Sulla spinta della globalizzazione economica il diritto dell’U.E. ha assunto progressivamente una propria peculiare forza sebbene di carattere pattizio sui diritti nazionali compresi quelli fondanti costituzionali, una situazione definita come una fuga dallo Stato aggredito nella sua centralità dall’alto e dal basso, alle leggi statali si sono sovrapposte quelle regionali, regolamentari, i principi, i regolamenti e le direttive europee, i trattati internazionali sia commerciali che comunitari, le regolazioni degli enti internazionali, per finire con le decisioni delle magistrature interne, comunitarie e delle Corti internazionali, il diritto amministrativo in particolare ha subito questa spinta a seguito della necessità di dare attuazione a decisioni assunte fuori dall’ordinamento nazionale, con la conseguente ulteriore difficoltà organizzativa derivante dalle relazioni che si devono stabilire e mantenere nel tempo.
Nel corso dei decenni il diritto comunitario è andato assumendo un carattere quasi federale, tanto che attraverso la prassi amministrativa e giurisdizionale si è avuta una gerarchizzazione dalle fonti dei trattati al diritto comunitario derivato fino ai provvedimenti attuativi, secondo una dinamica accelerata dall’istituzione dell’U.E. e dal Trattato di Maastricht del febbraio 1992, i principi enunciati dalla Corte di Giustizia nell’attività di interpretazione del diritto comunitario, sua funzione esclusiva (art. 234 – Tr. C.E.), hanno la stessa efficacia giuridica degli stessi trattati fino a modificare le norme interne degli Stati membri comprese quelle di rango costituzionale, principi quali la certezza del diritto, il legittimo affidamento dei terzi, la proporzionalità dell’azione amministrativa, già riconosciute nella giurisprudenza amministrativa, hanno acquisito nuove valenze dalla Corte di Giustizia europea.
La prevalenza della Corte di Giustizia attraverso i trattati, si fonda sull’obbligo delle Corti nazionali di ultima istanza e dalla facoltà per gli altri Giudici di ricorrere in via pregiudiziale alla Corte stessa in presenza di controversie interpretative sui trattati, sugli atti compiuti dalle istituzioni comunitarie e dalla BCE, oltre che sugli statuti degli organismi creati dal Consiglio se previsto dagli statuti stessi, vi è stata pertanto una forte uniformazione anche a seguito dell’azione del diritto sia di matrice internazionale che pattizia sulla formazione del diritto comunitario europeo, alcune pronunce della Corte hanno avuto una estrema importanza nell’evoluzione del diritto comunitario, in particolare i casi “Costa contro ENEL” del 1964 e “Simmenthal” del 1978 che hanno affermato il primato del diritto comunitario sui singoli ordinamenti statali, con riferimento al rapporto di integrazione e non di separazione tra diritto comunitario e singoli ordinamenti statali, la sovraordinazione del diritto comunitario su quello statale con conseguente inapplicabilità del secondo in caso di contrasto, l’applicazione diretta delle norme comunitarie se precise, complete e non condizionate nei rapporti interprivati e conseguente azionabilità presso i giudici nazionali, efficacia sia verticale tra cittadini e singolo Stato che orizzontale tra privati per le direttive dettagliate o “auto esecutive”, infine possibilità di ottenere la condanna di quello Stato membro che non abbia recepito una direttiva europea.
L’attività amministrativa è vincolata ai “principi dell’orientamento comunitario” sia nell’ipotesi che siano sanciti in via positiva che enucleati dai Giudici europei (art. 1 – LAP), caso “Fratelli Costanzo” del 1989, consegue l’annullamento di tutti gli atti adottati in violazione della disciplina comunitaria e del dovere di disapplicare le norme nazionali in contrasto con quelle comunitarie anche in via di autotutela, vi è tuttavia contrasto tra la giurisprudenza amministrativa domestica e quella comunitaria quando la prima afferma non esservi alcuna deroga ai principi interni nel caso in cui vi sia un consolidamento dei provvedimenti non impugnati, in chiara opposizione con la Corte di Giustizia che fa forza sul principio di leale collaborazione (art. 10, Tr. C.E.), giungendo ad affermare, sebbene riguardo alla sola materia tributaria, l’obbligo di disapplicazione delle sentenze passate in giudicato nel caso siano contrarie alle disposizioni comunitarie (Corte di Giustizia, C – 2/08 del 3/9/2009).
Anche le regole dell’azione amministrativa nazionale hanno subito modifiche in particolari procedurali, vi è stato di fatto il recepimento del principio comunitario e degli istituti di partecipazione, con la consultazione ad esempio delle categorie interessate, della estensione della motivazione degli atti amministrativi e dei principi di pubblicità e trasparenza, oltre a nuove interpretazioni di precedenti principi già recepiti quali l’imparzialità amministrativa estesa alla non discriminazione in base alla nazionalità (art. 12, Tr. CE), di particolare rilevanza è stato poi l’innalzamento a vero e proprio principio di diritto comunitario del buon andamento amministrativo che è stato considerato quale diritto fondamentale della cittadinanza dell’Unione così come indicato nella “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, la quale riconosce nella buona amministrazione un diritto facente parte del nucleo essenziale dei diritti umani propri della tradizione europea, questi diritti sanciti dalla Carta sono stati successivamente inglobati nel trattato istitutivo firmato a Roma nel 2004 di una Costituzione per l’Europa, successivamente arenatasi per i referendum contrari francese e olandese.
Anche l’organizzazione amministrativa nazionale è stata influenzata dal diritto comunitario, in particolare la nozione di “pubblica amministrazione” che ha superato i criteri qualificatori e classificatori formali dei vari diritti interni per assumere una nozione funzionalista empirica, basti pensare all’interpretazione restrittiva dell’ultimo paragrafo dell’art. 39 del Tr. CE che esclude la libera circolazione dei lavoratori comunitari relativamente “agli impieghi nella pubblica amministrazione”, altro settore nel quale il diritto comunitario è intervenuto al contrario ampliando la nozione di pubblica amministrazione è stata la concorrenza nel settore economico, con la creazione del nuovo concetto di “ organismo di diritto pubblico” (ODP), che ha permesso di evitare restringimenti alla concorrenza interna all’U.E. mediante l’uso di soggetti privati controllati dal pubblico, infatti rientrano nell’ODP gli organismi che abbiano una personalità giuridica (requisito formale), soddisfino interessi generali e non industriali o commerciali (requisito teleologico) e siano finanziati o controllati nella gestione da enti pubblici oppure da questi vengano designati più della metà dei membri degli organi di amministrazione, direzione o vigilanza (requisito strutturale).
L’aspetto sostanzialistico del diritto comunitario ha creato un diritto di matrice pretoria, che ha avvicinato il sistema del diritto continentale fondato sulla legge positiva a quello del common low, favorendo l’adozione di una mentalità dei giudici supplente alla legge stessa.
Il diritto comunitario ha inoltre modificato la fisionomia dell’amministrazione pubblica imponendo l’istituzione di nuovi organismi al fine di raccordarsi alle politiche europee, si pensi alle Banche centrali con a capo la BCE, all’AIFA raccordata all’EMEA, agli uffici di statistica, anche le stesse Agenzie comunitarie, quali l’EFSA, sono state decentrate sul territorio, infine le stesse amministrazioni nazionali hanno dovuto creare uffici di raccordo con L’U.E. se non amministrazioni composite, od organismi trasfrontalieri per favorire la cooperazione tra Stati confinanti (GECT – Regolamento C.E. n. 1088/2006 – Parlamento europeo), si è così diffusa una cultura amministrativa comunitaria che si è sovrapposta a quella nazionale in parte modificandola ma entrando anche in conflitto con questa, l’istituzione della L. 9/3/1989, n. 86 “Legge La Pergola” e della L. 4/2/2005, n. 11 “Legge Buttiglione” ha provveduto a supervisionare sia la fase discendente che ascendente del processo di adattamento dell’ordinamento nazionale.
Il fenomeno di una doppia appartenenza dell’amministrazione si è ripetuto a livello internazionale con il nuovo testo dell’art. 117, 1 c. della Costituzione, di cui la Corte costituzionale ha preso atto con la pronuncia n. 348 del 24/10/2007 che ha riconosciuto nella “Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” un nuovo parametro di costituzionalità delle leggi nazionali e degli atti amministrativi, basti pensare inoltre agli ulteriori settori delle convenzioni O.C.S.E. e dei regolamenti dell’O.M.S.
La difficoltà di recepimento per una amministrazione, quale quella italiana, che risente della notevole frammentazione culturale della nazione, è ben evidente nelle riflessioni che il governatore della Banca d’Italia Baffi consegnava alla stampa nel 1989, con particolare riguardo alle problematiche di una moneta unica: “ La storia monetaria d’Europa ci rivela che, ogni qual volta la parità di cambio è stata eretta a feticcio o imposta senza adeguato riguardo alle sottostanti condizioni dell’economia, le conseguenze sono state nefaste”, poi riferendosi agli ultimi paesi entrati nella CEE: “L’insistenza perché essi subiscano il giogo di un ordine guidato da una moneta dura come il marco, collocandosi entro fasce di oscillazione sempre più strette o nulle, ignora che ad ogni grado di maturazione economica e sociale corrisponde un sistema di vincoli appropriato. […] Nello stesso ambito delle economie sviluppate, […]L’aggiustamento relativo di prezzi salari sarebbe più facile su un’onda di moderata inflazione diffusa al sistema, ma l’obiettivo essendo quello più severo dei prezzi stabili, questa agevolezza non si dà e di tanto si aggrava il vincolo della fissità del cambio” (Moneta CEE, falso traguardo, in “La Stampa”, 3/6/1989).
Osserva a riguardo Gigliobianco : “Baffi, più sensibile alle debolezze dell’economia reale e alla stessa fragilità dello Stato-nazione, tendeva a ritardare, temendo che una sconfitta portasse a un arretramento fatale rispetto all’obiettivo da tutti condiviso, mentre altri (fra cui Renato Ruggiero, Giorgio La Malfa) erano favorevoli ad una marcia più spedita, convinti che il vincolo esterno sarebbe stato un’utile leva in mano a chi operava per rimuovere rigidità ed inefficienze dal sistema produttivo” (326, Via Nazionale, Donzelli ed. 2006).
Come lo stesso Baffi esprimeva chiaramente nelle sue Considerazioni finali del maggio 1979: “Amministrare la moneta al fine esclusivo di stabilizzarne il valore innescava un tempo un processo […] nel quale i costi transitori della stabilizzazione erano economicamente, socialmente e politicamente tollerabili in quanto distribuiti fra molti soggetti. Oggi quei costi si concentrerebbero […]; là si determinerebbero la disoccupazione di vaste regioni e fasce sociali e la crisi delle industrie, non esclusa quella bancaria; le disparità economiche diverrebbero intollerabili. […]
Le diverse esperienze concordano nel suggerire che ciascuna delle economie moderne è a un tempo troppo dipendente dall’esterno e troppo esposta a impulsi interni, autonomi ancorché interdipendenti, perché la banca possa stabilizzare la moneta a tutti i costi, senza che sia vinta, anche su fronti lontani, la difficile battaglia della persuasione. Nelle condizioni del nostro tempo, una regola monetaria non può essere il sostituto o lo strumento di una disciplina nelle decisioni e nei comportamenti di tutta la società: quando ha avuto successo essa è stata guida e suggello a scelte maturate con la ragione e l’esperienza” (Banca d’Italia, Relazione per l’anno 1978, pp. 377-378), d’altronde la trasformazione in tecnostrutture di vecchie e gloriose istituzioni amministrative ottocentesche non è sempre avvenuta in maniera soddisfacente, come è stato per la Banca D’Italia, questo nonostante i ripetuti interventi normativi succedutisi dagli anni ’90 del secolo scorso fino ai primi anni 2000, considerando il prevalere nell’U.E. degli organismi tecnici su quelli di indirizzo politico a seguito della mancata legittimazione popolare degli stessi dovuta al fallimento dell’unione politica su territori estremamente differenti per storia e cultura.
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