L’articolo 13 della legge urbanistica, ha introdotto il “piano particolareggiato di esecuzione”; solo successivamente sono intervenuti altri strumenti attuativi che, a differenza del piano particolareggiato, perseguono finalità limitate.
I piani attuativi, hanno lo scopo di fornire prescrizioni di dettaglio per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano regolatore generale. Il piano regolatore comunale, quindi, si esegue a mezzo di piani attuativi di iniziativa pubblica e di iniziativa privata.
Tuttavia, nel caso in cui un’area sia stata sufficientemente urbanizzata, lo strumento attuativo, anche se previsto ai fini del rilascio delle concessioni, non appare indispensabile, dato che vige l’equipollenza tra pianificazione urbanistica esecutiva e lo stato di sufficiente urbanizzazione della zona.
Secondo giurisprudenza consolidata “il piano attuativo è inutile (per impossibilità dell’oggetto o per sopravvenuta carenza della causa) laddove la zona interessata dall’iniziativa edilizia presenti un livello di urbanizzazione tale da non richiedere (perché già realizzate dai soggetti che hanno edificato) e/o da non consentire (per l’esiguità della superficie dei lotti ancora inedificati) la realizzazione di opere di urbanizzazione, e ciò in quanto i piani attuativi del Piano Regolatore Generale hanno lo scopo di far sì che all’iniziativa edilizia dei privati si accompagni la realizzazione delle opere di urbanizzazione” (T.A.R., Lecce, Puglia, sez. III, 13 maggio 2008, n. 1375, in Foro amm., TAR, 2008, 5, 1443).
In linea generale detti piani, finalizzati all’attuazione delle prescrizioni del piano regolatore generale, si pongono rispetto ad esso in posizione di subalternità, dovendone osservare le prescrizioni alle quali debbono dare esecuzione.
Tuttavia, esistono esempi di piani attuativi, soprattutto in materia di opere pubbliche, che contengono prescrizioni che contrastano con il piano regolatore generale1.
In tale prospettiva, dovrebbe ritenersi superato il principio della gerarchia tra i piani, che fornisce ai piani attuativi la funzione di integrare le previsioni dello strumento generale.
Ciò, tuttavia, appare possibile (in assenza di una base normativa) solo se previsto dallo stesso piano regolatore generale.
L’articolo 13, legge n. 1150 del 1942, prevede che il piano regolatore generale sia attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione “nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati: le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze; gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico; gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia; le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano; gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare; la profondità delle zone laterali a opere pubbliche, la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future. Ciascun piano particolareggiato di esecuzione deve essere corredato dalla relazione illustrativa e dal piano finanziario di cui al successivo articolo 30”.
Il piano particolareggiato, principale strumento di attuazione, ha la funzione fondamentale di rendere specifiche e dettagliate le direttive del piano regolatore generale, che non potrà modificare, essendo illegittimo il provvedimento di adozione di un piano particolareggiato in variante al piano regolatore generale, ai sensi degli articoli 7 e 13 della legge n. 1150 del 19422.
Il piano particolareggiato, infatti, nel caso in cui contenga una modifica al piano regolatore generale, si pone come variante allo stesso; pertanto, dovrà seguire procedure identiche a quelle previste per l’adozione e approvazione dello strumento urbanistico generale3.
Detto principio non dovrebbe trovare applicazione nel caso in cui sia proprio il piano regolatore generale a prevedere che il piano particolareggiato possa introdurre specifiche integrazioni, anche a modifica del piano regolatore stesso.
L’adozione del piano particolareggiato, da parte del consiglio comunale, segue lo stesso iter previsto per il piano regolatore generale, fatta eccezione per l’approvazione, che compete al consiglio comunale; alla regione, infatti, viene trasmesso solo per conoscenza.
Il piano particolareggiato, cui si applicano le misure di salvaguardia, deve essere attuato, ai sensi dell’articolo 16, comma 5, legge urbanistica, entro il termine “non maggiore di dieci anni”4.
Il successivo articolo 17, però, prevede la durata a tempo indeterminato delle disposizioni che stabiliscono gli allineamenti fra le costruzioni e definiscono le prescrizioni di zona.
L’articolo 16, comma 9, della legge urbanistica prevede che l’approvazione del piano particolareggiato equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste dal piano.
Ai sensi del citato articolo 16 il piano particolareggiato perde efficacia decorsi dieci anni dalla sua approvazione; conseguentemente, decorso tale periodo decade anche la dichiarazione di pubblica utilità, ma non le prescrizioni di zona, essendo preclusa la possibilità di procedere ad espropriazioni per attuare il piano5.
In ogni caso, una volta scaduto il piano attuativo, non si verifica una situazione paragonabile a quella della zona bianca, dato che interviene la disciplina del piano regolatore generale.
In merito alla durata e agli effetti della decadenza in relazione alla possibilità del rilascio dei permessi di costruire, la giurisprudenza si è espressa nel senso che la decadenza rende inefficace la parte non ancora attuata, fatta eccezione per gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti nel piano, ritenendo possibile il rilascio dei permessi di costruire.
“Il piano particolareggiato, una volta decaduto per scadenza dei termini, diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione e residua, a tempo indeterminato, il solo obbligo di osservare nelle nuove costruzioni gli allineamenti e le prescrizioni di zona dello stesso, sicché alla cessata efficacia delle norme del piano attuativo consegue la decadenza dei vincoli espropriativi di zona, con riespansione dello ius aedificandi secondo le previsioni dettate dal vigente strumento urbanistico, rimanendo fermi a tempo indeterminato soltanto gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso” (T.A.R., Salerno, Campania, sez. I, 8 luglio 2008, n. 2085, in Foro amm., TAR, 2008, 7- 8, 2183).
1 Accade spesso che, per mezzo di una procedura atipica vengano inserite nel piano regolatore generale, attraverso l’approvazione di un progetto da valere quale variante a detto piano, programmi integrati d’intervento, programmi di riqualificazione urbana o di recupero urbano. (cfr., T.A.R. Lazio, sez.I, 19 luglio 1999, n. 1652, in Foro amm., 2000, 1885).
2 E’ illegittimo il provvedimento di adozione di un piano particolareggiato in variante al piano regolatore generale per violazione degli articoli 7 e 13 legge n. 1150 del 1942, in quanto il piano particolareggiato ha natura attuativa del piano regolatore generale che può essere variato solo con le procedure necessarie per la sua approvazione oppure con procedimenti speciali di volta in volta previsti (T.A.R. Umbria, 3 luglio 2001, n. 365, in Comuni Italia, 2001, 1568).
3 Il piano particolareggiato deve limitarsi ad eseguire le prescrizioni del piano regolatore generale; se contiene una modifica urbanistica si atteggia come variante al piano regolatore generale, dovendo seguire l’iter di adozione e di approvazione dello strumento urbanistico generale; in mancanza di ciò lo stesso è da considerarsi illegittimo ( T.A.R. Lazio, sez. I, 11 aprile 2003, n. 3345, in Foro amm., TAR, 2003, 1260).
4 In presenza di piano regolatore generale, la cessata efficacia del piano attuativo non rende l’area interessata priva di disciplina urbanistica, di talché non si applica la disciplina di salvaguardia di cui all’articolo 4 comma ultimo, legge 28 gennaio 1977 n. 10 (T.A.R. Lazio, sez. II, 15 dicembre 2003, n. 12501, in Foro amm., TAR, 2003, 3545).
L’omessa approvazione da parte del Comune dei piani particolareggiati non implica l’applicazione degli articolo 4 comma ultimo legge n. 10 del 1977 e 1 legge reg. Lazio n. 86 del 1990 – che presuppongono la mancanza assoluta di strumenti urbanistici generali – ma impone, comunque, all’amministrazione di formulare la valutazione di compatibilità degli interventi edilizi progettati sulla base dei parametri edilizi contenuti nel piano regolatore generale, ove la disciplina generale sia sufficientemente dettagliata (Cons. Stato, sez. V, 24 settembre 2003, n. 5456, in Foro amm., CdS, 2003, 2581).
A seguito del decorso del termine “non maggiore di dieci anni” entro il quale il piano particolareggiato deve essere attuato, ai sensi dell’articolo 16 comma 5, legge 17 agosto 1942 n. 1150, l’attività edificatoria non è disciplinata dall’art. 4 ultimo comma, legge 28 gennaio 1977 n. 10, ma continua a trovare applicazione l’articolo 17, legge n. 1150 cit. (T.A.R. Lazio, sez. II, 20 maggio 2003, n. 4381, in Foro amm., TAR, 2003, 1659).
5 L’effetto decadenziale dei piani urbanistici attuativi in seguito al decorso del termine decennale di cui all’articolo 16, legge 17 agosto 1942, n. 1150 non si verifica per tutte le prescrizioni che regolano, come misura di salvaguardia in attesa del nuovo piano, l’attività edilizia dei privati, pur decadendo i piani stessi come strumenti di espropriazione, per il principio generale della temporaneità dei vincoli espropriativi sancito dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359. Le concessioni edilizie da rilasciare, pertanto, non devono discostarsi o derogare in qualsiasi modo dal piano particolareggiato pur dopo la scadenza del termine decennale di efficacia (T.A.R. Campania, Salerno, 7 agosto 1997, n. 488, TAR, 1997, I, 3756).
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