160 c.p. per prevedere che anche l’interrogatorio reso alla polizia giudiziaria, su delega del pubblico ministero, interrompa il corso della prescrizione.

Infine, si modificava l’art. 161 c.p., che disciplina gli effetti dell’interruzione e della sospensione della prescrizione, prevedendo, in particolare al secondo comma, che oltre ai casi di recidiva di cui all’art. 99, secondo comma c.p., l’interruzione della prescrizione non può in nessun caso comportare l’aumento di più della metà del tempo necessario a prescrivere anche per una serie di reati contro la pubblica amministrazione[21].

Da ultimo, si ritiene rilevante che per espressa previsione della legge di riforma, la nuova disciplina della prescrizione si applicava “ai soli fatti commessi dopo l’entrata in vigore della legge”.

In buona sostanza, la riforma appena tratteggiata, sia pur per somme linee, ha introdotto in materia di prescrizione due periodi di sospensione del decorso della prescrizione (della durata massima di un 1 anno e mezzo ciascuno, successivi alle sentenze di primo e secondo grado), un addizionale lasso temporale di 3 anni alla giurisdizione penale per pervenire all’accertamento della penale responsabilità dell’imputato e giungere ad una sentenza definitiva (per giungere alla quale, in sostanza, sono stati concessi 3 anni in più, allontanando la mannaia della prescrizione del reato). Fermo restando che la sospensione opera, è fondamentale precisarlo, solo in ipotesi di sentenza di condanna non definitive (anche se emesse in sede di rinvio) ed in caso di condanna in I grado, opera nel corso del giudizio d’Appello ovvero, in caso di condanna in appello, nel corso del giudizio di Cassazione. Non così, invece, in ipotesi di sentenza di proscioglimento dell’imputato o l’annullamento della condanna per vizi procedurali, in appello o in Cassazione, laddove trovava applicazione la previgente disciplina, secondo la quale nel computo del termine di prescrizione del reato, si deve tener conto anche del tempo in cui il processo è rimasto sospeso, con conseguente neutralizzazione degli effetti della sospensione precedentemente maturata, venendo meno ex tunc (inoltre, nessun effetto sospensivo era previsto a seguito di decreto penale di condanna).

Vi fu una scelta politica di base che non trovò conferma nella revisione successiva. Tant’è che la Legge 9 gennaio 2019, n. 3, prevede, tra le altre novità, che a partire dal 1° gennaio 2020, sia abrogata la disciplina introdotta dalla legge Orlando.

3. L’intervento riformatore della legge 9 gennaio 2019, n. 3 cd. “spazzacorrotti” in materia di prescrizione

Arrivando alla normativa che ha introdotto la nuova, ed attualmente vigente, disciplina della prescrizione del reato, appare comunque opportuno fissare il concetto di prescrizione nel nostro ordinamento, così come si legge nei documenti preparatori ed accompagnatori alle tante riforme che ha subito – e subirà ancora – questo istituto: La prescrizione è un istituto il cui effetto è quello di estinguere il reato[22], ad eccezione dei casi in cui è prevista la pena dell’ergastolo[23], qualora sia decorso un certo periodo di tempo dalla commissione dello stesso, senza che sia intervenuta una sentenza irrevocabile di condanna. Detto diversamente, la prescrizione del reato di fatti rappresenta, nel nostro ordinamento giudiziario, la rinuncia dello Stato a far valere la propria pretesa punitiva nei confronti di autori di eventi comportamenti antigiuridici oramai risalenti nel tempo[24]: in quanto si ritiene venir meno l’interesse generale a tale punizione oltre che l’allarme sociale unitamente al clamor fori, tenendo in considerazione anche il diritto all’oblio e le esigenze di garanzia riconosciuto ai consociati che hanno commesso illeciti penali miranti ad evitare che gli stessi restino esposti al potere punitivo dello Stato, in particolare quando il reato non sia così grave da escludere tale tutela[25].

Ebbene, detto ciò, tutte le riforme che hanno interessato, e che in previsione ancora interesseranno, questo istituto, hanno come obiettivo comunque quello di ridurre il numero dei procedimenti penali conclusi con la declaratoria della prescrizione del reato; nello specifico della riforma Orlando e di quella che qui si esaminerà: limitatamente alla fase successiva al giudizio di primo grado.

Considerate le discussioni, non solo su carta stampata ma anche mediatiche, che hanno interessato, anche e soprattutto negli ultimi mesi (come nei mesi che verranno), la riforma della disciplina della prescrizione, non appare indubbio ritenere che è questa si possa definire la “cenerentola” dell’ordinamento giudiziario. Tant’è che si è arrivati ad intervenire sulla stessa con una cadenza poco più che annuale. Infatti, a distanza di appena un anno e cinque mesi dalla entrata in vigore della pur rilevante “riforma Orlando” (L. n. 103/2017) è stata varata una nuova parziale riforma cd. “Bonafede” (sempre dal Ministro della Giustizia in carica), con la Legge 9 gennaio 2019 n. 3 recante “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici[26](G.U. Serie Generale n. 13 del 16-01-2019), entrata in vigore il 31/01/2019 ad eccezione delle disposizioni di cui al comma 1, lettere d), e) e f) che entrano in vigore il 1° gennaio 2020, che interessano proprio le modifiche alla prescrizione (artt. da 158 a 160).

Tale legge, conosciuta altresì come “Spazzacorrotti o Anticorruzione”, tra l’altro, intervenendo nuovamente sull’art. 159 cod. pen., ha previsto che a decorrere dal 1° gennaio 2020: “Il corso della prescrizione rimane altresì sospeso dalla pronunzia della sentenza di primo grado o del  decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio o dell’irrevocabilità del decreto di condanna” (Art. 1, comma 1, lett. d) che modifica l’art. 159, comma 2), per cui la stessa non potrà più maturare nei giudizi innanzi alle Corti di Appello e alla Suprema Corte di Cassazione. Nell’intento del legislatore del 2019 si vuole evitare, dunque, che un procedimento giunto sino alla definizione in primo grado, possa perire per la prescrizione del reato nel grado successivo, pertanto si abolisce la prescrizione proprio dopo il I grado – sia in ipotesi sia di condanna sia di assoluzione – (a differenza della riforma Orlando), o dal decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio o alla data di irrevocabilità del citato decreto, intervenendo sul dies ad quem (oltre che sul die a quo, come di seguito vedremo).

Di seguito le altre principali e delimitate novità introdotte dalla citata riforma (Art. 1, comma 1, lettere d) e f):

  • alla lett. d) si modifica l’art. 158, comma 1, c.p. relativamente alla decorrenza della prescrizione del reato fissando il termine di decorrenza per il reato continuato al giorno di cessazione della continuazione: “per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata  l’attività’  del  colpevole;  per  il  reato  permanente   o continuato,  dal  giorno  in  cui  e’  cessata  la  permanenza  o  la continuazione”;

Si interviene sul dies a quo e rappresenta un ritorno alla disciplina soppressa dalla legge ex Cirielli del 2005 che, ritenendo unitariamente il reato continuato, faceva decorrere il termine di prescrizione dal momento in cui cessava la continuazione e non, infatti, dal momento in cui è stato commesso ciascuno dei reati avvinti dalla continuazione. Va comunque rilevato che, nell’ottica di spostare in avanti il momento in cui il reato si prescrive, al fine di evitare la prescrizione del reato, si subordina il principio del favor rei ad una disciplina più sfavorevole[27].

  • alla lett. f) si modifica l’art. 160:

1) il primo comma e’ abrogato;

2) al secondo comma, la parola: «pure» e’ soppressa.

Per esigenze di allineamento con le modifiche dal nuovo comma 2 dell’art. 159, abroga, il comma 1 dell’art. 160 c.p. che individuava come cause di interruzione del corso della prescrizione la pronuncia della sentenza di condanna o il decreto penale di condanna.

Le nuove disposizioni inerenti la prescrizione, appena viste, sono entrate in vigore il 1° gennaio 2020, e cioè per scelta dello stesso legislatore, ben un anno dopo al resto della restante parte della legge, (comma 2 dell’art. 1) ed essendo modifiche che incidono su norme di diritto sostanziale, si applicano solo ai delitti commessi successivamente alla loro entrata in vigore, gli effetti della loro concreta applicazione saranno stimabili e valutabili solo fra qualche tempo, sempre se ne sussisteranno i presupposti.

4. Il prosieguo delle riforme della prescrizione: nuove proposte di legge e vecchie questioni

Dopo lunghe stagioni, non propriamente serene, di riforme dell’istituto della prescrizione, ancora oggi a chi si chiede se si è trovata la quadra sulla stessa, la risposta è sicuramente no.

Infatti, ad oggi pendono sui tavoli della Commissione Giustizia della Camera dei Deputati alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare volte a riformare nuovamente la disciplina della prescrizione e, addirittura, ad abrogare la riforma della sospensione della prescrizione così come introdotta dalla legge spazzacorrotti.

Abbiamo:

1) la proposta di legge presentata dal Deputato Roberto TURRI (Lega Nord) ed altri, recante “Modifiche alla legge 9 gennaio 2019, n. 3, e ripristino dell’efficacia delle disposizioni preesistenti in materia di prescrizione del reato” (A. C. 2357);

2) la proposta di legge presentata dal Deputato Federico CONTE (LEU) ed altri, recante “Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato nonché di ragionevole durata e di estinzione del processo” (A. C. 2306);

3) la proposta di legge presentata dal Deputato Enrico COSTA (Gruppo misto FARE!-PRI-LIBERALI) ed altri, recante“Modifiche alla legge 9 gennaio 2019, n. 3, in materia di prescrizione del reato” (A. C. 2059).

Mentre i presentatori degli A.A. C. 2059 e 2357 propongono un nuovo intervento normativo volto all’abrogazione della riforma introdotta dalla legge n. 3 del 2019 (c.d. Spazzacorrotti), entrata in vigore lo scorso 1° gennaio 2020. In aggiunta a tale previsione la sola proposta A. C. 2357 – presentata in data successiva all’entrata in vigore della riforma delle prescrizione attuata dalla legge del 2019 – prevede, invece, l’espressa reviviscenza degli articoli 158, 159 e 160 del codice penale nella formulazione vigente al 31 dicembre 2019[28]. Anche con la proposta A.C. 2306 si vuole abrogare parte dell’ultima riforma approvata nel 2019 proponendo modifiche alle disciplina della prescrizione del reato nonché una nuova disciplina della prescrizione nel processo penale[29]. Si ritiene importante segnare che, diversamente dalle due proposte di legge ordinaria: C. 2059-A e C. 2357, che prevedono l’integrale soppressione della riforma della prescrizione operata dalla legge c.d. Spazzacorrotti, quest’ultima proposta non interviene sulle modifiche all’art. 158 c.p. relative alla decorrenza del termine di prescrizione del reato per i reati continuati.

I lavori parlamentari circa questa tematica hanno portato alla nuova calendarizzazione in Commissione Giustizia in quota opposizione – a seguito del ritorno in Commissione deliberato dall’Assemblea della Camera in data 28 gennaio – della sola proposta di legge COSTA ed altri (A.C. 2059-A), nella quale sono confluite le altre proposte ancora pendenti (A. C. 2306 (Conte e altri) e A. C. 2357 (Turri e altri)), attuale relatrice Deputata Francesca BUSINAROLO (M5s).

La proposta è stata oggetto di una accurata istruttoria anche grazie ai contributi forniti nel corso di un ciclo di audizioni al quale hanno partecipato rappresentanti della categoria forense, magistrati e docenti universitari. Successivamente al ciclo di audizioni, nella seduta del 15 gennaio 2020, la Commissione ha esaminato sei proposte emendative presentate, approvando in quell’occasione l’emendamento soppressivo dell’articolo unico della proposta di legge. Tale deliberazione della Commissione ha determinato anche il conferimento del mandato alla suddetta relatrice, in luogo del precedente dimissionario relatore, onorevole Costa, primo firmatario della proposta, a riferire in senso contrario all’Assemblea.

In tale ramo del Parlamento la discussione sul progetto di legge de qua è iniziata il 27 gennaio 2020, seduta nella quale si è svolta la discussione sulle linee generali della PDL, salvo poi nella seduta n. 294 del giorno successivo (28.01.2020) essere rinviata in Commissione Giustizia.

A tal proposito si riporta di seguito l’intervento in Aula del Deputato Conte (LEU), primo firmatario della proposta di legge ordinaria A. C. 2306, che ne sintetizza le ragioni di opportunità politica e non solo: “Presidente, prendo la parola per chiedere che la proposta di legge a nome Costa torni in Commissione (Commenti dei deputati del gruppo Lega-Salvini Premier). È una proposta che faccio all’Aula senza finalità di carattere ostruzionistico e con una motivazione chiara che mi accingo a spiegare. È evidente che la maggioranza sul tema della prescrizione non ha raggiunto una condizione condivisa e il rinvio in Commissione di questa proposta di legge potrebbe darci l’occasione di raggiungere una posizione condivisa e, se possibile, omogenea. Sarebbe un valore e un’opportunità anche per il dibattito su questa proposta di legge. Noi abbiamo una fase dei lavori avanzata sulla riforma del processo penale e sul tema della prescrizione abbiamo fatto molti passi in avanti e ci manca l’ultimo miglio. Ora quest’ultimo miglio ha tempi brevi di verifica. Per verificare se siamo in condizioni di percorrerlo o se non siamo in condizioni di farlo, un rinvio è la soluzione che poi ci consentirà di tornare a discutere di questo istituto generale di grande rilevanza giuridica, e ormai di grande rilevanza politica, potendo dare all’Aula un contributo positivo ed evitare che questa discussione, come inevitabilmente accadrà oggi se si dovesse svolgere, sia ispirata soltanto, al di là delle intenzioni dei singoli, da carattere di strumentalità, da suggestioni negative e da posizioni fortemente antagonistiche che non farebbero bene allo stesso svolgimento dei lavori parlamentari.

Dunque, un rinvio in Commissione di questa proposta di legge sarà – e questo è un merito della proposta di legge a prima firma Costa, che sta funzionando da pungolo per la maggioranza – la cartina di tornasole della nostra capacità di una risposta omogenea. Sarà poi l’Aula a riprendere il governo della vicenda. Il Partito Democratico ha una sua proposta di legge e questo gruppo ne ha un’altra a mia prima firma. Sono due proposte organiche alternative a quella del Ministro Bonafede e vorrà dire che troveremo qui la soluzione migliore”.

Dopo una accesa discussione sul rinvio proposto[30], il Presidente della Camera dei Deputati, On. Roberto Fico,  ha ricordato un precedente dirimente al fine di procedere: “Colleghi, vi comunico che vi è un precedente esattamente conforme a quello in esame, ed è il progetto di legge, in quota opposizione, della Commissione d’inchiesta su Tangentopoli, del 29 settembre 1998, progetto di legge che fu rinviato in Commissione e vi era un mandato a riferire in senso negativo”. Pertanto, si è passati alla votazione della proposta di rinvio in Commissione del provvedimento, mediante procedimento elettronico senza registrazione di nomi, che con la differenza di 72 voti, è stata approvata.

Per cui in data 4 febbraio 2020 è ripreso l’esame in Commissione Giustizia (iniziato per la prima volta il 24.10.2019, prima pertanto della data di entrata in vigore dell’attuale vigente disciplina della prescrizione, oggetto di abrogazione da parte della proposta stessa[31]), che ad oggi risulta “Concluso l’esame da parte della Commissione. In stato di relazione”.[32]

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Testi che possono essere consultati, tra i tanti altri che affrontano il tema trattato, per ogni opportuno approfondimento degli argomenti illustrati:

 

– A. PECCIOLI, “La prescrizione del reato. Un istituto dall’incorreggibile polimorfismo”, edito da Giappichelli, 2019;

– A. Di Tullio D’Elisiis, “La nuova prescrizione del reato dopo la L. 103/2017”, Maggioli Editore, Luglio 2017 (I Edizione).

[1] Si tratta della ventiseiesima Conferenza sul clima delle Nazioni Unite (COP26) che per la prima volta si è tenuta nel Regno Unito presso lo Scottish Exhibition Centre (SEC) di Glasgow dal 9 – 20 novembre 2020. Si riuniranno oltre 30.000 delegati, tra cui Capi di Stato, esperti climatici e attivisti, per concordare un piano d’azione coordinato per affrontare il cambiamento climatico.

[2] Intervista video pubblicata online dal sole24ore in data 4 febbraio 2020: “Conte: cittadini ci chiedono efficienza non la prescrizione”, al seguente link: https://stream24.ilsole24ore.com/video/italia/conte-cittadini-ci-chiedono-efficienza-non-prescrizione/ACHjWyGB.

[3] Si ricordano, tra le altre, quella istituita il 08.02.1988, anno in cui – il 22 settembre – vedeva la luce il nuovo codice di procedura penale, la Commissione presieduta dal Prof. Pagliaro, Ordinario di diritto penale all’Università di Palermo, incaricata, dall’allora Ministro della Giustizia Vassalli, di redigere uno schema di legge-delega da sottoporre successivamente al Parlamento. Lo schema preparato da quella Commissione costituì il punto di approdo delle principali posizioni assunte dalla dottrina, a cavallo tra gli anni ’80 e ’90, sulla riforma del codice penale. Il cd. “Progetto Pagliaro” ancora oggi costituisce un significativo e poderoso tentativo di riforma globale del Codice Rocco in grado di muoversi secondo coordinate improntate ai principi costituzionali e agli orientamenti dei principali sistemi penali europei. Tale Commissione redisse la relazione che fu pubblicata in data Relazione 25 ottobre 1991:  https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.wp?facetNode_1=1_1(1988)&facetNode_5=1_1(19880208)&facetNode_4=0_10_17&facetNode_3=1_1(198802)&facetNode_2=0_10&previsiousPage=mg_1_8&contentId=SDC31491.

Quella presieduta dal Professore Giuseppe Riccio, Professore di Procedura penale nell’Università di Napoli “Federico II”. Istituita con D.M. 26.7.2006 durante nella XV legislatura (dal 28 aprile 2006 al 28 aprile 2008), la Commissione ministeriale per la redazione del disegno di legge-delega per la riforma del Codice di procedura penale, si affrontò anche della rivisitazione della disciplina della prescrizione. Se ne può consultare la puntuale relazione finale al seguente link: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.wp?facetNode_1=4_57&facetNode_5=0_10_16&facetNode_4=3_1_3&facetNode_3=0_10&facetNode_2=3_1&facetNode_6=3_1_3_1&previsiousPage=mg_1_12&contentId=SPS72293.

[4] Per completezza si rileva che fu istituita anche la Commissione Pisapia istituita il 30 luglio 2006, dal Ministro della Giustizia, Clemente Mastella, che fu incaricata di predisporre uno “Schema di disegno di legge recante delega legislativa al Governo della Repubblica per l’emanazione della parte generale di un nuovo codice penale”, nel quale rientrava la revisione della prescrizione del reato (art. 25). Relazione al seguente link: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.wp?facetNode_1=0_10&facetNode_5=0_10_17&facetNode_4=4_57&facetNode_3=3_1_3&facetNode_2=3_1&facetNode_6=3_1_3_1&previsiousPage=mg_1_12&contentId=SPS47445

[5] Ordinario di diritto penale presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università degli Studi La Sapienza di Roma. Ma il gruppo di lavoro era composta anche da altri illustri giudici, accademici, studiosi e professionisti di altissimo spessore: magistrati come Carlo CITTERIO, Giorgio Fidelbo, Piero Gaeta e altri, avvocati come Valerio Spigarelli, Roberto Bruni, Gildo Orsini, professori come Oreste Dominioni, Enrico Mezzetti, Francesco Viganò. Il testo integrale del decreto: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.wp?facetNode_1=3_1_3&facetNode_3=3_1_3_1&facetNode_2=4_69&previsiousPage=mg_1_8&contentId=SDC809943.

[6][6] Il 23.04.2013 fu pubblicata sul sito del Ministero della Giustizia la relazione conclusiva dei lavori della Commissione Fiorella: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page?contentId=SPS914317&previsiousPage=mg_14_7#a1a.

[7] Il sistema di computo del termine, radicalmente innovato dalla c.d. legge ex Cirielli, aveva dato luogo a non poche alterazioni ed ad un crescente numero di provvedimenti di estinzione per prescrizione del reato. È stato calcolato che tra il 2004 ed il 2013 ci sono stati oltre un milione e mezzo di procedimenti (1.552.435). Fonte: Ministero della Giustizia, Direzione Generale di Statistica e Analisi Organizzativa, come si può vedere al seguente link:

https://webstat.giustizia.it/Analisi%20e%20ricerche/Prescrizioni%20penali%20Serie%20storica%202004-2013.pdf

[8] D’altra parte, la Commissione ha ritenuto che la soluzione a queste problematiche non poteva esser quella di un allungamento puro e semplice degli attuali termini di prescrizione, né l’altra – spesso proposta – di un definitivo arresto del corso della prescrizione al momento dell’esercizio dell’azione penale: “In un sistema penale affetto da un sovraccarico di procedimenti come quello italiano, la prescrizione svolge nella prassi una funzione acceleratoria dei procedimenti (analoga alla missione attribuita ai termini massimi di custodia cautelare rispetto ai procedimenti contro imputati in vinculis), orientando le cadenze del lavoro giudiziario in modo tale da evitare l’esito prescrizionale”. E si precisava: “In questo senso, il decorso della prescrizione seguente all’emersione della notitia criminis sino alla sentenza definitiva risulta di fatto funzionale – nonostante le perplessità ripetutamente formulate sul punto da autorevole dottrina – anche alla tutela della ragionevole durata del processo penale”.

[9] Ai tempi del dibattito sulla approvazione della legge (ex) Cirielli, un centinaio di professori universitari italiani sottoscrissero una petizione per far presente, in buona sostanza, che “mentre il legislatore minaccia 5 o 6 anni di reclusione all’autore di questo o quel grave reato, contemporaneamente la (ex) Cirielli lo avrebbe rassicurato che, una volta commesso il reato, non poteva essere condannato, trattandosi di un reato destinato a morire per prescrizione. L‘eventuale approvazione di quest’ennesima legge ad personam sarebbe perciò un ulteriore sfregio ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza di fronte alla legge, che, come in passato, gli studiosi di diritto penale, senza distinzioni politiche, non possono non denunciare con forza. Dopo che la legge fu approvata, Vassalli, affermò: “l’opinione pubblica reclama ‘certezza della pena’, questa riforma garantisce ‘certezza d’impunità’”.

[10] A tal riguardo, e a conferma di quanto detto, si deve dare assolutamente risalto dell’attuale piano straordinario di “risanamento organico” che il Ministro della Giustizia, Alfonso Bonafede, ha posto in essere al fine di un significativo incremento di organico dei giudici, sia togati che onorari e del personale amministrativo in tutte le sedi giudiziarie. Tra i tanti articoli, si indicano quelli ai seguenti link: https://www.studiocataldi.it/articoli/37442-giustizia-in-arrivo-1000-assunzioni-e-500-giudici-onorari.asp; https://www.lanotiziagiornale.it/piano-straordinario-del-governo-per-la-giustizia-in-arrivo-oltre-2900-assunzione-e-investimenti-per-9-miliardi/.

[11] Le statistiche ministeriali sono pubblicate entro il 30 giugno di ogni anno. Stando sempre ai dati forniti dalla Direzione generale di Statistica e analisi organizzativa del Ministero della Giustizia, per il 2017, sono circa 126 mila i procedimenti penali prescritti, 67 mila dei quali (il 60% circa) definiti già davanti al GIP o davanti al GUP. Poco più di 27 mila i reati prescritti durante il dibattimento presso un Tribunale, 2.500 circa davanti al GdP, 28 mila dinnanzi alla Corte di Appello e 660 in Cassazione. La percentuale di procedimenti definiti per prescrizione oscilla, negli anni, dallo 0,7% (2008) all’1,7% (2014). Dal 2010 al 2013 la percentuale di prescrizioni è rimasta invariata (0,8%).

[12] Tale tasso si presenta, del resto, costante negli ultimi anni con il 25,8% nel 2017, a ulteriore conferma della già segnalata criticità del giudizio di secondo grado.

[13] Basandoci sempre sui dati del 2017, in Italia vengono definiti circa 1 milione di processi in un anno, di cui 126 mila di questi decadono per prescrizione (12% circa). Relativamente alla Suprema Corte di Cassazione, il numero più elevato di reati penali prescritti (930) risale al 2014, il triplo rispetto ai 334 del 2008. Anche in questo caso, tra il 2016 e il 2017, si è registrato una netta diminuzione.

[14] Per giungere al calcolo del massimo della pena edittale, si stabilisce che non si debba tener conto né delle aggravanti né delle attenuanti, salvo che delle circostanze aggravanti ad effetto speciale (quelle che comportano un aumento della pena superiore ad un terzo) e di quelle per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa rispetto a quella prevista per il reato cui ineriscono (ad esempio l’applicazione della premeditazione implica la punizione dell’omicidio non più con la reclusione, ma con l’ergastolo). Analogamente, non si tiene conto della disciplina del concorso di circostanze aggravanti e attenuanti. Se il reato è punito congiuntamente o alternativamente con pena pecuniaria si dovrà tener conto della sola pena detentiva, mentre in caso di pene di natura diversa il termine di prescrizione è fissato in tre anni. Appare il caso di ribadire che l’istituto della prescrizione è sempre rinunciabile dall’imputato e che i reati puniti con l’ergastolo sono imprescrittibili mentre per alcuni particolari delitti i termini di prescrizione, calcolati ai sensi dell’articolo 157 c.p., sono raddoppiati.

[15] Per le innumerevoli critiche che suscitò tale riforma, si vedano per tutti: G. Marinucci, “La prescrizione riformata, ovvero dell’abolizione del diritto penale”, in Riv. It. Dir. Proc. Pen., 2004, 40 ss. e E. Dolcini, “Le due anime della legge “ex Cirielli”, in Corr. Merito, 2006, 55 ss.

[16] Tra le altre, si ricordano: Progetto di riforma del codice penale elaborato dalla Commissione Nordio nel 2005, ma anche il c.d. progetto Mastella, ovvero il disegno di legge del Governo Prodi (A.C. 2664), presentato alla Camera il 16 maggio 2007. Proposta di legge Kessler (A.C. 1302), presentata alla Camera all’inizio della XIV legislatura. Ma anche la dottrina più autorevole ha sempre dato il suo contributo: proposta avanzata dal Prof. Grevi e poi dal Prof. Giostra, nonché dalla Commissione Pisapia del 2006. Ancora nella XVI legislatura, è stato presentato nel 2010 dal Senato Gasparri l’A.S. 1880, recante “Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell’art. 111 Cost. e 6 CEDU” (meglio conosciuto tra gli addetti ai lavori come DDL in materia di prescrizione breve). Infine, sempre in XVI legislatura, va ricordata la proposta di riforma dell’istituto della prescrizione formulata dalla c.d. Commissione Fiorella, di cui già si è detto.

[17] Dal 2005, quando fu approvata la legge ex Cirielli, si era riscontrato che la lotta alla corruzione diventò ancora più difficile.

[18] Per un approfondimento circa i soggetti auditi, tra i quali i magistrati (Piercamillo Davigo e Francesco Greco):

https://www.camera.it/leg17/1102?id_commissione=02&shadow_organo_parlamentare=2076&sezione=commissioni&tipoDoc=elencoResoconti&idLegislatura=17&tipoElenco=indaginiConoscitiveCronologico&calendario=false&breve=c02_prescrizione&scheda=true.

[19] Tre progetti di legge già approvati dalla Camera: il disegno di legge di iniziativa governativa A.C. 2798 (Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi nonché all’ordinamento penitenziario per l’effettività rieducativa della pena, A.S. 2067), la proposta di legge Ferranti ed altri A.C. 2150 (Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato, A-S. 1844) e la proposta di legge Molteni A.C. 1129 (Modifiche all’articolo 438 del codice di procedura penale, in materia di inapplicabilità e di svolgimento del giudizio abbreviato, S. 2032).

[20] Dunque, stante l’esclusione dell’art. 157 c.p. relativo al “termine base”, si può affermare che non si scelse di modificare l’assetto complessivo della disciplina della prescrizione che rimane quello introdotto nel 2005 con la legge ex Cirielli, l’intervento legislativo in commento non può di certo considerarsi una riforma di sistema e men che meno strutturale. Si segnala, per completezza, che al Senato fu soppresso, rispetto al primo testo-Camera, l’integrazione all’art. 157 c.p. che – in relazione al tempo necessario a prescrivere – stabiliva l’aumento della metà dei termini di prescrizione per i seguenti reati: corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.); corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.); corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.).

[21] Corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.); corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.); corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.); induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater); corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio ( art. 320); pene per il corruttore (321 c.p.); peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale o degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri limitatamente ai delitti già richiamati (art. 322-bis); truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis).

[22] Si ritiene che sia la più frequente tra le causa di estinzione del reato previste nel nostro sistema penale. Le cause di estinzione del reato sono disciplinate al Capo I del libro primo titolato “Dei reati in generale” al titolo VI del Codice Penale rubricato “Della estinzione del reato e della pena”: la morte del reo prima della condanna (art. 150 c.p.), l’amnistia propria (art. 151 co. 1), la remissione della querela (art. 152 c.p.), la prescrizione del reato (art. 157 c.p.), L’oblazione nelle contravvenzioni (artt. 162 e 162-bis c.p. e il perdono giudiziale (169 c.p.).

[23] All’ultimo comma dell’art. 157 si legge: “La prescrizione non estingue i reati per i quali la legge prevede la pena dell’ergastolo, anche come effetto dell’applicazione di circostanze aggravanti”.

[24] In tal senso, sentenze della Corte costituzionale: n. 143 del 2014; n. 324 del 2008 e n. 393 del 2006.

[25] In tal senso, pronunce della Corte costituzionale: sentenze n. 393 del 2006 e n. 202 del 1971; ordinanza n. 337 del 1999; sentenza n. 23 del 2013.

[26] Come si evince dalla stessa rubrica della Legge, tre sono i temi in cui interviene la stessa: la lotta alla corruzione della Pubblica Amministrazione, la rivisitazione della prescrizione, la trasparenza di partiti e movimenti politici e relativi finanziamenti.

[27] Il tema della riforma della prescrizione non era originariamente contenuta nel testo del DDL governativo (AC 1189-B – A.S. 955), poi divenuto legge n. 3 del 2019, ma fu inserita con un emendamento dei relatori (FORCINITI Francesco, per la Commissione I Affari Costituzionali, BUSINAROLO Francesca, per la Commissione II Giustizia) approvato nel corso dell’esame referente presso le due Commissioni riunite “Affari costituzionali” e “Giustizia” della Camera dei deputati. L’ampliamento del perimetro originario del disegno di legge alla tematica della prescrizione, ha peraltro comportato un supplemento di istruttoria da parte delle Commissioni riunite I e II che hanno svolto, sullo specifico tema, il 12.11.2018, un apposito ciclo di audizioni, visionabili unitamente ai documenti acquisiti in quanto depositati dagli auditi: https://www.camera.it/leg18/1347?shadow_organo_parlamentare=2801&id_commissione=01.

[28] Si rileva che nessuna delle due proposte prevede, al momento, una disciplina transitoria per i reati commessi a partire dal 1° gennaio 2020 e fino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni.

[29] La proposta di legge C. 2306 (Conte e altri) si compone di 6 articoli attraverso i quali introduce una innovativa disciplina, in particolare, gli articoli da 1 a 3 riguardano la prescrizione del reato e modificano gli articoli 157, 159 e 160 del codice penale. L’articolo 1, proprio per sottolineare anche lessicalmente la distinzione tra prescrizione del reato e prescrizione del processo, interviene sulla sola rubrica dell’art. 157 c.p., per specificare che il tempo necessario a prescrivere, scandito in questo articolo del codice penale, al quale non si apportano ulteriori modifiche, si riferisce esclusivamente al reato. L’articolo 2 abroga l’articolo 159 del codice penale che contiene la disciplina della sospensione del corso della prescrizione. Conseguentemente, in base a questa riforma, il decorso del termine di prescrizione del reato non potrà più essere sospeso. L’articolo 3 modifica l’articolo 160 del codice penale, innovando la disciplina dell’interruzione del termine di prescrizione. L’articolo 4 riscrive l’articolo 161 del codice penale introducedovi una innovativa disciplina della estinzione del processo collegata al decorso del tempo processuale. L’articolo 5 abroga le lettere e) ed f) del comma 1 dell’art. 1 della legge n. 3 del 2019. L’articolo 6 specifica che la riforma della prescrizione del reato e della prescrizione del processo si applica ai fatti commessi a decorrere dall’entrata in vigore della legge. Per ogni approfondimento, si veda la scheda dei lavori preparatori al seguente link: https://www.camera.it/leg18/126?leg=18&idDocumento=2306.

[30] Sul rinvio alla Commissione, è intervenuto anche il Presidente della Camera, Roberto FICO: “Sono state sollevate obiezioni per il fatto che la Presidenza stia consentendo di deliberare il rinvio in Commissione, relativamente ad un provvedimento inserito nel calendario, su proposta di un gruppo di opposizione, ai sensi del comma 3 dell’articolo 24 del Regolamento. Al riguardo faccio presente che, come precisato dal Presidente della Camera nella seduta della Giunta per il Regolamento del 24 settembre 1998 e successivamente, nella seduta dell’Assemblea del 29 settembre 1998, il rinvio in Commissione costituisce uno strumento che non incide sul provvedimento in discussione, ma solo sulla procedura per il suo esame; ai sensi dell’articolo 41, comma 1, del Regolamento, la decisione sui suddetti richiami spetta al Presidente, il quale può chiamare l’Assemblea a pronunziarsi. La proponibilità e l’ammissibilità delle richieste di rinvio in Commissione e più in generale dei richiami sull’ordine dei lavori non possono dunque essere contestate neppure nei riguardi dei provvedimenti inseriti in calendario su richiesta di gruppi di opposizione (…) Sulla proposta di rinviare in Commissione il provvedimento darò la parola, ai sensi dell’articolo 41, comma 1, del Regolamento, ad un deputato contro e ad uno a favore, per non più di cinque minuti ciascuno”.

[31] Non a caso, infatti, l’intento della proposta era dunque quello di continuare ad applicare le norme allora vigenti. Nel momento in cui la riforma della prescrizione è entrata in vigore, il 1° gennaio 2020, la mera abrogazione da parte della

proposta di legge di norme vigenti, sostitutive della disciplina preesistente, non comporta in via generale e automatica la reviviscenza di tale disciplina.

[32] Come da relativa scheda informativa sui lavori preparatori consultabili al seguente link: https://www.camera.it/leg18/126?tab=1&leg=18&idDocumento=2059&sede=&tipo=.

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Silvio Garofalo Quinzone

Dipendente pubblico con profilo di funzionario amministrativo-giuridico-contabile presso il Ministero dell’istruzione – Sede centrale in Viale Trastevere n. 76/A – Roma - Laureato in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”; - Laureato in Scienze dell’Amministrazioni e Politiche Pubbliche presso l’Università degli Studi di Milano; Laureato in Scienze Politiche presso l'Università degli studi "Guglielmo Marconi"; - Specializzato in Professioni Legali presso l’Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli; - Ho frequentato un Master di II livello in Management e Innovazione delle Pubbliche Amministrazioni presso Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano; - Ho frequentato un master di II livello in risorse umane e organizzazione presso l'Università degli studi "Guglielmo Marconi" - Abilitato all’insegnamento delle discipline giuridiche ed economiche nelle scuole secondarie di II grado; - Abilitato alla professione di avvocato; - Dottorando di ricerca in Scienze Giuridiche e Politiche presso l'Università degli studi "Guglielmo Marconi". Si occupa principalmente di diritto amministrativo, diritto civile, diritto del lavoro e diritto scolastico.


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