Il covid-19 nell’ordine sparso delle competenze istituzionali, tra derive bicefale e certezze costituzionali

Il covid-19 nell’ordine sparso delle competenze istituzionali, tra derive bicefale e certezze costituzionali

di Tiziana Taglialatela, Avv.

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Abstract. Le criticità istituzionali prodottesi con l’avvenuta sovrapposizione tra Stato e Regioni nelle competenze in materia di tutela della salute pubblica, trovano soluzione negli stessi principi costituzionali che, in situazione ordinaria, assegnano allo Stato un ruolo decisionale centrale e, agli enti territoriali,  l’apporto consultivo e propositivo di leale collaborazione.

Premessa. 1.  Il diritto alla salute nelle competenze statali  sancite dalla Costituzione,  dalla giurisprudenza costituzionale e dalle normative sanitarie. 2. La genesi ed i presupposti delle competenze statali. 3. La tutela della salute come ratio della copertura costituzionale della normativa emergenziale governativa.  4. Competenza esclusiva del Governo e meccanismo di cooperazione regionale come formula regolamentativa della situazione epidemiologica nazionale.

Premessa

L’attuale lockdown nazionale ha dato luogo a un difficile coordinamento tra le norme emergenziali partorite da un immaginario “Cerbero” istituzionale, le cui tre teste sono rappresentate dallo Stato, dalle Regioni e dai Comuni.

In tale contesto, si è da alcune parti[1]dubitato della esplicita copertura costituzionale  della normativa emergenziale del governo ed, insieme, è stato da taluni invocato, invece, un ritorno alla regolazione statale del diritto alla salute nel prossimo rientro nella  situazione ordinaria[2] .

Lo iato istituzionale e il disorientamento collettivo che ne sono derivati  rendono opportuna una disamina  dei presupposti delle competenze in materia di diritto alla salute, sia in generale, sia nell’attuale fase emergenziale, con l’obiettivo di enucleare quello che si ritiene un forte e quasi esclusivo nucleo competenziale statale  ed un pallido profilo di attribuzioni regionali, troppo spesso solo sopravvalutate.

Nello specifico che qui interessa si ritiene, infatti,  che la forte prevalenza dell’impronta statale nella gestione ordinaria della salute pubblica diventi gestione esclusiva nelle situazioni emergenziali, collocando l’apporto regionale nel proficuo ma circoscritto ruolo consultivo di stimolo e di proposta.

1.Il diritto alla salute nelle competenze statali sancite dalla Costituzione, dalla giurisprudenza costituzionale  e dalle normative sanitarie.

La norma che direttamente ed espressamente  prevede e riconosce i contenuti del diritto alla salute  è l’art  32[3], che tutela questo come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività;  con una profonda connotazione sociale[4], che declina  e condiziona le  “obbligate”prestazioni che lo Stato deve porre in essere per garantirne la effettività.

Proprio perché trattasi di un diritto alla salute “sociale”, la sua esplicazione esige una compiuta programmazione gestionale sostenuta finanziariamente dalla solidarietà fiscale.

Alla tutela, gestione e garanzia di tale diritto è preposto il Servizio sanitario nazionale (SSN) , un sistema di strutture e servizi che hanno lo scopo di garantire a tutti i cittadini, in condizioni di uguaglianza, l’accesso universale all’erogazione equa delle prestazioni sanitarie, in attuazione dei citati articoli della Costituzione.

L’art 117 della Costituzione definisce, inoltre, gli ambiti delle competenze legislative e regolamentari, statuendo che lo Stato ha legislazione esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, mentre sono materie di legislazione concorrente quelle relative , tralaltro,  alla tutela della salute. Nelle materie di legislazione concorrente, spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservatainvece  alla legislazione dello Stato.

Poichè prima della riforma del Titolo V della Costituzione, la norma si riferiva alla “assistenza sanitaria e ospedaliera, la novellata dicitura “tutela della salute” è stata intesa, da parte consolidata della letteratura e della giurisprudenza, anche costituzionale, come  una branca competenziale  “allargata” rispetto a quella prevista nel precedente assetto delle competenze,  in quanto “prima facie” estesa a tutti gli ambiti che possono inerire alla tutela della salute (sia come diritto, sia come interesse della collettività) anche senza una natura squisitamente assistenziale[5].

Con la novella costituzionale del Titolo V del 2001 è stata conferita una sorta di autorizzazione “implicita” alle regioni alla “gestione” di tutti gli ambiti organizzativi che, direttamente o indirettamente, riguardano la tutela del bene salute sul territorio di pertinenza.

Malgrado il trend costituzionale che, già a partire dall’indomani della riforma costituzionale,[6] ha valutato come indebite le invasioni statali della competenza riservata alle regioni, tuttavia la giurisprudenza costituzionale ha considerato alcune aree afferenti alla “tutela della salute”  come di evidente esclusiva statale.

É il caso ad esempio delle normative sul divieto di fumo, che devono dettare regole “necessariamente uniformi”  di derivazione statale sull’intero territorio nazionale [7] oppure quella dei trattamenti sanitari volontari: dove la Corte, dopo aver definito il consenso informato quale “vero e proprio diritto della persona” che trova fondamento negli artt. 2, 13 e 32 Cost., ha ritenuto di qualificare questo  come un principio fondamentale della materia tutela della salute ex art. 117, comma 3, Cost.

Ancora in materia di pratiche terapeutiche la Corte ha ritenuto che  la scelta del limite tra terapie ammesse e terapie non ammesse “investe” direttamente e necessariamente i principi fondamentali della materia, poiché riguarda diritti “..la cui tutela non può non darsi in condizioni di fondamentale eguaglianza su tutto il territorio nazionale..”.

Ne consegue che lo Stato, per effetto delle norme ex artt 2, 3, 13, 23 della Cost, nonché del principio della titolarità della legislazione esclusiva nella materia della lett. m) e di quello, altrettanto “forte”, del “determinatore dei principi fondamentali”, può essere inquadrato, ai fini della presente trattazione, come l’unico centro di riferimento competenziale devoluto a tutelare il mantenimento di un’adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti (compreso il diritto alla salute), riducendosi, in modo evidente, non solo la quantità ma soprattutto la qualità dell’azione sanitaria regionale, fatte salve adeguate forme di coinvolgimento degli enti regionali attraverso il ricorso all’intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni. [8]

Con riguardo ai LEA, a esempio, la stessa Corte  ha infatti ritenuto che se non è dubbio che “la determinazione dei LEA è un obbligo del legislatore statale”, tuttavia “la sua proiezione in termini di fabbisogno regionale coinvolge necessariamente le Regioni, per cui la fisiologica dialettica tra questi soggetti deve essere improntata alla leale collaborazione che, nel caso di specie, si caratterizza  per la doverosa cooperazione per assicurare il migliore servizio alla collettività”.

A corroborare detto orientamento che potremmo definire, ai fini che qui interessano, di “regia statale e cooperazione organizzativa regionale”, basti riflettere su alcuni dati che emergono già dalla sola lettura del tessuto costituzionale in materia sanitaria: la “tutela della salute” (come già l’assistenza sanitaria ed ospedaliera nel “vecchio” articolo) in quanto “materia di legislazione concorrente” è “determinata”nei principi fondamentali dallo Stato. ( art 117, comma 3); lo Stato,  inoltre,  ha la esclusiva della clausola di “uniformità” per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), nonché vigila sulla loro effettività, con l’esercizio del potere sostitutivo extra ordinem (art. 120, comma 2), nonché, in casi straordinari di necessità e di urgenza,  si avvale della decretazione d’urgenza che prevale e supera quella locale/regionale ( art 77 Cost. applicato anche al caso attuale della pandemia da covid 19).

La potestà legislativa della Regione, inoltre, appare mitigata e “foggiata” non solo dai principi contenuti nella legislazione statale  (che informano in via esclusiva la materia allorquando le scelte da effettuare attengano all’”an”della tutela) ma anche in relazione alle numerosissime ipotesi di “incrocio”con le altre voci elencate negli articoli delle Costituzione, come la tutela dell’ambiente e dell’ordinamento civile, entrambe assegnate in via esclusiva allo Stato;  la profilassi internazionale; oppure, tra quelle di legislazione concorrente, le voci tutela e sicurezza del lavoro, ricerca scientifica e tecnologica e governo del territorio.

A ciò va aggiunta, l’esigenza di contenimento della spesa pubblica, che negli ultimi anni ha “giustificato” l’apposizione di limiti sempre più penetranti alla legislazione regionale, fin quasi a esaurirne lo spazio di intervento.

Tali discipline di riserva statale sono l’effetto di una trama costituzionale che si sovrappone e declina l’art. 117 nella direzione della immanenza di una perdurante competenza statale.

E, quindi, è dallo stesso testo costituzionale che si rinviene più che il presupposto dell’attuale deriva regionalista invece proprio la forgia del ruolo capitale dello Stato in materia di sanità pubblica.

Emblematica in tal senso è la sentenza della Corte Costituzionale[9], in cui si è sigillato il principio dello Stato come garante effettivo ed esclusivo della tutela della salute pubblica, avente ad oggetto un decreto legge in materia di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e copertura vaccinale, dove la Corte ha ritenuto:per ragioni di eguaglianza, deve essere riservato allo Stato – ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. – il compito di qualificare come obbligatorio un determinato trattamento sanitario, sulla base dei dati e delle conoscenze medico-scientifiche disponibili..

2. La genesi ed i presupposti delle competenze statali.

Fin dalla prima impostazione del sistema,  si rilevò, in sede di Assemblea Costituente[10],  che « la potestà legislativa attribuita alla Regione non intacca né diminuisce in alcun modo la potestà superiore e l’interesse generale dello Stato, non solo per la ristrettezza delle materie e per la loro importanza meramente locale, ma anche per i limiti di portata più generale che si pongono all’esercizio di siffatta potestà legislativa e per i correttivi previsti per infrenare l’eventuale azione del Consiglio regionale che straripasse dai limiti della sua competenza o che in altro modo apportasse una lesione all’interesse delle altre Regioni o dello Stato». [11]

Pertanto, sia nel testo costituzionale previgente ( competenza concorrente nella materia di assistenza sanitaria e ospedaliera) che in quello attuale ( il cui comma 3 prevede concorrenza Stato -Regioni nella materia “tutela della salute”) sembra piuttosto evidente che le Regioni possano emanare leggi in materia di organizzazione della erogazione delle prestazioni sanitarie solo all’interno delle traiettorie già segnate dallo Stato e condizionatamente ai principi legislativi statali.

I limiti sistemici/operativi, dunque, sono due: il primo cd “intrinseco” della effettiva tutela ( per cui, se non vi è effettività del diritto, la potestà legislativa regionale cede rispetto a quella dello Stato,che si “riappropria” di tutta la materia nelle forme e con le modalità dettate dalla Costituzione e dalle leggi di riferimento);  l’altro  cd “estrinseco” dell’uguaglianza  e della uniformità di trattamento ( che prevede un automatico effetto attributivo competenziale esclusivo allo Stato).

Analogo sistema si evince dal D.Lvo 502 del 92.

Dalla semplice lettura dei primi  articoli della legge de qua risulta oltremodo agevole evincere due dati fondamentali: Lo Stato ha la esclusiva della tutela e della gestione del bene “salute”in termini di effettività e di uguaglianza  (a partire dalla definizione dei LEA e degli standards minimi prestazionali per poi continuare con la organizzazione ed erogazione delle prestazioni); le Regioni “co-eseguono” la linea sanitaria governativa, alla quale devono attenersi ed adeguarsi nei loro piani attuativi regionali e dalla quale non possono discostarsi, pena la verifica e la sostituzione tramite commissariamento.

Cosicchè, la competenza legislativa della Regione si esprime nell’ambito della  organizzazione dei servizi regionali e della erogazione delle prestazioni nel territorio regionale, tramite il sistema delle AASSLL, seguendo i protocolli ineludibili del Piano sanitario Nazionale.

 

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3. La tutela della salute come ratio della copertura costituzionale della normativa emergenziale governativa.

Alla luce di quanto fin qui ripercorso, nel momento in cui ci sia da fronteggiare un evento eccezionale sanitario che si estenda a tutto il territorio nazionale, è evidente che la scelta – legislativa e costituzionale – cada, in modo naturale, sullo Stato, e per esso, sul Governo – atteso il disposto dell’art.77 della Costituzione che vi provvede sulla scorta dei citati principi di uniformità, effettività ed efficienza.

Un evento epidemico di portata nazionale rientra, infatti, nella categoria giuridico/filosofica dello “stato di eccezione”, ossia in un “protocollo” governativo di emergenza – previsto in varie forme sia dal diritto romano sia da alcuni odierni ordinamenti costituzionali – che attua una sospensione dell’ordine giuridico vigente. In quanto rottura o sospensione della validità delle norme, prevista dall’interno dell’ordinamento stesso o messa in atto dalle istituzioni, lo stato di eccezione si profila come “..una sorta di autonegazione del diritto che viene a situarsi in una zona di confine illocalizzabile tra ambito giuridico e ambito extragiuridico..””[12]

Occorre,  pertanto,  sgomberare subito il campo da una critica di fondo, che da più parti, come già sottolineato, viene formulata nei confronti della regolamentazione della emergenza sanitaria in Italia, e cioè che si agirebbe in assenza di una previsione costituzionale.[13]

Non sembra potersi accedere a tale tesi, viste le norme costituzionali ampiamente richiamate nelle pagine precedenti che, assegnando allo Stato/Governo  un compito di regista assoluto della salute pubblica in via ordinaria, gli riconoscono, implicitamente ed esplicitamente, anche il ruolo di gestore extra ordinem delle crisi e degli eventi eccezionali( ricordiamo il meccanismo di sostituzione governativa per “pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica” previsto dall’art.120 Cost.).

Anche nel caso specifico dell’“emergenza Covid-19”- species del genus  “stato d’eccezione”- la copertura costituzionale “implicita” va difatti rinvenuta negli artt.16, 17, 32 e 77 cost. Poiché, se è vero che, ex art. 16 “ogni cittadino puo’ circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale”, tuttavia può farlo “salvo le limitazioni che la legge (ovvero decreto legge) stabilisce in via generale per motivi di sanità e sicurezza”.

Anche la libertà di riunione “può essere vietata soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”. In poche parole, “la sanità pubblica” e/o “l’incolumità pubblica”  estrinsecazioni, quindi, del diritto alla salute, costituiscono la ratio di tale stato giuridico d’eccezione.[14]

 

4. Competenza esclusiva del Governo e meccanismo di cooperazione regionale come formula regolamentativa della situazione epidemiologica nazionale.

Come già anticipato, il sintagma normativo/ costituzionale in caso di epidemia nazionale si compone di varie norme.

Ai fini della individuazione dell’organo legittimato a provvedere in caso di emergenze di rilievo nazionale, va richiamato l’art.77, che riconosce al Governo la competenza ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge  nei casi straordinari di necessità e di urgenza, in uno al già menzionato criterio sostitutivo/governativo di cui al secondo comma dell’art 120.

Dette disposizioni costituzionali vanno, poi, combinate con le fonti legislative che informano, in particolare,  la materia della emergenza epidemica di rilievo nazionale.

  1. La legge n. 833 del 23 dicembre 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, all’ art. 32, prevede che “..Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni. … Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale e dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio ..”.
  2. Il d.l.vo n. 112/1998 , avente a oggetto “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali”, all’art. 117 “Interventi d’urgenza” statuisce che “..In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunita’ locale. Negli altri casi ..spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di piu’ ambiti territoriali regionali…”.
  3. Il Codice della Protezione civile, D.Lvo. 1 del 2018, al Capo II
    “Organizzazione del Servizio nazionale della protezione civile”, all’art 7, contempla, tra gli eventi emergenziali di protezione civile (Articolo 2, legge 225/1992):

a) emergenze fronteggiabili….. dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;

b) emergenze ..che richiedono l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni..;

c) emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24.”.

L’art. 24 , dedicato alla Deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale stabilisce che “… al verificarsi degli eventi che, a seguito di una valutazione speditiva svolta dal Dipartimento della protezione civile sulla base dei dati e delle informazioni disponibili e in raccordo con le Regioni e Province autonome interessate, presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’art.25..9. Le Regioni, nei limiti della propria potestà legislativa, definiscono provvedimenti con finalità analoghe a quanto previsto dal presente articolo in relazione alle emergenze di cui all’art. 7 comma 1, lett b).

L’art. 25 disciplina, poi, il sistema delle ordinanze, stabilendo, al comma 1,  che “.. al coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza nazionale si provvede mediante ordinanze di protezione civile, da adottare anche in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, acquisita l’intesa delle Regioni e delle Province autonome territorialmente interessate.

Si può subito affermare che per espressa previsione della normativa speciale del codice di protezione civile – l’Ente regionale è abilitato a provvedere esclusivamente per fronteggiare le emergenze che non richiedono immediatezza di intervento, e, dunque, solo quelle contemplate nella lett. b) del comma 1, art.7.

Da quanto visto, si evince che già in sede di normativa ordinaria:  a. Lo Stato/Governo appare come  soggetto unico legittimato a regolamentare “eventi ( di ordine sanitario)  di rilievo nazionale” che richiedano immediatezza di intervento. Tanto, in considerazione, in via generale, della peculiare connotazione che assumono i “principi fondamentali” quando sussistono ragioni di urgenza che giustificano l’intervento unitario del legislatore statale, e, in via specifica, perchè trattasi di eventi di natura straordinaria di cui all’art. 7, comma 1, lett. c. [15]

  1. Le Regioni, nelle situazioni di emergenza di rilievo nazionale, non sembrano poter emanare ordinanze urgenti, non solo in quanto, a valle, si applica il combinato disposto del citato art 7, comma 1, lett c) e dell’art. 24, comma 9 Codice Protezione Civile, ma , soprattutto, perché, a monte, l’evento da gestire, estendendosi a tutto il territorio nazionale e trascendendo la chance potestativa locale, per i motivi ampiamente esposti nei paragrafi precedenti, sfugge dalla potestà autonoma regionale essendo interessato l’intero territorio nazionale e dovendosi assicurare la effettività della tutela del nucleo irriducibile del diritto alla salute. [16]

Tale normativa ordinaria in realtà non è poi altro che un precipitato di quei principi costituzionali che, come sussumono la prevalenza della potestà statale in materia di salute in tempi ordinari, così ne giustificano l’intervento straordinario in momenti di eccezionale pericolo per la salute pubblica e per l’incolumità, attraverso l’azione governativa.

Ed invero la normazione primaria che giustifica l’intervento governativo  emergenziale trova i suo fondamenti nello stesso nucleo forte di principi costituzionali già visti: l’uniformità di intervento e la parità di trattamento( artt.2, 3 e 117, comma 2, lett. m. Cost),  l’intervento sostitutivo( art.120, 2 comma Cost) , la limitazione per motivi di sanità, sicurezza e incolumità della libertà di riunione e di circolazione ( art 16 e 17),  la tutela della concorrenza nella valutazione delle sospensioni delle attività produttive ( art 117, comma 2, lett e), l’unitarietà nazionale (nella esclusione di possibilità di chiusure generalizzate di confini regionali -vedi l’art 120 Cost, al primo comma,che esclude che la Regione possa adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni ).

Cosicchè, del tutto correttamente il D.L. n. 19 del 25 marzo 2020, agli articoli 2 e 3, abrogando il precedente art. 3 DL 6/20 che prevedeva un potere di ordinanza regionale nei limiti territoriali di competenza, ha demandato al Consiglio dei ministri l’adozione delle misure idonee a gestire l’emergenza (su proposta o sentiti i Presidenti delle regioni interessate, allorché le misure riguardassero esclusivamente alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle Province autonome nel caso in cui concernessero l’intero territorio nazionale), statuendo, al contempo,  determinate tassative condizioni per la emanabilità delle ordinanze da parte di Regioni e Comuni.[17]

Il recente D.P.C.M. del 10 aprile 2010 , poi, (adottato ai sensi dell’art. 1 del D.L. 19/2020) ha lasciato “indenni” le  disposizioni più restrittive adottate dalle Regioni ma solo “relativamente a specifiche aree del territorio regionale”.

Ciò nonostante, si sono verificati, in occasione della odierna pandemia, vari e incresciosi momenti di contrasto politico tra Stato, Regioni e anche Comuni ( si pensi al caso della ordinanza del  Comune di Messina, poi annullata con Decreto del PdR [18]) a causa di una malintesa o, forse, fraintesa possibilità di intervento da parte di tali Enti territoriali e locali, in uno, probabilmente, a uno scarso impegno del governo a rimarcare, fin dall’inizio della riscontrata estensione nazionale della problematica in esame, in modo netto,  i confini e le sfere di azione dei vari Enti interessati, secundum constitutionem.

Tutto ciò ha  provocato confusione e malessere nei cittadini ( si consideri la vexata quaestio relativa alla erogabilità delle prestazioni di test anticorpali da parte delle strutture laboratoristiche, ovvero a quella sulla modalità e la tempistica di ripresa delle attività economico/imprenditoriali, e la conseguenziale decisione di alcuni Governatori di   “chiudere i confini”in caso di tale riapertura).

Le descritte dispute, ricondotte all’archetipo normativo/costituzionale emerso in queste poche pagine, potrebbero trovare invece una più serena e adeguata definizione.

Nelle suesposte  fattispecie, ad esempio, sull’assunto dell‘esclusione di un potere regionale tout court in situazioni di emergenza nazionale, si potrebbe rendere oggetto di una proposta/suggerimento/indicazione la intenzione regionale circa la modalità erogativa dei test sierologici (materia per la quale sussiste la competenza esclusiva statale, in quanto il riflesso di tale decisione avrebbe interessato l’intera nazione) così come quella relativa all’apertura delle attività commerciali, segnalando le criticità legate al territorio e alla organizzazione dei servizi sanitari e ospedalieri locali.

Proprio alla luce di quanto si è tentato di far emergere nel presente scritto, i contrasti che, in generale, si possono determinare e che, nella situazione emergenziale esaminata, si sono determinati, riguardo alla reale dimensione competenziale dei protagonisti istituzionali del nostro sistema sanitario nazionale, potrebbero essere agevolmente risolti senza necessità di ricorrere a una futura invocata riforma del sistema sanitario (che, per quanto finora detto, sarebbe inutile e ultronea sussistendo già una ponderata e costituzionalmente prevista suddivisione dei compiti istituzionali) ma attraverso una più consapevole gestione dei propri poteri da parte dello Stato- “assegnatario” esclusivo dei compiti di tutela uniforme ed effettiva della salute pubblica-  e una più concreta azione regionale/comunale ancillare, volta a fornire suggerimenti in chiave di leale collaborazione  e di sana e prevista cooperazione, al fine del raccordo e del coordinamento amministrativo,  elemento indispensabile e imprescindibile per l’efficiente funzionamento della macchina pubblica sanitaria, fulcro e motore dell’intero apparato amministrativo.

Note

[1]                     Ex plurimis, cfr. “Il Quotidiano giuridico”, “ Le misure di contenimento del Coronavirus, fra Stato e Regioni”,  articolo del 10 aprile 2020.

[2]                     Cfr. “  Il Messaggero”,  “ Coronavirus, Cassese: «Le Regioni fanno troppe cose e male, il servizio sanitario dev’essere nazionale», Intervista a Sabino Cassese,  del 6.04.020.

[3]                     Art. 32 Cost. “ La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.”

[4]                     Sulla nozione di diritti sociali “condizionati” cfr. per tutti C.Colapietro, La giurisprudenza costituzionale nella crisi dello stato sociale, Padova, 1996, 370 ss. 5 Anche  A.Morrone, Crisi economica e diritti. Appunti per lo stato costituzionale in Europa, in Quad.Cost., 2014,86 ss. E , M.Massa, Discrezionalità, sostenibilità, responsabilità nella giurisprudenza costituzionale sui diritti sociali, in Quad.cost., 2017, 73 ss. 3 federalismi.it – ISSN 1826-3534

[5]                       Con la sent. n. 371/2008 la Corte costituzionale, ha affermato   che la disciplina dell’esercizio della professione sanitaria intramuraria “neppure può essere invocato come “materia” a sé stante, agli effetti del novellato art. 117 Cost., in quanto l’organizzazione sanitaria è parte integrante della “materia” costituita dalla “tutela della salute” di cui al terzo comma del citato art. 117 Cost.”. V. anche. Corte cost., sent. n. 54/2015. Anche V. LOPILATO Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, p.te speciale, I, Milano, 2006, 261 ss.; M. DI FOLCO, Le funzioni amministrative, in R. BALDUZZI, G. CARPANI) Manuale di diritto sanitario, cit., 150 ss.

[6]                     [6] Cfr Corte Cost. sent. n. 282/2002

[7]                      Ex plurimis,  Corte cost., sentt. nn. 361/2003, 59/2006 e 63/2006.

[8]                       L’art. 1, comma 554, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) dispone infatti che “la definizione e l’aggiornamento dei LEA sono effettuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari”. Il successivo comma 559 prevede poi una procedura “semplificata” per le ipotesi in cui l’aggiornamento dei LEA non incida sulle risorse finanziarie impegnate: infatti, “se la proposta di aggiornamento attiene esclusivamente alla modifica degli elenchi di prestazioni erogabili dal Servizio sanitario nazionale ovvero alla individuazione di misure volte ad incrementare l’appropriatezza della loro erogazione e la sua approvazione non comporta ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, l’aggiornamento dei LEA è effettuato con decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari”. In quest’ultimo caso, dunque, la collaborazione Stato-regioni si manifesta nella forma attenuata del parere, anziché in quella dell’intesa.

[9]                       Sentenza Corte cost.5 del 2018.

[10]                  [10] Intervento on. Ambrosini nella sua relazione scritta alla 2 Sessione A.C.

[11]                  [11] L’on. Bozzi dette alla norma questa interpretazione: « La Regione può dettare norme di diritto per certe materie, ma sempre che esistano per esse leggi dello Stato e nei limiti lasciati in bianco dallo Stato medesimo» (A. C, pag. 5329); perciò appunto egli qualificò la potestà normativa della Regione come subordinata e condizionata all’esistenza di leggi della Repubblica.  Il testo concordato parlava di direttive o principi generali. L’on. Bozzi propose di sopprimere « generali », per evitare che si potesse pensare alle disposizioni preliminari (preleggi) del Codice civile e per sottolineare che deve trattarsi di direttive o di principi contenuti in ciascuna delle leggi dello Stato che si riferisca a una delle materie attribuite alla potestà legislativa concorrente della Regione (A. C, pagg. 5328-9).  L’on. Tosato, nel proporre la formula «principi fondamentali», poi approvata, spiegò fra l’altro (A. C, pag. 5368): “.. Si intende che il richiamo a tali principi è mobile, non statico. Lo Stato potrà sempre modificare, rinnovare i principi. In ogni caso la legislazione regionale dovrà sempre adeguarsi ai principi modificati o nuovi posti dalla legislazione statale… “.

[12]                   Cfr. Enrico Redaelli,  “Legge ed eccezione”, Benjamin, Schmitt e il fondamento del diritto, in Noema, 72-2016. [12]; COLONNA F. “Stato di pericolo pubblico e sospensione dei diritti di libertà dei cittadini” in Dem. e Dir., p. 263 ss

[13] Cfr. M.G. Civinini e G. Scarselli *, in “Associazione G.B.Vighenzi “,  Emergenza sanitaria. Dubbi di costituzionalità di un giudice e di un avvocato”.

[14]                  Cfr.  La Repubblica, 8 marzo 2020, intervista di Milella L. ad Azzariti G,  docente di Diritto Costituzionale alla Sapienza, . “Coronavirus, Azzariti: “ Le misure sono costituzionali a patto che siano a tempo determinato”

[15]                  [15] Sentenze Corte Cost. nn 327 del 2003 e 284 del 2006.

[16]  Cfr. A. Monaciliuni, in Rivista giuridica “Calamus Iuris: “ Il potere di ordinanza nell’era del coronavirus ; Lo ius (mal) positum non ricompone le fratture fra Stato e Regioni. “.

[17]                  DL 19 del 2020, art.3 “       Misure urgenti di carattere regionale o infraregionale “.  1.  Nelle  more  dell’adozione  dei  decreti  del  Presidente   del Consiglio dei  ministri  di  cui  all’articolo  2,  comma  1,  e  con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni,  in  relazione  a   specifiche situazioni  sopravvenute  di  aggravamento  del   rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una  parte  di  esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive,  tra  quelle  di cui  all’articolo  1,  comma  2,  esclusivamente  nell’ambito   delle attivita’ di  loro  competenza  e  senza  incisione  delle  attivita’ produttive  e  di  quelle  di  rilevanza  strategica  per  l’economia nazionale.    2. I Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili  e  urgenti  dirette  a  fronteggiare   l’emergenza   in contrasto con le misure statali, ne’ eccedendo i  limiti  di  oggetto cui al comma 1.    3. Le  disposizioni  di  cui  al  presente  articolo  si  applicano altresi’ agli atti posti in essere per ragioni di sanita’ in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente. “

[18]                  [18] Ordinanza n. 105 del 5 aprile 2020, con cui il Comune di Messina ha ritenuto di imporre  a tutti coloro che intendessero andare in Sicilia attraverso il Porto di Messina di registrarsi sul sito del Comune e di attendere il nulla osta da rilasciarsi da parte dello stesso ente locale. Il 9 aprile 2020, l’ordinanza è stata annullata con decreto del Presidente della Repubblica che ha recepito il parere del CdS n.735 del 7 aprile 2020.

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