Il provvedimento prefettizio che interviene in materia, pertanto, non può essere finalizzato a disciplinare o restringere la concorrenza fra imprese esercenti attività di vigilanza privata e tantomeno ad introdurre contingenti volti a creare un’ingiustifi

Principi di tutela della concorrenza e apertura del mercato di origine comunitaria: il caso dell’attività di vigilanza e di investigazione, soggetta ad autorizzazione prefettizia e di fattispecie di (illegittima) escussione della cauzione per inadempimenti relativi a tale attività

 

Espone l’odierna ricorrente di essere Istituto autorizzato ad espletare attività di vigilanza privata, custodia, contazione, trasporto e scorta di valori, autorizzazione assentita anche a seguito del trasferimento della sede in Torre del Greco, Via Circumvallazione n.138. Tale provvedimento non ha considerato la distribuzione interna dei locali ove viene espletata l’attività di custodia e contazione dei valori, per cui il ricorrente ha provveduto alla creazione di due stanze blindate, poste a destra e a sinistra dell’accesso principale e dotate di impianto di videosorveglianza, controllo ingressi, impianto di allarme ed antincendio. In data 22/3/2007, a seguito di controllo della Divisione Amministrativa della Questura di Napoli, è stata contestata la violazione dell’art.257 del R.D. n.635/1940 per aver arbitrariamente custodito valori per € 1.336.589,00 all’interno di locali diversi da quelli autorizzati; sebbene in sede di giustificazioni sia stato evidenziato l’assenso all’autorizzazione per l’intero immobile in Via Circumvallazione n.138, per cui non per cui nessuna attività di custodia valori poteva essere “arbitrariamente” espletata in locali diversi da quelli autorizzati, è stata inflitta la sanzione del parziale incameramento della cauzione per € 1000,00.

 

il provvedimento prefettizio di autorizzazione allo svolgimento delle imprese di servizi di vigilanza e di investigazione, in quanto espressione del predetto potere-dovere di controllo su tale attività, non può dunque, senza una valida ragione giustificatrice, incidere su principio del libero svolgimento delle attività economiche riconosciuto dall’art. 41 della nostra Costituzione e dai principi di concorrenza e di apertura del mercato di origine comunitaria. L’interpretazione degli artt. 134 e 136 del TULPS, in quanto disposizioni volte alla regolazione delle attività in parola in un sistema pre-costituzionale ispirato a valori e principi diversi rispetto a quelli consacrati nella Costituzione e caratterizzato dal dirigismo statale delle attività economiche e dalla conseguente “funzionalizzazione” dell’autonomia privata, nonché da forme di intervento pubblico di regolazione del mercato mediante la pianificazione delle attività private e la correlata fissazione di contingenti, deve essere condotta in modo da salvaguardare la compatibilità di tali regole con i sopravvenuti principi costituzionali e comunitari; la concorrenza deve, cioè, essere tutelata come bene in sé in quanto assicurante in modo automatico il miglior equilibrio del mercato e la massima soddisfazione dell’interesse dei consumatori, mentre le limitazioni allo svolgimento dei servizi in questione possono essere giustificate, secondo lo spirito ed i principi ricavabili dalla disciplina comunitaria e nazionale in materia, solo in quanto trattasi “di attività che … partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri” ovvero che “siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica” di cui agli artt. 45 e 46 del Trattato CEE_Nella fattispecie, dopo che in sede di costituzione l’Amministrazione aveva paventato che parte ricorrente fosse in realtà autorizzata solo ed esclusivamente per il locale seminterrato come da planimetria fornita dalla titolare al momento della richiesta alla Prefettura, in occasione del riscontro agli incombenti istruttori disposti dal Tribunale sono state spiegate considerazioni di carattere generale sulla vigilanza privata, senza tuttavia puntualizzare quanto precedentemente asserito e pure fatto oggetto di richiesta di approfondimenti da parte della Sezione._5.1 Pertanto il Collegio deve convenire con parte ricorrente circa la considerazione che il provvedimento autorizzativo non contiene alcuna prescrizione limitativa cui l’Istituto doveva, e dovrebbe tuttora, uniformarsi, anche quanto all’individuazione del locale da destinare a sede del caveau; risulta conseguentemente viziata la determinazione dell’Amministrazione di modificare a posteriori, in maniera del tutto immotivata ed incongrua, il contenuto del titolo abilitativo, in esito ad una istruttoria incompleta e prescindendo dal contenuto del provvedimento autorizzativo di cui parte ricorrente era già titolare

a cura di *************

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 1828 del 2008, proposto dall’Istituto di Vigilanza ALFA S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. *************** ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Napoli, **************** n.4;

Ufficio Territoriale di Governo – Prefettura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato ope legis presso gli Uffici di Napoli, Via A. Diaz n.11;

della nota del 22/3/2007 della Questura di Napoli di segnalazione della custodia arbitraria di valori per € 1.336.589,00 all’interno di locali diversi da quelli autorizzati; della comunicazione di avvio del procedimento del 3/4/2007; della nota della Questura di Napoli del 5/10/2007 di riscontro alla memoria difensiva del ricorrente; del provvedimento del Prefetto di Napoli del 12/12/2007 di inflizione della sanzione dell’incameramento di parte della cauzione, nonché per l’accertamento del diritto e la condanna dell’Amministrazione alla restituzione di quanto indebitamente incamerato.

 

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.1193 del 2008 di accoglimento della domanda di sospensione;

Vista la costituzione dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato con deposito di relazione della Questura di Napoli dell’8/5/2008;

Vista la successiva documentazione depositata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato con nota della Prefettura di Napoli datata 14/5/2008;

Vista l’ordinanza istruttoria di questo Tribunale n.98 del 2009;

Vista la documentazione successivamente depositata dall’Amministrazione;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Consigliere ***************** per la pubblica udienza del 21 maggio 2009, ed ivi udito gli Avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

 

FATTO

Espone l’odierna ricorrente di essere Istituto autorizzato ad espletare attività di vigilanza privata, custodia, contazione, trasporto e scorta di valori, autorizzazione assentita anche a seguito del trasferimento della sede in Torre del Greco, Via Circumvallazione n.138. Tale provvedimento non ha considerato la distribuzione interna dei locali ove viene espletata l’attività di custodia e contazione dei valori, per cui il ricorrente ha provveduto alla creazione di due stanze blindate, poste a destra e a sinistra dell’accesso principale e dotate di impianto di videosorveglianza, controllo ingressi, impianto di allarme ed antincendio. In data 22/3/2007, a seguito di controllo della Divisione Amministrativa della Questura di Napoli, è stata contestata la violazione dell’art.257 del R.D. n.635/1940 per aver arbitrariamente custodito valori per € 1.336.589,00 all’interno di locali diversi da quelli autorizzati; sebbene in sede di giustificazioni sia stato evidenziato l’assenso all’autorizzazione per l’intero immobile in Via Circumvallazione n.138, per cui non per cui nessuna attività di custodia valori poteva essere “arbitrariamente” espletata in locali diversi da quelli autorizzati, è stata inflitta la sanzione del parziale incameramento della cauzione per € 1000,00.

L’Amministrazione si è costituita depositando, tra l’altro, relazioni dalle quali sembrerebbe desumersi che parte ricorrente sarebbe autorizzata solo ed esclusivamente per il locale seminterrato come da planimetria fornita dalla titolare al momento della richiesta alla Prefettura.

Con ordinanza istruttoria è stata richiesta l’acquisizione di una dettagliata relazione su tali circostanze; successivamente è stato prestato adempimento a tale incombente istruttorio.

Alla udienza pubblica del 21 maggio 2009 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.

DIRITTO

1.Con il ricorso in esame parte ricorrente lamenta tra l’altro la violazione degli artt.134 del R.D. n.773/1931, 3 e 7 della Legge n.241/1990, 257 del R.D. n.635/1940, nonché il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti.

2. In ordine alla specifica materia di cui in controversia, la Sezione ha già avuto modo di evidenziare che lo svolgimento dell’attività propria degli istituti di vigilanza, pur concretando un esercizio di attività imprenditoriale privata, si colloca nella materia della polizia di sicurezza per gli evidenti riflessi che esercita sulla sicurezza e l’ordine pubblico, sia in quanto la predetta attività si pone come indiretto ausilio nel perseguimento delle finalità di interesse generale della sicurezza e della prevenzione dei reati, sia in quanto incide sulle generali condizioni di controllabilità del territorio da parte delle Forze dell’Ordine, siccome costituita da corpi organizzati autorizzati al porto delle armi, facenti capo ad apposite organizzazioni aziendali, anche complesse.

2.1 Il necessario contemperamento, nel quadro dell’art. 41 Cost., tra l’iniziativa economica privata, che è libera, e l’utilità sociale, viene operato dall’Autorità di pubblica sicurezza competente lungo le linee guida del TULPS, mediante atti connotati da significativi margini di discrezionalità che sono riconosciuti dalla legge al fine precipuo di consentire il raggiungimento del giusto punto di equilibrio tra le opposte esigenze di garantire la libera iniziativa economica privata e di assicurare nel contempo che essa non vada a detrimento di altri interessi di pari o superiore rilievo e protezione costituzionale. In quest’opera di bilanciamento va comunque riconosciuta una naturale preminenza all’interesse generale alla prevenzione e alla garanzia di efficacia della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, spettando al giudice amministrativo un sindacato sulla verità dei presupposti di fatto presi a base della decisione e sulla razionalità complessiva, sulla coerenza logica e sulla proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata, ma non sul merito della convenienza ed opportunità della scelta.

3. Occorre peraltro dare atto che, nella materia de qua, si sono registrati numerosi interventi dell’Autorità Antitrust e della giurisprudenza amministrativa, rivolti ad un maggiore apertura al mercato di questo delicato settore; in particolare i giudici amministrativi (ex multis, Cons. Stato, VI, 29.4.23008, n.1916; 23.4.2007, n.1823; 20.4.2006, n.2197; V, 10.1.2005, n.32; IV, 4.10.2005, n.5282; 20.10.2005, n.5900; 15.2.2005, n. 478; 6.3.2004, n.1386; 7.9.2004, n.5782; 6.7.2004, n.5012; 26.11.2001, n.5938; 28.10.1999, n.1643; 23.10.1991, n. 849; T.A.R. Sardegna, 19.7.2006, n.1511; 6.8.2003, n.1005; 22.5.2002, n.597; 18.3.2002, n.284; Cons. Giust. Ammin., 23.12.1988, n.24; T.A.R. Puglia, Bari, I, 8.2.2005, n.394; TAR Lazio, I-ter, 13.10.2004, n.10905; 9.6.2003, n.5197; 16.3.2001, n. 2036; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 1.12.2004, n.17813; 28.2.2005, n.1317; TAR Lombardia, Brescia, 13.4.2002, n. 694; TAR Toscana, I, 16.12.2002, n.3359; 24.11.1998, n.662; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 22.3.2001, n. 489; T.A.R. Umbria, 5.8.1998, n. 829; TAR Valle d’Aosta, 16.12.1994, n. 205; T.A.R. Friuli, 18.5.1991, n.189; T.A.R. Puglia, Lecce, 11.12.1990, n.1079) hanno rimarcato che i provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata di cui all’art.134 TULPS non possono essere motivati solo in base al numero degli Istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma devono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita, in termini dunque di giudizio di eccessività e di negatività di una nuova autorizzazione sotto il profilo del turbamento che potrebbe derivare all’ordine pubblico da un eccesso di concorrenza. Tale giudizio deve perciò fondarsi su concreti ed oggettivi elementi di valutazione, riscontrati con riferimento alla situazione esistente nell’ambito territoriale interessato, atti a dimostrare come l’ingresso di un nuovo soggetto nel settore eroderebbe quote di mercato essenziali a garantire il giusto profitto alle imprese operanti, così da costringere queste ultime a ridurre la qualità del servizio offerto con negativi riflessi sull’interesse all’ordine pubblico tutelato.

3.1 Apparirebbe del resto matura un’interpretazione adeguatrice della disciplina dettata in materia di autorizzazioni di polizia dal TULPS ai principi costituzionali espressi nell’art. 41 Cost., anche in considerazione della qualificazione degli istituti di vigilanza privata come “imprese commerciali esercitanti un servizio (la vigilanza, appunto) nell’interesse dei privati che lo richiedono verso un determinato corrispettivo (la "tariffa"), e cioè imprenditorialmente ed a fine di lucro” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863; nn. 1174 del 1972, 1959 del 1971 e 1740 del 1970). Peraltro “la disciplina pubblicistica di siffatta attività – imposta dalla sua contiguità con quella, istituzionalmente e normalmente riservata allo Stato, relativa alla salvaguardia degli equilibri dell’ordine e della sicurezza pubblica e della tutela, sul piano preventivo e repressivo, delle persone e dei beni – ha un rilievo meramente esterno ed è volta soltanto al controllo dell’esercizio dell’attività medesima nella misura e nei limiti in cui esso può incidere su interessi pubblici anche costituzionalmente garantiti. Ed è esclusivamente in tale dimensione che operano sia il provvedimento autorizzatorio cui l’esercizio dell’attività stessa è subordinata (art. 134 comma 1 R.D. n. 773 del 1931), sia i provvedimenti mediante i quali si realizzano i controlli, di legittimità e di funzionalità, demandati dalla legge alle autorità di pubblica sicurezza” (Cass. Civ., I, 17.12.1994, n. 10863).

Con tali premesse il provvedimento prefettizio di autorizzazione allo svolgimento delle imprese di servizi di vigilanza e di investigazione, in quanto espressione del predetto potere-dovere di controllo su tale attività, non può dunque, senza una valida ragione giustificatrice, incidere su principio del libero svolgimento delle attività economiche riconosciuto dall’art. 41 della nostra Costituzione e dai principi di concorrenza e di apertura del mercato di origine comunitaria. L’interpretazione degli artt. 134 e 136 del TULPS, in quanto disposizioni volte alla regolazione delle attività in parola in un sistema pre-costituzionale ispirato a valori e principi diversi rispetto a quelli consacrati nella Costituzione e caratterizzato dal dirigismo statale delle attività economiche e dalla conseguente “funzionalizzazione” dell’autonomia privata, nonché da forme di intervento pubblico di regolazione del mercato mediante la pianificazione delle attività private e la correlata fissazione di contingenti, deve essere condotta in modo da salvaguardare la compatibilità di tali regole con i sopravvenuti principi costituzionali e comunitari; la concorrenza deve, cioè, essere tutelata come bene in sé in quanto assicurante in modo automatico il miglior equilibrio del mercato e la massima soddisfazione dell’interesse dei consumatori, mentre le limitazioni allo svolgimento dei servizi in questione possono essere giustificate, secondo lo spirito ed i principi ricavabili dalla disciplina comunitaria e nazionale in materia, solo in quanto trattasi “di attività che … partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri” ovvero che “siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica” di cui agli artt. 45 e 46 del Trattato CEE (T.A.R. Lazio, Roma, I-ter, 10.3.2006, n.1890).

4. Il provvedimento prefettizio che interviene in materia, pertanto, non può essere finalizzato a disciplinare o restringere la concorrenza fra imprese esercenti attività di vigilanza privata e tantomeno ad introdurre contingenti volti a creare un’ingiustificata barriera all’entrata di nuove società o ad assicurare alle imprese operanti nel settore un’ingiustificata posizione di oligopolio, considerato il favor dell’attuale “costituzione economica” per il regime di concorrenza in quanto, per definizione, meglio rispondente alle esigenze della generalità. Inoltre tale atto, se negativo, deve evidenziare, mediante circostanziate motivazioni fondate su un’approfondita istruttoria, le esigenze di ordine pubblico e di sicurezza che rendono inopportuno l’accesso al mercato dei servizi in parola ad un nuovo operatore del settore, alla stregua di una lettura costituzionalmente compatibile della disposizione in esame con i principi e le norme risultati dalla Carta Costituzionale, come modificata a seguito della riforma del Titolo V, ed in particolare con l’art. 118, ultimo comma, secondo il quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà”.

4.1 Pur con tali considerazioni, il Collegio reputa non irrilevante il profilo della tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, quale oggetto dell’apprezzamento, condotto dal Prefetto, circa il limite di saturazione dell’area territoriale di riferimento in cui chiede di andare ad agire il nuovo operatore che fa istanza per la licenza; il mantenimento di un giusto e accorto equilibrio di questo mercato è infatti garanzia di concorrenza fisiologica e non esasperata e di razionale controllabilità di questi corpi armati da parte dell’Autorità amministrativa.

Sul punto la Sezione (7.5.2007, n.4760) ha, ad esempio, ritenuto che siano integrati gli estremi dell’abuso della licenza ex art. 134 TULPS allorché venga svolta un’attività di prevenzione dei crimini contro le persone, ossia un servizio di ronda anticrimine a tutela non di beni immobili, ma delle persone, con possibilità di intervenire direttamente nel caso di “eventuali situazioni critiche”: tale attività, in quanto strettamente inerente alle funzioni di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, è infatti prerogativa esclusiva delle Forze di Polizia e non può ricomprendersi nell’ambito della licenza di investigatore privato ex art. 134 TULPS che resta circoscritta “alle investigazioni e alla raccolta di informazioni per conto di privati, nonché alla ricerca ed alla individuazione di elementi di prova ai fini della difesa penale”.

5. Nella fattispecie, dopo che in sede di costituzione l’Amministrazione aveva paventato che parte ricorrente fosse in realtà autorizzata solo ed esclusivamente per il locale seminterrato come da planimetria fornita dalla titolare al momento della richiesta alla Prefettura, in occasione del riscontro agli incombenti istruttori disposti dal Tribunale sono state spiegate considerazioni di carattere generale sulla vigilanza privata, senza tuttavia puntualizzare quanto precedentemente asserito e pure fatto oggetto di richiesta di approfondimenti da parte della Sezione.

5.1 Pertanto il Collegio deve convenire con parte ricorrente circa la considerazione che il provvedimento autorizzativo non contiene alcuna prescrizione limitativa cui l’Istituto doveva, e dovrebbe tuttora, uniformarsi, anche quanto all’individuazione del locale da destinare a sede del caveau; risulta conseguentemente viziata la determinazione dell’Amministrazione di modificare a posteriori, in maniera del tutto immotivata ed incongrua, il contenuto del titolo abilitativo, in esito ad una istruttoria incompleta e prescindendo dal contenuto del provvedimento autorizzativo di cui parte ricorrente era già titolare.

6. Per questi motivi il ricorso in argomento merita di essere accolto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA – Sede di Napoli – V^ Sezione – accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti oggetto di impugnazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del giorno 21/05/2009 con l’intervento dei Magistrati:

***************, Presidente

**************, Consigliere

*****************, ***********, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/05/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO