Il fenomeno del gioco d’azzardo: sintesi dell’evoluzione normativa in Italia

Università del Piemonte Orientale

Federica Costelli

Università del Piemonte Orientale

Introduzione

Il gioco d’azzardo in Italia si è sviluppato a partire dalla metà del XVI secolo, originariamente era un’attività relegata ai circoli nobiliari e intellettuali, ma successivamente si è allargato inizialmente alla classe borghese e in seguito anche ai ceti meno abbienti.

Il fenomeno del gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti diventando, per alcuni soggetti, una vera e propria “dipendenza comportamentale” (DGA –Dipendenza  da gioco d’azzardo) provocando dannose conseguenze sul piano familiare, lavorativo e finanziario [[1]]. 

Per comprendere meglio l’entità del fenomeno l’Agenzia delle dogane e dei monopoli annualmente pubblica il Libro Blu dal quale si desume che il mercato dei giochi pubblici è in crescita;  nel periodo 2015 – 2019 la Raccolta [[2]] ha subito un aumento del +25,33%, le Vincite [[3]] del +27,95%, la Spesa [[4]] del 14,41% e l’Erario [[5]] del +29,55%. L’incremento delle entrate erariali si ha in seguito all’aumento del prelievo sugli apparecchi da intrattenimento conseguentemente ad interventi normativi che, solo nell’anno 2019, hanno fatto incrementare le entrate del 9,62% [[6]] Si consideri per esempio che nell’anno 2019 il volume delle giocate è stato pari a circa 110 miliardi di euro, con un incasso per l’erario di quasi 11 miliardi di euro. Sempre nel 2019 il flusso di denaro giocato è stato pari a circa il 6,18% del PIL prodotto dall’Italia.

Nel nostro ordinamento si possono individuare numerosi interventi legislativi al fine sia di tutelare i soggetti più a rischio e fragili, sia al fine di meglio definire l’aspetto fiscale  del gioco d’azzardo[[7]].

Di seguito sarà riportata una breve sintesi della normativa nazionale in materia di gioco d’azzardo. 

Volume consigliato

La Ludopatia

Dopo una breve disamina degli aspetti amministrativi, quest’opera è la prima nel panorama editoriale ad affrontare il fenomeno della ludopatia, trattandone le conseguenze di carattere penale e civile.In particolare, vengono per la prima volta sistematizzati i provvedimenti della pubblica amministrazione, dalle autorizzazioni per le aperture delle sale da gioco alle sanzioni;  inoltre, si analizzano le conseguenze penali della patologia e i rapporti con alcune fattispecie di reato, quali l’autoriciclaggio.Infine, il volume esamina i risvolti civilistici del gioco d’azzardo, quali l’addebito della separazione e le misure a carico dei soggetti incapaci.Il volume si pone dunque quale strumento utile al professionista, civilista, penalista e amministrativista, che debba affrontare questioni legate alla dipendenza da gioco, con le ricadute pratiche che ciò comporta, anche in relazione a terzi soggetti coinvolti dal fenomeno, quali familiari e conviventi.Stefania MemoliAvvocato civilista del foro di Prato, ove attualmente svolge anche le funzioni di avvocato domiciliatario dell’INPS. Ha svolto per anni attività di massimazione delle sentenze  della giurisprudenza di merito ed è autrice di altre opere in ambito prevalentemente civilistico.

Stefania Memoli | 2020 Maggioli Editore

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Excursus storico della legislazione italiana in materia di gioco d’azzardo

La normativa nazionale in materia di gioco pubblico è caratterizzata da un vasto numero di norme. il gioco è disciplinato dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.), dalle leggi statali, dai regolamenti di funzionamento delle amministrazioni, come L’Agenzia delle dogane e dei monopoli, dalle leggi regionali e dai regolamenti e ordinanze comunali, ma per comprendere meglio le vicende della regolamentazione italiana in materia di gioco d’azzardo è utile suddividerle in quattro fasi di seguito descritte (Fiasco 2010, 2011[1]).

Nella prima fase, che corrisponde al periodo tra il 1897 e il 1992, si punta alla limitazione del gioco poiché è visto come un rischio in termini sociali, legali e finanziari. A tal fine Crispi affida al Ministero dell’Interno la vigilanza, la repressione e il sanzionamento del gioco illegale [[8]].

In questo periodo vengono introdotti: nel 1863 il Lotto, nel 1946 il Totocalcio, nel 1948 il Totip, le lotterie nazionali, le offerte popolari e furono aperte le prime case da gioco legali: i Casinò di Sanremo, Venezia, Saint-Vincent e Campione d’Italia [[9]].

Con il D. Lgs 14 aprile 1948 n. 496 si affida allo Stato il controllo totale sul gioco pubblico. L’articolo 1 afferma che è riservato allo Stato l’organizzazione e l’esercizio dei giochi di abilità e dei concorsi pronostici per i quali è prevista una ricompensa e il pagamento di una somma di denaro per la partecipazione agli stessi [[10]]. Inoltre, affida al Ministero delle Finanze l’organizzazione, l’esercizio delle suddette attività ludiche e la gestione che può essere sia diretta che data in concessione ad una persona giuridica o privata, previa adeguata garanzia d’idoneità [[11]].

Nella seconda fase, dal 1992 al 2002, si ha la deregolamentazione del gioco d’azzardo (nel 1992) che a causa della forte crisi economica il gioco pubblico è diventato una leva fiscale finalizzata al reperimento di mezzi monetari al fine di ridurre il debito pubblico [[12]]. In questo periodo si è effettuata una sostanziale riorganizzazione attinente all’autorizzazione, alla concessione e alla gestione dei giochi, con l’esternalizzazione, nel 1992, dei punti raccolta [[13]].

Nel 1994 vien introdotto il “Gratta e Vinci”, la prima lotteria istantanea che permette al giocatore di conoscere nell’immediato l’esito del gioco [[14]]. Questo gioco ha, però, conseguenze rilevanti sui giocatori che colpiti da frustrazione e delusione per la perdita, tentano compulsivamente la fortuna [[15]].

Dal 1997 lo Stato ogni anno introduce nuove offerte di gioco. Aumenta il numero delle estrazioni del Lotto (da una volta a settimana a due volte a settimana) e il 3 dicembre nasce il “SuperEnalotto” [[16]]. Le vendite di quest’ultimo gioco aumentano a causa dell’attrattività delle elevate somme messe in palio e dell’incapacità delle persone di percepire la scarsa probabilità di vincita [[17]]. Nello stesso anno viene utilizzata per la prima volta la parola “ludopatia [[18]]” sui giornali.

La terza fase si ha dal 2003 al 2010 ed è proprio nel 2003 che lo Stato italiano vuole rendere il gioco d’azzardo un settore economico indipendente, ma per raggiungere questo obiettivo è stata necessaria una riorganizzazione del settore: il punto di partenza si ha con la Legge 18 ottobre 2001, n. 383 con la quale le funzioni in materia di organizzazione e gestione di giochi, scommesse e concorsi a premio sono state riorganizzate in un’unica struttura unitaria facente capo ad un organismo individuato [[19]]. Nel 2002, più precisamente con il D.lg. 8 luglio 2002, n. 138, sono state affidate in capo all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) le attività di organizzazione, esercizio e controllo dei giochi, delle scommesse e dei concorsi pronostici [[20]]. Nello stesso periodo con il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 31 maggio 2002 [[21]] si accettano le scommette effettuate per via telematica sugli eventi sportivi. Questo segna un’importante svolta perché il Legislatore ammette due percorsi di gioco: il gioco tradizionale e il gioco a distanza [[22]]. A partire dal 1° maggio 2004, secondo quanto stabilito dall’art.110, comma 6, lettera a) del T.U.L.P.S [[23]] e dal Decreto Direttoriale del 4 dicembre 2003, tutti i videopoker devono essere sostituiti con nuove slot machine (AWP [[24]] o New Slot) al fine di contrastare i fenomeni di infiltrazioni criminali e giochi illegali. Le nuove slot machine devono possedere precise caratteristiche tra cui, forse la più importante, è quella che riguarda il funzionamento dell’apparecchio: esso può funzionare solo se collegato alla rete telematica dell’AAMS. A tal proposito la Legge 23 dicembre 2005, n. 266 prevede la regolamentazione del settore dei giochi on line e la chiusura dei siti privi delle autorizzazioni previste, in capo all’AAMS.

In seguito alla diffusione di internet e, di conseguenza, alla possibilità di giocare on line, i bookmakers esteri videro un incremento delle scommesse provenienti dall’Italia. Essi agivano aggirando il sistema delle concessioni italiano che dichiarava illegittima la raccolta di scommesse senza licenza [[25]]. Nel 2006 il D.lg 4 luglio 2006, n.223 [[26]], noto anche come decreto Bersani, ha permesso agli operatori esteri di entrare nel mercato italiano del gioco d’azzardo. Ecco che si è assistito alla liberazione di tale mercato attraverso l’eliminazione delle concessioni per i giochi on line, ma prevendendo comunque una licenza rilasciata dall’AAMS come strumento ai fini del controllo degli operatori che offrono tali giochi [[27]]. Nel decreto Bersani sono incluse, inoltre, numerose modifiche, tra le quali un’importante riforma dell’imposizione fiscale, la quale prevede la variazione delle aliquote d’imposta per le scommesse a quota fissa degli eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli. Il decreto prevede cinque scaglioni di raccolta, mostrati nella seguente tabella, che al raggiungimento dei quali l’imposta diminuisce [[28]].

Tabella 2: Scaglioni aliquote scommesse sportive [[29]]

Fonte: La tassazione delle scommesse: verso un’imposta sul margine lordo. G. Barbera, D. Berardi.

L’inserimento degli scaglioni di reddito consente di rendere meno appetibile l’evasione, ovvero la convenienza ad operare da Paesi a tassazione privilegiata [[30]]. Al fine di contrastare il gioco illegale e l’evasione fiscale il Decreto Bersani introduce due nuove tipologie di gioco per il mercato italiano, ma già presenti su quello internazionale, ovvero le scommesse peer to peer e i giochi di abilità [[31]].

Il D.lg 28 aprile 2009, n. 39, conosciuto come Decreto Abruzzo, estende l’offerta di giochi regolamentati dall’AAMS al fine della ricostruzione della regione Abruzzo colpita dal terremoto con la legalizzazione delle poker room on line e i giochi di carte in modalità cash in forma diversa dai tornei [[32]].  Il suddetto decreto prevede, inoltre, la sperimentazione e l’introduzione degli apparecchi VLT [[33]] e l’introduzione del Win for Life [[34]], ovvero una lotteria quasi istantanea che a distanza di cinque minuti eroga un’estrazione.

Al fine di contrastare la diffusione del gioco illegale, le infiltrazioni della criminalità organizzata, il gioco irregolare e per perseguire la tutela del consumare, dei minori e dell’ordine pubblico, la Legge 7 luglio 2009, n.88 attua la nuova disciplina in materia di gioco on line, stabilendo disposizioni riguardanti l’esercizio e la raccolta a distanza dei seguenti giochi: scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi sportivi, incluse le corse dei cavalli, concorsi a pronostici sportivi e ippici; giochi di ippica nazionale; giochi di abilità; scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori; bingo; giochi numerici a totalizzatore nazionale e lotterie ad estrazione istantanea e differita [[35]]. Per i giochi appena menzionati, ad esclusione dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e delle lotterie ad estrazione istantanea e differita, l’AAMS ha la facoltà di rilasciare nuove concessioni fino ad un massimo di duecento [[36]]. Il richiedente che sottoscrive la concessione assume, al fine di tutelare il consumatore, alcuni obblighi: promuovere e vigilare l’assunzione di comportamenti responsabili di gioco da parte dei giocatori; adottare strumenti e accorgimenti volti all’autoesclusione dei minori al gioco; esporre negli ambienti di gioco l’apposito divieto ed infine, escludere dai giochi sopra menzionati, (ad esclusione di giochi numerici a totalizzatore nazionale e delle lotterie ad estrazione istantanea e differita) offerti su siti privi di concessione, i consumatori residenti sul territorio nazionale [[37]].

Infine, la quarta fase si ha dal 2011 ad oggi. Il 2011 è un anno ricco di importanti interventi normativi in tema di gioco d’azzardo: il decreto direttoriale 11 aprile 2011, n. 666 introduce il poker cash e i giochi da casinò [[38]], il Decreto di Ferragosto, ovvero il D.lg. 13 agosto 2011, n. 138, liberalizza il gioco on line e l’AAMS acquisisce maggiore autonomia con la Legge 14 settembre 2011, n. 148. Essa può “introdurre nuovi giochi; indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea; adottare nuove modalità di gioco del Lotto, nonché dei giochi numerici a totalizzazione nazionale; variare l’assegnazione della percentuale della posta di gioco a montepremi ovvero a vincite in denaro; variare la misura del prelievo erariale unico, nonché la percentuale del compenso per le attività di gestione ovvero per quella dei punti vendita” [[39]]. Nello stesso anno la Legge 15 luglio 2011, n. 111 avvalora il divieto per i minori alla partecipazione ai giochi pubblici in cui è prevista una vincita in denaro [[40]]. La suddetta legge, “avvia procedure di analisi e verifica dei comportamenti di gioco volti ad introdurre misure di prevenzione dei fenomeni ludopatici” [[41]]. Questa legge nonostante espanda la rete di raccolta delle scommesse sportive ed ippiche e introduce nuove forme del gioco del Lotto.

Nel 2012 vi è un importante evento: la ludopatia viene riconosciuta come patologia da gioco d’azzardo. Con il D.lg. 13 settembre 2012, n. 158 per la prima volta questa patologia viene riconosciuta tra i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), in seguito ad un loro aggiornamento, e di conseguenza viene riconosciuto al soggetto affetto, il diritto alla cura presso il sistema sanitario pubblico [[42]]. Con questo decreto è stato predisposto un Piano d’azione nazionale in cui si prevede di:  contenere i messaggi pubblicitari; divulgare avvertimenti sul rischio di dipendenza e le reali possibilità di vincita; vietare l’ingresso nelle aree di gioco ai minori di 18 anni; intensificare i controlli nel rispetto delle norme; predisporre una progressiva riallocazione dei punti di gioco e di raccolta tenendo in considerazione la presenza di aree sensibili ed infine costituire un Osservatorio al fine di valutare le misure idonee per contrastare sia la diffusione del gioco d’azzardo che la dipendenza a suddetti giochi. Nello stesso periodo nasce l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in seguito all’incorporazione dell’AAMS.

Con la Legge 23 dicembre 2014, n. 190, nota come Legge di Stabilità 2015, si destinano 50 milioni di euro annui, a decorrere dal 2015, per scopi di prevenzione, cura e riabilitazione di soggetti affetti da dipendenza da gioco d’azzardo (DGA). Una parte di questo fondo, nel limite di 1 milione di euro per gli anni 2015, 2016 e 2017, è destinata alla sperimentazione di modalità di controllo dei soggetti a rischio di dipendenza. In questo modo il Ministro della Salute garantisce, così, prestazioni volte alla prevenzione, cura e riabilitazioni per i soggetti affetti da tale dipendenza. Con questa legge l’Osservatorio è stato trasferito presso il Ministero della Salute con una modifica della composizione per garantire la presenza di esperti in materia di ludopatia [[43]]. La Legge di Stabilità 2015, a tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro, offre la possibilità di regolarizzare la loro posizione qualora non siano collegati al totalizzatore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Questa disposizione è finalizzata a contrastare l’operato di alcune agenzie di scommesse, che prive di concessione e collegate a bookmakers e casinò off-shore con sedi all’estero, esercitano la loro attività sul territorio nazionale con un conseguente mancato versamento delle imposte all’Erario [[44]].

Con la Legge 28 dicembre 2015, n.208, conosciuta come legge di Stabilità 2016 si ha un aumento del Prelievo Erariale Unico (PREU) sulle New Slot pari al 17,5% delle somme giocate e la percentuale destinata alle vincite (payout) è fissata al 70% [[45]]. Per gli apparecchi VLT, il PREU è pari al 5,5% a decorrere dal 1° gennaio 2016 [[46]]. Con questa legge si prevede di ridurre, dal 2017, del 30% il numero delle New Slot attive [[47]]. Viene, inoltre, trattato il tema della pubblicità di marchi o giochi con vincite in denaro ed è vietata la pubblicità che:  “che incoraggi il gioco eccessivo o incontrollato; che neghi che il gioco possa comportare dei rischi; che presenti o suggerisca che il gioco costituisca una fonte di guadagno o di sostentamento alternativa al lavoro, piuttosto che una semplice forma di intrattenimento e di divertimento; che induca a ritenere che l’esperienza, la competenza o l’abilità del giocatore permetta di ridurre o eliminare l’incertezza della vincita o consenta di vincere sistematicamente; che induca a ritenere che il gioco contribuisca ad accrescere la propria autostima, considerazione sociale e successo interpersonale;  che contenga dichiarazioni infondate sulla possibilità di vincita o sul rendimento che i giocatori possono aspettarsi di ottenere dal gioco […]” [[48]]. La suddetta legge ha affidato al Ministero della Salute, coadiuvato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, di organizzare e divulgare, presso gli istituti scolatici, campagne di informazione e sensibilizzazione sui potenziali rischi del gioco d’azzardo [[49]]. Al fine di garantire attività di prevenzione, cura e riabilitazione ai soggetti affetti da dipendenza da gioco d’azzardo, è stato creato il fondo per il Gioco d’Azzardo Patologico per il quale, a decorrere dal 2016, è stata autorizzata la spesa di 50 milioni di euro [[50]].

Il D.lg. 24 aprile 2017, n.50 per la riduzione del numero dei nulla osta degli apparecchi New Slot, prevista nella Legge di Stabilità 2016, stabilisce che tale riduzione debba avvenire in due fasi: la prima a 345.000 nulla osta deve avvenire entro il 31 dicembre 2017, mentre, la seconda a 265.000 nulla osta deve avvenire antro il 30 aprile 2018 [[51]]. La Conferenza Unificata, invece, prevede, entro tre anni, il dimezzamento dei punti vendita del gioco d’azzardo: le AWP potranno essere presenti in 18.000 punti vendita e 35.000 esercizi otterranno la certificazione per la vendita. Questo provvedimento ha lo scopo di contrastare il GAP attraverso una significativa riduzione dell’offerta di gioco con una diminuzione del numero dei punti vendita dei giochi pubblici e con un innalzamento degli standard qualitativi [[52]].

La Legge di Bilancio 2018, Legge 27 dicembre 2017, n. 205, ha stabilito che le Regioni possono trasferire i punti vendita del gioco pubblico in seguito all’adeguamento delle proprie leggi [[53]].

Il D.lg. 12 luglio 2018, n. 87 (Decreto Dignità), convertito in Legge 9 agosto 2018 n. 96 con alcune modifiche di seguito riportate, tratta ex novo il tema della pubblicità. Vieta la pubblicità, effettuata in qualsiasi forma e su qualunque mezzo, di giochi o scommesse dove sono previste vincite in denaro. Sono escluse le lotterie nazionali ad estrazione differita, le manifestazioni di sorte locali e i loghi su cui è riportata la dicitura sul gioco sicuro e responsabile [[54]].  In caso di violazione l’AGICOM eroga sanzioni amministrative pecuniarie [[55]]. Nel Fondo per il Gioco d’Azzardo, previsto dalla Legge di Stabilità 2016, sono stati stanziati, per il 2018, 50 milioni di euro per ogni anno del triennio.

In seguito alla conversione del Decreto Dignità in Legge 9 agosto 2018, n. 96, come già accennato in precedenza, sono state introdotte le alcune modifiche ed integrazioni, le più importanti sono le seguenti: l’indicazione della probabilità di vincita delle lotterie istantanee [[56]]; per gli anni 2018 – 2023 è previsto un PREU con aliquota crescente per le somme giocate nelle slot machine [[57]]; l’affissione della scritta “questo gioco nuoce alla salute” su tagliandi delle lotterie istantanee, nelle sale da gioco e sugli apparecchi AWP e VLT [[58]]; l’accesso agli apparecchi AWP e VLT può avvenire solo con le tessere sanitarie per impedire l’accesso ai minori [[59]] e per concludere. al fine di individuare i locali privi di slot machine è stato istituito il marchio “No Slot” [[60]].

La Legge 30 dicembre 2018, n.145 (Legge di Bilancio 2019) prevede alcune misure con l’obiettivo di rendere effettive le norme degli enti locali che impongono gli orari di funzionamento degli apparecchi AWP e VLT presenti sul loro territorio [[61]]. A tale scopo l’Agenzia delle Entrate ha sviluppato un’applicazione soprannominata SMART (Statistiche, Monitoraggio e Analisi della Raccolta Territoriale del gioco fisico) la quale monitora la distribuzione dei punti vendita dei giochi pubblici sul territorio e l’offerta degli stessi a livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

È grazie a questa applicazione che si rendono effettive le norme sugli orari poiché SMART registra le fasce orarie, che le varie normative locali hanno stabilito per il proprio territorio, e traccia una rappresentazione cartografica in grado di indicare le zone in cui gli apparecchi non sono stati disattivati negli orari prestabiliti. Questa funzione può essere esercitata solo per gli apparecchi VLT, mentre dal 1° luglio 2019 per tutti quegli apparecchi che permettono il gioco da remoto [[62]].

A decorrere dal 1° gennaio 2019 è previsto un aumento del PREU per gli apparecchi AWP e VLT rispettivamente del 1,35% e 1,25%; viene, inoltre, ridotto il payout: per gli apparecchi AWP è del 68%, mentre per le VLT è dell’84% [[63]]. È, anche, prevista un’unica imposta, a partire dal 1° gennaio 2019 per: i giochi di abilità; il bingo on line con vincita in denaro; le scommesse a quota fissa, con l’esclusione delle scommesse ippiche ed infine per le scommesse virtuali [[64]].

Nello stesso anno, il 2019, vengono trattati, inoltre i temi sul constato della criminalità organizzata e dell’evasione fiscale, la diffusione del gioco illegale e la tutela dei minori; infatti, dal 2020, si crea un Registro unico degli operatori del gioco pubblico come strumento abilitativo per coloro che svolgono attività in materia di giochi pubblici[[65]]. Le società che possono emettere carte di credito, operatori bancari, finanziari e postali non possono recapitare denaro a favore di soggetti, privi di concessione e licenza, che offrono nel territorio italiano giochi, scommesse o concorsi pronostici in cui è prevista una vincita in denaro. In questo modo i flussi di denaro sono maggiormente tracciabili [[66]]. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, al fine di impedire l’accesso al gioco abusivo da parte dei minori, l’evasione fiscale e le pratiche illecite, può creare un fondo per un importo massimo di 100.000 euro [[67]].

Con la Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Legge di Bilancio 2020), per accrescere la quota degli utili del gioco del lotto destinata alla conservazione e al recupero dei beni culturali, sono stati stabiliti i seguenti stanziamenti: 23 milioni di euro per il 2021 e 33 milioni di euro per gli anni a decorrere dal 2022 al 2035 [[68]]. A partire dal 1° gennaio 2020, si è modificato il PREU sugli apparecchi AWP e VLT: per gli apparecchi AWP fino al 31 dicembre 2020 è del 23,85% e dal 1°gennaio 2021 sale al 24%. Mentre per gli apparecchi VLT fino al 31 dicembre 2020 è del 8,5% e dal 1° gennaio 2021 sale all’8,60% [[69]]. Suddetta Legge prevede un payout minimo del 65% per gli apparecchi AWP e del 83% per le VLT [[70]]. A partire dal 15 gennaio 2020 il prelievo previsto per le vincite superiori a 200 euro è del 20% [[71]], mentre dal 1° marzo 2020 il diritto sulla vincita superiore a 500 euro è pari al 20% [[72]].

Conclusioni

Il fenomeno del gioco d’azzardo e la sua dipendenza, rappresentano due temi oggi sempre più sentiti anche dall’opinione pubblica; innumerevoli sono le conseguenze dirette ed indirette nonché gli effetti collaterali che colpiscono i soggetti affetti da tale dipendenza. Inoltre, tale fenomeno è capace di generare flussi economici estremamente rilevanti; basti pensare che nell’anno 2019 il volume delle giocate è stato pari a 110,5 miliardi di euro con un incasso per l’Erario di circa 11 miliardi di euro. Il mercato del gioco d’azzardo è inoltre molto variegato: è composto principalmente da apparecchi da intrattenimento (Slot e VLT) seguito dalle lotterie istantanee, dalle scommesse sportive. Non ultimo, il comparto del gioco “a distanza” (online) valeva nel 2019 quasi un terzo del totale (oltre 34 miliardi). Soffermandosi invece sui soggetti interessati dal fenomeno del gioco d’azzardo, si osserva come i maggiori giocatori siano appartenenti alle fasce di popolazione più debole quali anziani, soggetti con scarsa capacità reddituale che tentano la fortuna per poter migliorare la propria situazione economica e purtroppo, anche le fasce giovanili della popolazione in età scolastica minorenne (14-17 anni). Nel nostro ordinamento si possono annoverare numerosi interventi legislativi atti a meglio regolamentare il gioco d’azzardo in Italia. Interventi via via sempre più intensi per incrementare soprattutto la tutela delle fasce della società più fragili ed a rischio ma anche per contrastare il crimine organizzato ed eventuali frodi nonché definire meglio i profili fiscali ad esso connessi. Il quadro normativo che disciplina il settore dei giochi risulta però articolato su diversi livelli (nazionale, regionale ed alcuni provvedimenti dei singoli comuni) ed è quindi caratterizzato dalla presenza di una complessa serie di interventi, messi in atto anche da molte Amministrazioni regionali e locali. Si evidenzia forse l’esigenza di un testo unico che raccolga le numerose norme che sono state adottate al fine di recepire in un’organica disciplina nazionale anche le esperienze più significative realizzate a livello regionale e locale.

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LETTERATURA

[1] Fiasco M. (2010), Verso l‘economia del gioco ―Toward game economy‖, Il redattore sociale.

Fiasco M. (2011), “L‟Azzardo di Stato sarà la nostra bolla”, in Aa.Vv., Ma a che gioco giochiamo? Il gioco d‘azzardo da problema sociale e di dipendenza, a interessi economici, politici e criminali, Reggio Emilia.

[[1]] Avviso Pubblico, Sintesi della normativa e della giurisprudenza in materia di gioco d’azzardo e dei disturbi connessi. https://www.avvisopubblico.it/home/home/cosa-facciamo/informare/documenti-tematici/gioco-dazzardo/sintesi-della-normativa-della-giurisprudenza-materia-gioco-dazzardo-ludopatia/

[[2]] Per “Raccolta” s’intende il valore totale delle puntate effettuate dai giocatori.

[[3]] Per “Vincite” s’intende il valore totale delle somme vinte dai giocatori.

[[4]] Per “Spesa” s’intende la perdita dei giocatori. Esprime il ricavo della filiera.

[[5]] L’ “Erario” corrisponde all’ammontare totale dell’imposizione fiscale e della differenza tra Raccolta, Aggi e Vincite dei giochi che entra nelle casse statali.

[[6]] Libro Blu 2019. Relazione. Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. P.82

[[7]] Avviso Pubblico, Sintesi della normativa e della giurisprudenza in materia di gioco d’azzardo e dei disturbi connessi. https://www.avvisopubblico.it/home/home/cosa-facciamo/informare/documenti-tematici/gioco-dazzardo/sintesi-della-normativa-della-giurisprudenza-materia-gioco-dazzardo-ludopatia/

[[8]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, p. 19.

[[9]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, pp. 20-21

[[10]] D.Lgs 14 – 4 – 1948 n. 496 Disciplina delle attività di giuoco (GU 22 maggio 1948, n. 118 e ratificato con L. 22 aprile 1953, n. 342). Articolo 1, p. 1

[[11]] D.Lgs 14 – 4 – 1948 n. 496 Disciplina delle attività di giuoco (GU 22 maggio 1948, n. 118 e ratificato con L. 22 aprile 1953, n. 342). Articolo 2. P. 1

[[12]] Il Post, Il paese del gioco d’azzardo. Siamo la nazione dei record, spiega un articolo di Reuters: il più grande mercato d’Europa e uno dei più grandi al mondo, dopo vent’anni di progressive liberalizzazioni. 18 Luglio 2012. https://www.ilpost.it/2012/07/18/il-paese-del-gioco-dazzardo/

[[13]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, p.21

[[14]] https://www.adm.gov.it/portale/monopoli/giochi/lotterie/lotterie_istantanee

[[15]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, p. 22.

[[16]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, p. 22.

[[17]] Fiasco M. L’impatto del gioco d’azzardo sulla domanda di beni e servizi e sulla sicurezza urbana. Il fenomeno dei “Compro Oro” e business collegati, 2014, p. 22.

[[18]] Malattia relativa a coloro che sono affetti da dipendenza patologica al gioco d’azzardo.

[[19]] Legge 18 ottobre 2001 n. 383 Primi interventi per il rilancio dell’economia. (G.U. 24 ottobre 2001, n. 248). Art. 12.

[[20]] Decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate. (G.U. n. 158 del 8 luglio 2002). Art. 4.

[[21]] In attuazione del decreto ministeriale 15 febbraio 2001, n. 156

[[22]] Il gioco tradizionale è autonomo e avviene prezzo le agenzie; mentre, il gioco a distanza impone l’obbligo d’identificazione del giocatore e un’apertura di un conto di gioco che gestisce il concessionario, sul quale vengono registrati tutti i movimenti di gioco: ricariche, poste, vincite e perdite.

[[23]] T.U.L.P.S Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza approvato con il Decreto Regio 18 luglio 1931, n. 773

[[24]] AWP (Amusement With Price) e New Slot sono sinonimi.

[[25]] Pandimiglio A., Spallone M. La recente evoluzione del mercato dei giochi in Italia, report 2017, p.9.

[[26]] Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 4 luglio 2006 (Rettifica G.U. n. 159 del 11 luglio 2006). Articolo 38

[[27]] Caneppele S., Marchiaro M., Gioco d’azzardo patologico: Monitoraggio e prevenzione in Trentino. Rapporto Progetto Pre.Gio. 2013-2014

[[28]] La Relazione al Decreto Legge 223/2006 sulle liberalizzazioni, articolo 38, 17 Luglio 2006 https://www.giurdanella.it/2006/07/la-relazione-al-decreto-legge-2232006-sulle-liberalizzazioni/

[[29]] Barbera G. e Berardi. D., La tassazione delle scommesse: verso un’imposta sul margine lordo, quaderni di ricerca ref n. 45/settembre 2007, p. 50.

[[30]] La Relazione al Decreto Legge 223/2006 sulle liberalizzazioni, articolo 38, 17 Luglio 2006 https://www.giurdanella.it/2006/07/la-relazione-al-decreto-legge-2232006-sulle-liberalizzazioni/

[[31]] Le scommesse peer to peer non sono effettuate contro il bookmaker, ma direttamente contro l’altro giocatore. L’importante innovazione di questo tipo di scommesse è la diretta interazione tra i giocatori. Questo tipo di gioco è particolarmente attrattivo poiché a seconda dei casi si può essere il banco o il giocatore, cioè è possibile scommettere sia sulla vittoria che sulla sconfitta.

I giochi di abilità (skills game), invece, si caratterizzano per il rilevante peso dell’abilità del giocatore nel determinare il risultato e per l’interazione diretta dei giocatori. I giocatori, in questo caso, partecipano insieme ai giochi, ma non attraverso i ruoli tradizionali di banco e giocatore. Sono giochi che si basano soprattutto sui giochi di carte tradizionali, un esempio è il poker on line allora già diffuso sui canali internazionali.

[[32]] Decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile. (09G0047) pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 28 aprile 2009 (Rettifica G.U. n. 102 del 5 maggio 2009). Articolo 12.

[[33]] Gli apparecchi VLT (Video Lottery Terminal) sono sistemi di gioco che generano in remoto combinazioni casuali vincenti, dotate di un controllo remoto del gioco con videoterminali siti in ambienti dedicati.

 [[34]] + Il Win for Life è un gioco a totalizzatore per il quale non è prevista imposizione fiscale, per cui tutti gli introiti (al netto delle quote che spettano ai concessionari e ai ricevitori) sono devoluti per intero alle zone colpite al terremoto.

[[35]] Legge 7 luglio 2009, n. 88 Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008. (09G0100) (GU Serie Generale n.161 del 14-07-2009 – Suppl. Ordinario n. 110). Entrata in vigore del provvedimento: 29/7/2009. Articolo 24, comma 11.

[[36]] Legge 7 luglio 2009, n. 88 Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008. (09G0100) (GU Serie Generale n.161 del 14-07-2009 – Suppl. Ordinario n. 110). Entrata in vigore del provvedimento: 29/7/2009. Articolo 24, comma 13.

[[37]] Legge 7 luglio 2009, n. 88 Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2008. (09G0100) (GU Serie Generale n.161 del 14-07-2009 – Suppl. Ordinario n. 110). Entrata in vigore del provvedimento: 29/7/2009. Articolo 24, comma 17.

[[38]] I Poker cash sono giochi di carte in forma diversa dal torneo, mentre, i giochi da casinò sono giochi di carte a quota fissa.

[[39]] Legge 14 settembre 2011, n. 148 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (G.U. n. 216 del 16 settembre 2011). Articolo 2

[[40]] Legge 15 luglio 2011, n. 111 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (G.U. n. 164 del 16 luglio 2011). Articolo 24, comma 20.

[[41]] Legge 15 luglio 2011, n. 111 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (G.U. n. 164 del 16 luglio 2011). Articolo 24, comma 23.

[[42]] Decreto-Legge 13 settembre 2012, n. 158 Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute. (12G0180) (GU Serie Generale n.214 del 13-09-2012). Articolo 5.

[[43]] Legge 23 dicembre 2014, n. 190, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015). (14G00203) (GU Serie Generale n.300 del 29-12-2014 – Suppl. Ordinario n. 99). Articolo 1, comma 133.

[[44]] Legge 23 dicembre 2014, n. 190, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015). (14G00203) (GU Serie Generale n.300 del 29-12-2014 – Suppl. Ordinario n. 99). Articolo 1, comma 643.

[[45]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 918.

[[46]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 919.

[[47]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 943.

[[48]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 938.

[[49]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 941.

[[50]] Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016). (15G00222) (GU Serie Generale n.302 del 30-12-2015 – Suppl. Ordinario n. 70). Articolo 1, comma 946.

[[51]] Decreto-Legge 24 aprile 2017, n. 50 Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo. (17G00063) (GU Serie Generale n.95 del 24-04-2017 – Suppl. Ordinario n. 20). Articolo 6 – bis, comma 1.

[[52]] Conferenza Unificata Del 07.09.2017: Intesa, ai sensi dell’articolo 1, comma 936, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge di stabilità 2016), tra Governo, Regioni ed Enti locali concernenti le caratteristiche dei punti di raccolta del gioco pubblico. Repertorio Atti n.: 103/CU del 07/09/2017, pp. 6-7

[[53]] Legge27 dicembre 2017, n. 205 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020. (17G00222) (GU Serie Generale n.302 del 29-12-2017 – Suppl. Ordinario n. 62). Articolo 1, comma 1049.

[[54]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9, comma 1.

[[55]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9, comma 2.

[[56]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9, comma 1-ter.

[[57]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9, comma 6.

[[58]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9 bis.

[[59]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9 quater.

[[60]] Decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 161 del 13 luglio 2018), coordinato con la legge di conversione 9 agosto 2018, n. 96 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese.». (18A05455) (GU Serie Generale n.186 del 11-08-2018). Articolo 9 quinquies.

[[61]] Legge 30 dicembre 2018, n. 145 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (18G00172) (GU Serie Generale n.302 del 31-12-2018 – Suppl. Ordinario n. 62). Artcolo 1, comma 569.

[[62]] La disciplina dei giochi, dossier n. 53- schede di lettura, Camera dei deputati, Servizio Studi, 19 marzo 2019, p. 9.

[[63]] Legge 30 dicembre 2018, n. 145 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (18G00172) (GU Serie Generale n.302 del 31-12-2018 – Suppl. Ordinario n. 62). Artcolo 1, comma 1051.

[[64]] Legge 30 dicembre 2018, n. 145 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (18G00172) (GU Serie Generale n.302 del 31-12-2018 – Suppl. Ordinario n. 62). Artcolo 1, comma 1052.

[[65]] Testo del decreto-legge 26 ottobre 2019, n.124 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 252 del 26 ottobre 2019), coordinato con la legge di conversione 19 dicembre 2019, n. 157 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili». (19A08000) (GU n.301 del 24-12-2019). Articolo 27.

[[66]] Testo del decreto-legge 26 ottobre 2019, n.124 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 252 del 26 ottobre 2019), coordinato con la legge di conversione 19 dicembre 2019, n. 157 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili». (19A08000) (GU n.301 del 24-12-2019). Articolo 28.

[[67]] Testo del decreto-legge 26 ottobre 2019, n.124 (in Gazzetta Ufficiale – Serie generale – n. 252 del 26 ottobre 2019), coordinato con la legge di conversione 19 dicembre 2019, n. 157 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale – alla pag. 1), recante: «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili». (19A08000) (GU n.301 del 24-12-2019). Articolo 29.

[[68]] Legge 27 dicembre 2019, n. 160 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (19G00165) (GU Serie Generale n.304 del 30-12-2019 – Suppl. Ordinario n. 45). Articolo 1, comma 375.

[[69]] Legge 27 dicembre 2019, n. 160 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (19G00165) (GU Serie Generale n.304 del 30-12-2019 – Suppl. Ordinario n. 45). Articolo 1, comma 731.

[[70]] Legge 27 dicembre 2019, n. 160 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (19G00165) (GU Serie Generale n.304 del 30-12-2019 – Suppl. Ordinario n. 45). Articolo 1, comma 732.

[[71]] Legge 27 dicembre 2019, n. 160 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (19G00165) (GU Serie Generale n.304 del 30-12-2019 – Suppl. Ordinario n. 45). Articolo 1, comma 733.

[[72]] Legge 27 dicembre 2019, n. 160 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022 (19G00165) (GU Serie Generale n.304 del 30-12-2019 – Suppl. Ordinario n. 45). Articolo 1, comma 734.