Tale divieto si pone ugualmente sia nei confronti dell’ente pubblico sia in quelli del soggetto privato.
In merito all’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti della p.a., si sono contesi due distinti orientamento.
Il primo di epoca pretoria sostituiva il requisito dell’arricchimento con quello, ulteriore, dell’utilità da parte degli organi appartenenti alla pubblica amministrazione. Sulla base di questo inquadramento, pertanto, la configurabilità di un’eventuale arricchimento veniva rimessa discrezionalmente alla valutazione della sola Amministrazione. Difatti, secondo quanto previsto dall’art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E., il giudice ordinario non era legittimato a giudicare l’effettività dell’utilitas; tale competenza era riconosciuta al solo giudice amministrativo.
Il danneggiato era quindi doppiamente onerato di provare non soltanto il depauperamento subito, bensì anche l’utilità che da esso discendeva per la pubblica amministrazione.
Il beneficio irrazionale nei confronti della P.a. risiedeva in aggiunta nel termine estintivo decennale, per cui la prescrizione decorreva unicamente dal giorno in cui l’ente avesse riconosciuto un’effettiva utilità.
Un secondo e più recente orientamento stabilisce che non assume rilevanza il riconoscimento dell’utilità della prestazione da parte della pubblica amministrazione, così garantendo il rispetto dei principi costituzionalmente garantiti di cui agli artt. 24 e 113 Cost relativi al diritto di difesa del privato nei confronti della pubblica amministrazione e al contempo il rispetto del buon andamento e della trasparenza di cui all’art. 97 Cost.
L’orientamento seguito dalle Sezioni Unite
Sul punto, sono intervenute le Sezioni Unite, le quali hanno confermato l’ultimo orientamento, in forza del quale nei confronti della pubblicazione amministrazione non deve essere esercitata una valutazione oggettiva dell’arricchimento da parte dell’ente beneficiario. Le presenti Sezioni hanno, inoltre ,individuato posizioni soggettivamente neutre, oramai insensibili all’eventuale qualificazione pubblicistica. L’obiettivo è quello di creare un diritto comune in grado di estendere il diritto privato all’agere pubblico, così come tra l’altro stabilito dall’art. 1 co. 1 bis legge n. 241/90.
In questa prospettiva, l’esigenza di buon andamento dell’attività amministrativa, può essere tutelata affidando alla p.a. l’onere di eccepire e provare il rifiuto dell’arricchimento o l’impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza, c.d. l’arricchimento imposto, al fine di ottenere il rigetto dell’azione; e dall’altra parte il privato è tenuto a provare l’oggettivo arricchimento.
Il divieto dell’arricchimento imposto, come già anticipato, risulta essere un limite all’art. 2041 c.c. per cui è previsto il diritto all’indennizzo per chi ha subito la locupletazione ingiustificata da parte dell’ente pubblico, a meno che tale arricchimento non fosse voluto o non fosse consapevole.
Il principio è in linea con quanto previsto per i rapporti patrimoniali, per i quali è sempre ammesso l’aumento del patrimonio, mentre non risulta ammissibile le operazioni a danno o a sottrazione di questo. Alcuni esempi si ritrovano: nell’art. 782 c.c. relativo alla donazione, per cui è prevista al comma secondo la possibilità per il donatario di accettare o rifiutare quanto donato; ugualmente accade per l’ipotesi di cui all’art. 1236 c.c. relativa alla remissione del debito, in cui il creditore risulta legittimato a rimettere il debito, solo qualora il debitore non si opponga; anche nell’art. 1333 c.c. si ammette il rifiuto del destinatario della proposta del solo proponente; e infine, l’art. 1411 c.c. per cui è riconosciuta al terzo la facoltà di rifiutare il contratto stipulato a suo vantaggio, malgrado l’effetto del contratto si produca con la sola stipulazione.
Sul punto:”L’arricchimento senza causa: principi e profili”
La deminutio patrimoniale non è ammessa
La deminutio patrimoniale, pertanto, non ha riguardo unicamente per i negotii causa, ma anche per gli arricchimenti sine causa.
Il divieto di arricchimento imposto è dunque volto a tutelare la libertà patrimoniale, cosicché la responsabilità da arricchimento ingiustificato, non possa toccare l’integrità quantitativa del patrimonio dell’arricchito, il quale risponde nei limiti dell’arricchimento; mentre all’opposto, può riguardare l’integrità qualitativa, modificando le componenti che riguardano l’asse.
L’esclusione dell’obbligo indennitario tutela l’asse patrimoniale, a meno che l’arricchito abbia volutamente o meno omesso di rifiutare la prestazione indebita e vi abbia fatto acquiescenza oppure il depauperato abbia eseguito la prestazione stessa in buona fede.
Tale assioma risulta dunque in linea con quanto previsto dall’art. 1174 c.c. per cui la prestazione che forma oggetto dell’obbligazione deve corrispondere ad un interesse da parte del creditore. Nella specie, se la Pubblica Amministrazione non risulta interessata all’arricchimento imposto dal privato, la stessa se ha espressamente manifestato il suo dissenso non è tenuta a corrispondere alcun interesse.
Inoltre, le considerazioni anzidette ricalcano un’ulteriore principio civilistico: quello relativo al consenso e della sua formazione progressiva.
Caso analogo, ricorre nell’occupazione sine titulo e la rinuncia della proprietà da parte del privato. L’argomento è stato ripreso di recente da una sentenza del Tar Piemonte del 2018, la quale ha escluso l’ammissibilità della rinuncia abdicativa in caso di occupazione amministrativa illecita. Il Tribunale affronta la questione della rinuncia abdicativa, sottolineando che non è ammissibile riconoscere al soggetto privato un diritto unilaterale, perché si legittimerebbe in questo senso di un potere squilibrato che graverebbe sull’economia dell’Amministrazione occupante, la quale tra l’altro non possiederebbe alcuno strumento per bloccarlo, stanti gli effetti automatici riconosciuti ex lege.
Le Sezioni Unite, in merito alla formazione del consenso, non si sono espresse in merito alla buona fede del depauperato, ma sul punto se è vero che la mala fede del soggetto interessato, fosse a conoscenza dell’assenza di causa, può limitargli la legittimità dell’azione di arricchimento, così garantendo una prestazione a titolo liberale; dall’altro, la buona fede soggettiva non può de plano legittimare il depauperato ad agire nei confronti del beneficiario che ha respinto l’arricchimento.
Il Supremo Consesso ha così escluso il riconoscimento di utilità quale elemento specializzante, riconducendo l’indebito arricchimento del ente pubblico nel diritto comune, laddove assume rilievo l’elemento ordinario della tolleranza dell’arricchito.
Pertanto, il riconoscimento di utilità prevede la tolleranza dell’arricchito, mentre non può dirsi il contrario, dal momento che la pubblica amministrazione, pur consapevole dell’altrui indebita prestazione, può liberamente decidere di promuovere un’azione, rimanendo inerte. Nella specie, si ritiene che la prestazione solo tollerata onera l’ente l’ente pubblico all’indennizzo, visto il sotteso arricchimento patrimoniale.
In conclusione, le Sezioni Unite con la sentenza in esame affrontano due questioni altamente rilevanti: la prima riguarda il riparto di giurisdizione, riconoscendo al giudice ordinario, l’indebito arricchimento da parte dell’ente pubblico, così garantendo il rispetto dei principi costituzionalmente garanti di trasparenza e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.; inoltre nel rapporto tra diritto comune e privato viene riconosciuta la prassi negoziale della consenso e della sua progressiva formazione. A tutela del diritto della domanda del depauperato, deve essere valutato oggettivamente l’arricchimento, che prescinde dal riconoscimento di utilità dell’arricchito. Al contempo, a tutela della libertà patrimoniale dell’arricchito, si riconosce la prova del rifiuto.
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