Il lavoro agile nella Pubblica Amministrazione

Laura Greco 22/11/22
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     Indice

  1. Lo smart working
  2. Ricognizione normativa del lavoro agile pre-pandemico
  3. Il lavoro agile e l’emergenza COVID-19 nel settore pubblico
  4. Il lavoro agile nella pubblica amministrazione in piena fase pandemica
  5. Le prospettive future del lavoro agile

1. Lo smart working

Lo smart working, versione inglese di ciò che in Italia è definito lavoro agile, consiste in una modalità di esecuzione della prestazione di lavoro che si colloca all’interno di un contratto di lavoro subordinato.

In questa fase di superamento della emergenza sanitaria da Covid-19 occorre fare chiarezza e riportare il confronto sui binari della realtà.

Ciò che è stato sperimentato in massa nella pubblica amministrazione italiana, a causa della pandemia che dal 2020 ha sconvolto il mondo[1], non è lo smart working inteso come filosofia manageriale e modello di organizzazione strutturato e ispirato alla flessibilità, all’autonomia e alla responsabilità, né il lavoro agile così come introdotto a livello sperimentale nel nostro ordinamento con la L. n. 81/2017 per differenziarlo dal telelavoro, già disciplinato in precedenza tanto nel settore pubblico quanto in quello privato.

Quello che il Covid-19, con le conseguenti necessità di distanziamento interpersonale, ha comportato è stata la diffusione massiccia di una forma di lavoro domiciliare forzato, realizzata nel giro di pochi giorni, trasferendo meccanicamente all’esterno delle amministrazioni alcune delle attività che prima venivano svolte in ufficio, e solo quelle che, nell’emergenza, potevano immediatamente essere delocalizzate in funzione dei processi e delle tecnologie esistenti.

Argomento a sostegno dello smart working riguarda il suo potenziale utilizzo al fine di avviare la rivoluzione organizzativa che si attende da anni e per eliminare la burocrazia inefficiente: può però il lavoro da casa assolvere a questo compito? L’emergenza sanitaria ha portato ad annullare il percorso operativo che era stato indicato nella L. n. 81/2017 e nella Direttiva della Funzione Pubblica n. 3/2017, oltre che le più recenti linee guide per la redazione dei POLA, i Piani organizzativi del lavoro agile: nessuna azione di accompagnamento è stata possibile e non si è assistiti ad alcuna sensibilizzazione e formazione specifica dei lavoratori.

La definizione in termini di luoghi, tempi, strumenti e obiettivi della prestazione e di esercizio dei poteri datoriali in capo all’amministrazione è stata assente. Il lavoro da casa durante l’emergenza Covid, dunque, non ha certamente consentito quei processi di trasformazione organizzativa volti a riconoscere maggiore autonomia e responsabilità del dipendente, che invece dovrebbero essere al centro dell’adozione dello smart working. Sono rimaste in secondo piano anche le finalità proprie dello strumento: il miglioramento della conciliazione vita-lavoro[2] e l’aumento della produttività, quest’ultimo impossibile da misurare in assenza di dati, obiettivi e monitoraggio dei risultati.

Altro argomento riguarda il presunto aumento di produttività delle pubbliche amministrazioni: attualmente non si possiede una panoramica completa delle informazioni relative all’andamento della produttività collegata al lavoro agile nel 2020 a causa della mancata programmazione, definizione ed individuazione degli obiettivi.

Il Covid-19 dovrebbe averci insegnato ad apprezzare la “normalità”, ma è anche vero che le riforme in corso di attuazione da parte del Governo servono per proiettarci verso una nuova “normalità” post-emergenziale dalla quale ripartire. È necessario, dunque, smaltire le montagne di arretrati e impegnarsi nella risoluzione di tutti i nodi emersi, definire le regole contrattuali e organizzative, dotare la pubblica amministrazione dell’infrastruttura digitale adatta e sicura per realizzare, con il coinvolgimento delle parti sociali, uno smart working che sia realmente un ulteriore strumento a disposizione per il miglioramento dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni.

Partendo dal profilo definitorio, occorre in primo luogo concentrare l’attenzione sull’aspetto terminologico: l’espressione smart working trova riscontro, se non solo, principalmente nel dibattito italiano. Al di fuori del contesto italiano – anche nei Paesi dove lo smart working trova riconoscimento alla stregua di una filosofia manageriale all’interno delle c.d. new ways of working, caratterizzandosi per flessibilità spazio-temporale, autonomia e responsabilizzazione – il referente normativo continua ad essere quello del lavoro da remoto o telelavoro, ancorché attualizzato e modernizzato in ragione dell’evoluzione tecnologica e organizzativa del mondo del lavoro. Nel recepire normativamente le istanze di queste nuove forme di lavoro riconducibili allo smart working come filosofia manageriale, il legislatore italiano ha introdotto nell’ordinamento il c.d. lavoro agile (art. 18, co. 1, L. 22 maggio 2017, n. 81). Con tale diversa etichetta, il legislatore ha, quindi, dato vita ad una specifica modalità di svolgimento del lavoro subordinato da remoto conferendogli una autonoma disciplina e differenziando tale nuova modalità dal telelavoro, dotato già di una normativa di riferimento in Italia sia nel settore pubblico (a partire dalla L. 16 giugno 1998, n. 191, e poi con D.P.R. 8 marzo 1999, n. 70) sia nel settore privato (grazie all’Accordo interconfederale del 9 giugno 2004, di recepimento dell’Accordo quadro europeo del 16 luglio 2002, e alla contrattazione collettiva che vi aveva dato esecuzione).

È a tale fattispecie ed alla sua specifica declinazione all’interno delle pubbliche amministrazioni che si deve far riferimento per comprendere presupposti e implicazioni del dibattito sullo smart working, con la consapevolezza che tale filosofia manageriale o, comunque, analoghi modelli di organizzazione ispirati a flessibilità, autonomia e responsabilità trovano una concretizzazione per il tramite del lavoro agile solo a determinate condizioni.

2. Ricognizione normativa del lavoro agile pre-pandemico

Il lavoro agile è stato introdotto dalla L. n. 81/2017, giova però evidenziare come le premesse per il suo riconoscimento all’interno del pubblico impiego siano state poste nell’ambito della c.d. Legge Madia il cui art. 14, comma 1, nella sua formulazione originaria prevedeva, infatti, «la sperimentazione, anche al fine di tutelare le cure parentali, di nuove modalità spaziotemporali di svolgimento della prestazione lavorativa», individuando un obiettivo di diffusione tra il personale di ogni singola amministrazione del 10%. Queste nuove modalità di lavoro dovevano intendersi come ulteriori rispetto al telelavoro; l’obiettivo era da ravvisare nella promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle amministrazioni pubbliche.

L’avvento del lavoro agile non ha soltanto dato un nome a tali nuove modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, ma ha anche fornito una disciplina di riferimento, applicabile per quanto compatibile (art. 18, co. 3, della L. n. 81/2017), così anche integrando l’originaria finalità di conciliazione vita-lavoro, bilanciata dalla previsione di sistemi di verifica del buon andamento dell’azione amministrativa e della qualità dei servizi, con quella della produttività.

La Direttiva n. 3/2017 definisce tanto le modalità di attuazione delle diverse misure di supporto alla conciliazione vita-lavoro quanto, nello specifico, specifica le indicazioni operative per l’attivazione del lavoro agile e definisce gli aspetti organizzativi, quelli relativi alla gestione del rapporto di lavoro nonché quelli inerenti alle relazioni sindacali.

Quanto alle misure di promozione della conciliazione vita-lavoro tramite le nuove modalità di lavoro si prevede quanto segue: l’adozione di modalità organizzative non basate sulla presenza fisica, ma su risultati e performance; la definizione delle priorità all’accesso alle modalità di lavoro che garantiscono la conciliazione in base alle esigenze personali; la verifica della compatibilità delle attività rispetto alla prestazione in modalità flessibile; l’individuazione di obiettivi specifici coerenti con i processi di responsabilizzazione del personale e valorizzazione della performance; la promozione di azioni formative; riprogettazione degli spazi fisici e virtuali; l’utilizzo delle tecnologie digitali a supporto della prestazione lavorativa.

Richiamata la definizione di lavoro agile, con particolare attenzione alle logiche di alternanza tra la prestazione esterna e interna ai locali dell’amministrazione, al possibile uso delle strumentazioni informatiche e ai limiti temporali della prestazione, la Direttiva si concentra sui contenuti dell’accordo di lavoro agile da stipularsi per iscritto tra l’amministrazione e il lavoratore.

Preliminarmente all’avvio del lavoro agile, la Direttiva richiede alle amministrazioni di definire con un atto interno gli aspetti maggiormente rilevanti circa le modalità di lavoro rispetto ai rapporti di lavoro con i dipendenti che aderiscono alla modalità agile. Vengono individuate una molteplicità di tematiche di cui occuparsi: in parte si tratta dell’attuazione dei principi previsti dalla L. n. 81/2017 (per esempio, in materia di disconnessione o in materia di modalità di esecuzione della prestazione esterna); in parte, invece, si tratta di specifici aspetti relativi alla natura della amministrazione pubblica e alla normativa della L. n. 124/2015 (per esempio, la modalità di realizzazione degli obiettivi quantitativi; modalità di attuazione in amministrazioni con articolazioni territoriali).

Dei paragrafi a sé sono, poi, dedicati ai sistemi di monitoraggio dell’andamento del lavoro agile, oltreché alle modalità di esercizio del potere di controllo e disciplinare , nonché alle tecnologie abilitanti e ai profili di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori agili.


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3. Il lavoro agile e l’emergenza COVID-19 nel settore pubblico

L’emergenza pandemica è intervenuta sui processi di graduale adozione del lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni e, stante l’esigenza di garantire il distanziamento fisico quale misura di tutela contro il contagio da coronavirus, tale modalità di lavoro[3] ha avuto una inedita e forzata diffusione, che ha portato il legislatore a sopprimere il riferimento all’attuazione sperimentale del lavoro agile dall’art. 14 della L. n. 124/2015. D’altronde, nelle fasi più acute del lockdown, il lavoro agile era passato dall’essere una delle modalità possibili da incentivare all’interno della pubblica amministrazione ad essere «modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa»[4], in virtù dell’art. 87, co. 1, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con L. 24 aprile 2020, n 27, che al contempo prevede la sospensione dell’obbligo di stipula dell’accordo individuale (sulla falsariga di quanto previsto per il lavoro agile nel settore privato) e degli obblighi informativi previsti dalla disciplina di cui alla L. n. 81/2017.

In quella fase, a risultare eccezionale era, infatti, la presenza in sede del personale, che poteva essere disposta soltanto in ragione di esigenze indifferibili e che determinassero l’esigenza della presenza fisica del lavoratore.  Al termine di tale fase, il legislatore apporta una modifica alla disposizione prevedendo che il lavoro agile non sia più “la” modalità ordinaria di svolgimento della prestazione, bensì una delle modalità ordinarie (D.L. 14 agosto 2020, n. 104, convertito con L. 13 ottobre 2020, n. 126).

Il legislatore ha anche apportato delle modifiche alla disciplina ordinaria relativa alla adozione del lavoro agile nella pubblica amministrazione, ossia all’art. 14 della L. n. 124/2015 e lo ha fatto prevedendo un sistema di pianificazione su base annuale (POLA, Piano organizzativo del lavoro agile), le cui linee guida per l’implementazione sono state emesse dal Dipartimento della Funzione pubblica il 9 dicembre del 2020, e fissando una misura minima di attuazione per i dipendenti.

4. Il lavoro agile nella pubblica amministrazione in piena fase pandemica

È noto come il passaggio dalle prime sperimentazioni di lavoro agile alla sua diffusione pervasiva in tutte le amministrazioni e per tutte le prestazioni che non presentassero indifferibili esigenze di svolgimento in presenza è stato attuato, nel pieno della emergenza pandemica, in maniera repentina: nel giro di pochi giorni, attività che prima venivano svolte in ufficio presso le sedi delle amministrazioni sono state meccanicamente trasferite all’esterno per tutti i lavoratori, anche per coloro che non avevano mai adottato in precedenza la modalità di lavoro agile. Questo ha permesso di garantire la continuità di lavoro in sicurezza per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni e, di conseguenza e per quanto possibile, la continuità dei servizi erogati dalle amministrazioni.

A differenza di quanto avvenuto nella disciplina emergenziale del lavoro agile nel settore privato, nella normativa di riferimento per il settore pubblico è mancato un chiaro ed esplicito richiamo alla necessità di porre in essere tale modalità di lavoro in ogni caso secondo i principi espressi dagli artt. 18-23 della L. n. 81/2017: tale considerazione vale a sottolineare una limitata attenzione rispetto alle modalità di esecuzione della prestazione di lavoro agile cui si è anteposta l’esigenza di trasferimento fuori ufficio della attività lavorativa.

In ragione delle importanti limitazioni alla libertà di circolazione delle persone che hanno caratterizzato con le diverse fasi della emergenza pandemica, il lavoro agile si è risolto in una forma di “lavoro da casa”[5], per alcune fasi in assenza di una vera e propria alternanza con la prestazione in ufficio e senza una specifica attenzione ai tempi della prestazione, con i vantaggi e gli svantaggi dovuti alla ri-adibizione di un luogo di privata dimora a luogo di svolgimento principale della attività lavorativa, a cominciare dalla postazione dedicata alla attività lavorativa e continuando con l’utilizzo di strumenti per lo svolgimento della prestazione (laptop e computer) personali.

L’avvicinamento al lavoro agile[6] da parte di chi tale modalità di lavoro non l’aveva mai adottata non ha potuto seguire il percorso individuato alla direttiva, consistente in azioni di accompagnamento che partono dalla trasformazione della cultura manageriale, comprensive di azioni di sensibilizzazione e formazione specifica[7].

5. Le prospettive future del lavoro agile

Giova sottolineare come il lavoro agile sia stato oggetto di specifica attenzione anche all’interno del Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale, sottoscritto dal Presidente del Consiglio, dal Ministro per la pubblica amministrazione e dai segretari delle confederazioni sindacali Cgil, Cisl e Uil. In quella sede, le parti hanno avuto modo di condividere l’esigenza di «porsi nell’ottica del superamento della gestione emergenziale» e di individuare quale via per la definizione del piano di sviluppo del lavoro agile nella pubblica amministrazione quella della contrattazione collettiva destinata ad occuparsi della definizione «di una disciplina che garantisca condizioni di lavoro trasparenti, che favorisca la produttività e l’orientamento ai risultati, concili le esigenze delle lavoratrici e dei lavoratori con le esigenze organizzative delle pubbliche amministrazioni, consentendo, ad un tempo, il miglioramento dei servizi pubblici e dell’equilibrio fra vita professionale e vita privata»[8], così riaffermando la duplice finalità dello strumento che si integra nelle pubbliche amministrazioni con la specifica attenzione ai servizi offerti alla utenza. Si individuano, però, delle tematiche da disciplinare come  «il diritto alla disconnessione, le fasce di contattabilità, il diritto alla formazione specifica, il diritto alla protezione dei dati personali, il regime dei permessi e delle assenze ed ogni altro istituto del rapporto di lavoro e previsione contrattuale»[9]. A fronte di tale impegno, il legislatore ha riconosciuto questo spazio di intervento condiviso nell’ambito della contrattazione collettiva anche all’interno delle fonti primarie, laddove con l’art. 11-bis del D.L. n. 52/2021 è intervenuto in modifica dell’art. 263 del D.L. n. 34/2020, prevedendo che «fino alla definizione della disciplina del lavoro agile da parte dei contratti collettivi, ove previsti, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021, in deroga alle misure di cui all’articolo 87, comma 3, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, organizzano il lavoro dei propri dipendenti e l’erogazione dei servizi attraverso la flessibilità dell’orario di lavoro». Con tale disposizione si prende atto della scelta di provvedere ad una disciplina del lavoro agile per via contrattual-collettiva: si tratta di una scelta che sancisce una operazione di coinvolgimento delle parti sociali nella strutturazione dei modelli di lavoro agile, così da abilitare uno sforzo collettivo al fine di operare il necessario cambiamento dei modelli organizzativi e della cultura del lavoro nella pubblica amministrazione, in linea con quelle condizioni di fiducia, autonomia, responsabilità e flessibilità proprie dello smart working e delle analoghe modalità di lavoro che si diffondono a livello internazionale e pure degli intenti del legislatore del lavoro agile.

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Note

[1] BRUNETTA R. (2020), Cronache economico politiche dalla pandemia.

[2] BRUNETTA R. (1979), L’obiettivo della riduzione dell’orario di lavoro: una sintesi critica tra conflittualismo e compatibilità, in Economia & Lavoro, n. 3.

[3] MENEGOTTO M. (2021), Un’occasione di riscatto per il lavoro agile nella PA, in Bollettino ADAPT 3 maggio, n. 17.

[4] DIPARTIMENTO FUNZIONE PUBBLICA (2021), Smart Working, prima indagine sulla qualità del lavoro agile in 34 amministrazioni centrali.

[5] ZILLI A. (2018), Il lavoro agile nella pubblica amministrazione, in D. GAROFALO (a cura di), La nuova frontiera del lavoro: autonomo – agile – occasionale, ADAPT University Press.

[6] BROLLO M. (2020), Il lavoro agile alla prova della emergenza epidemiologica, in D. GAROFALO, M. TIRABOSCHI, V. FILÌ, F. SEGHEZZI (a cura di), Welfare e lavoro nella emergenza epidemiologica. Contributo sulla nuova questione sociale. ADAPT University Press.

[7] SARTORI A. (2018), Il lavoro agile nella pubblica amministrazione, in G. ZILIO GRANDI, M. BIASI (a cura di), Commentario breve allo statuto del lavoro autonomo e del lavoro agile, Cedam.

[8] TIRABOSCHI M. (2017), Il lavoro agile tra legge e contrattazione collettiva: la tortuosa via italiana verso la modernizzazione del diritto del lavoro, in Diritto delle Relazioni Industriali, n. 4.

[9] ZOPPOLI L. (2020), Dopo la digi-demia: quale smart working per le pubbliche amministrazioni italiane?, WP CSDLE “Massimo D’Antona” – IT, n. 421.

 

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