Delineamentos do direito de propriedade à luz do estatuto da cidade

Resumo: O presente artigo visa expor a breve evolução do direito de propriedade e seus contornos trazidos pelo Estatuto da Cidade. Ressalta-se a propriedade como expressão da liberdade humana e, também, como fonte de dever para com a coletividade, numa perspectiva de relação jurídica complexa. A abordagem tem por fim demonstrar que a propriedade urbana pensada pela Constituição de 1988 tem importante papel na efetivação de direitos fundamentais, sendo fator de contribuição para a concretização do direito à cidade sustentável. Dessa forma, o proprietário submete-se a normas de ordem pública, a fim de que a propriedade atenda interesses públicos, condizentes com os objetivos do Estado Social de Direito.

Palavras-chave: Propriedade urbana. Direito à cidade sustentável. Estado Social de Direito.

 

Abstract: This article aims to expose the brief evolution of the right of property and its contours have been brought by the Statute of the City. It also focuses on the property as an expression of human freedom and, also, as a source of duty to the collectivity, in a perspective of juridical relationship complex. The approach is to demonstrate that the urban property thought for the Constitution of 1988 has an important role in the realization of fundamental rights, and factor to contribute to the achievement of right to the sustainable city. On this way, the owner shall submit the public order rules, in which property meets public interests, conformed with the Social State of Law objectives.

Key-words: Urban property Right to the sustainable city. Social State of Law.

 

Sumário: 1 O direito fundamental de propriedade. 2 Evolução histórico-jurídica do direito de propriedade no Brasil: do Estado Liberal ao Estado Social. 3 A função social da propriedade. 4 A propriedade como relação jurídica complexa. 5 A propriedade delineada pelo Estatuto da Cidade. 6. Conclusão

 

1. O direito fundamental de propriedade

Certamente a propriedade é uma das principais características da sociedade organizada, na medida em que seu surgimento associa-se ao próprio surgimento do Estado. Desde os tempos mais remotos até os dias atuais, o direito de propriedade exerce sua influência no desenvolvimento social dos povos, variando sua concepção de acordo com o momento histórico em que se encontra, e possuindo uma importância que ultrapassa as barreiras jurídicas.

À medida que homem foi desenvolvendo o processo civilização que culminou com a sociedade política, a diferença entre o individual e o coletivo foi se acentuando, bem como a necessidade humana de se apropriar das coisas móveis e exercer poder sobre elas. Isso deu ensejo à propriedade privada, mais tarde sendo garantida como um direito humano.

Pode-se definir a propriedade como um bem pertencente a uma pessoa, que exerce sobre ele sua vontade. Ou seja, é a apropriação humana de um bem com valor econômico, o qual está sujeito ao domínio de seu titular. Por isso é que “o verbo ter marca indelevelmente o direito subjetivo de propriedade, sendo inerente a qualquer ser humano o anseio pela segurança propiciada pela aquisição de bensⁱ”.

A propriedade tem o escopo da realização do homem, de modo a satisfazer seus interesses e desenvolver suas potencialidades. “Enquanto instrumento a garantir a subsistência individual e familiar, – a dignidade da pessoa humana, pois, a propriedade consiste em um direito individual, e, indubitavelmente, exerce uma função individualⁱⁱ”.

Em razão disso, a Constituição de 1988 protege a pequena propriedade rural contra penhora (art. 5º, XVI), e com o mesmo intuito, estabelece que a pequena e média propriedade rural não serão objetos de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 185, I). Prevê, também, a hipótese de usucapião para fins de moradia (art. 191), evidenciando a importância da propriedade como patrimônio mínimo para a satisfação das necessidades humanas e sua função individual.

Como bem acentua Francisco Eduardo Loureiro, a propriedade “é condição de existência e liberdade de todo homem que, sem ela, não poderia obter desenvolvimento intelectual e moralⁱⁱⁱ”. Daí porque é garantida como direito fundamental, objetivando concretizar valor-fonte do ordenamento jurídico: a dignidade da pessoa humana.

Desde o início do pensamento liberal, que a consagrou como um direito natural, e ainda hoje, a propriedade é vista como expressão da liberdade humana, calcada na garantia da autonomia da vontade face à coletividade e o Estado, mesmo que, atualmente, de forma relativa. Por isso, no Estado Democrático de Direito, a propriedade é assegurada como sendo uma garantia de liberdade^iv.

Mediante o exercício do direito de propriedade, o ser humano desenvolve sua personalidade, tirando proveito econômico do bem, gerando riqueza ou satisfazendo suas necessidades. Na ordem capitalista, a propriedade privada é essencial, e em razão disso é consagrada como princípio fundamental da ordem econômica. Ela simboliza o capital, geração de riquezas, e tem, assim, um aspecto patrimonial.

Na Constituição de 1988 a propriedade tem uma significação vasta e plural, não podendo ser compreendida sob a ótica exclusiva do Código Civil, que a trata como bem material. Na complexa sociedade atual, a propriedade assume variadas formas, podendo ser imaterial, intangível, como a propriedade de inventos, marcas e patentes. Como disse Pontes de Miranda, “propriedade é toda a patrimonialidade^v”.

A propriedade, portanto, é todo bem de valor econômico, podendo ser tanto utilizado para produzir riqueza, como satisfazer necessidades básicas do ser humano, como a habitação. Daí porque cumpre ao Estado o dever de tornar acessível a aquisição da propriedade a todos, na medida em que ela proporciona ao ser humano uma existência digna, por isso é um direito fundamental.

A solução para muitos dos problemas sociais, – a começar pela questão da moradia- será alcançada com a extensão de propriedades àqueles não são titulares desse direito, para que assim passem a ser cidadãos que efetivamente participam economicamente da sociedade. Entretanto, numa ordem democrática, que alberga os diversos interesses de diferentes agentes sociais, não há direitos absolutos. Assim, a propriedade também não pode ser exercida de modo a satisfazer somente a vontade exclusiva de seu titular, haja vista que a ela é inerente a função social.

 

2. Evolução histórico-jurídica do direito de propriedade no Brasil: do Estado Liberal ao Estado Social

A evolução do direito de propriedade confunde-se com a evolução do próprio Estado. Inicialmente, a propriedade foi concebida como direito fundamental com a consolidação do Estado Liberal, tendo sofrido transformações com a transição para o Estado Social.

Inicialmente, importa ressaltar que propriedade foi uma das questões cruciais tratadas pelo liberalismo, a partir de uma perspectiva defensora as liberdades individuais e limitadora do poder estatal. Na Europa, o liberalismo surgiu como reação da burguesia face o poderio dos senhores feudais e o absolutismo monárquico. A burguesia, que até então não era uma classe social importante, defendia a tríade vida, liberdade e igualdade, isto é, os seres humanos eram livres e iguais para serem proprietários e para fazerem parte do governo.

Reivindicava-se liberdade porque os servos não eram livres, porque os reis tinham um poder ilimitado perante o indivíduo; reclamava-se igualdade porque o poder político representava os interesses da aristocracia feudal, e a propriedade era um privilégio da nobreza e do clero. Assim, opondo-se a um direito estamental, passaram a defender a propriedade como um direito natural do homem, por isso, “nos primórdios da era liberal, a postura absolutista da propriedade se justificava como uma conquista igualitária, pelo próprio histórico de restrição da monarquia ao acesso da maior parte da população à propriedade – como mero privilégio nobiliárquico^vi”.

Nessa perspectiva, o Estado Liberal sustentou a idéia de que todos os homens eram livres para serem proprietários, e usarem sua propriedade como quisessem. A idéia de liberdade compreendia um direito de propriedade absoluto, intangível pelo Estado e por qualquer outro que não fosse o proprietário. Era um direito do cidadão em ter sua propriedade plena, e um dever do ente estatal em não intervir; ou seja, era a liberdade do homem perante o Estado, em que qualquer forma de intervenção no âmbito do Direito Privado era indesejada.

Nesse sentido, o Direito Privado, e nele a propriedade, tinha como núcleo uma liberdade do indivíduo altamente individualista, sem preocupação social e coletiva, visto que isto seria atribuição do Estado. O indivíduo exercia sua inabalável autonomia da vontade buscando interesses individuais, ao passo que o Estado buscaria os interesses públicos^vii. Isso porque, segundo os liberalistas, a sociedade era capaz de se auto-regular mediante a liberdade econômica, sendo desnecessário qualquer controle estatal.

Assim, o que interessava era a apropriação de bens, a geração de riquezas e lucro, mesmo que esse processo fosse direcionado a um determinado grupo social, sem compromisso para com os demais. Em razão disso e por todo histórico, no Estado Liberal a propriedade era um direito ilimitado.

O Estado Liberal do Brasil, contudo, não guarda a mesma equivalência com o processo desencadeado na França, Inglaterra e Estados Unidos. A Revolução Francesa, como expressão das ideias iluministas e liberais, foi uma verdadeira revolução burguesa, que mudou a sociedade européia e pôs fim à sociedade feudal. A França do rei Luis XVI justificava uma propriedade absoluta e a incansável luta por liberdade e igualdade, porquanto a maior parte da população vivia à margem da sociedade e do poder. Assim, naquele momento o liberalismo foi uma forma de igualar os homens, ainda que ao longo do tempo tenha sido verificado que essa igualdade era puramente formal, quando a sociedade novamente se encontrava em profundas condições de desigualdade.

A História demonstra que no Brasil o liberalismo não surgiu como reação de uma classe emergente ou oprimida, mas ao contrário, foi articulado para manter os privilégios da elite. Com a colonização portuguesa, formou-se uma elite de proprietários de terra e de escravos, interessada em se libertar de Portugal, mas não em alterar a estrutura social do país.

Quando as ideias liberais chegaram ao Brasil, não era a burguesia quem se encontrava na miséria ou em situação de inferioridade; eram os negros que se estavam sendo subjugados e tratados como mercadoria. Mesmo assim, o liberalismo favoreceu justamente os beneficiários do regime escravocrata, e não quem efetivamente carecia de vida, liberdade e igualdade.

Era conveniente para a burguesia brasileira a independência nacional, para permitir o desenvolvimento econômico do país, pois a dominação de Portugal significava um verdadeiro entrave à economia e aos interesses dos grandes proprietários de terra. Não obstante, o próprio governo estava aliado às elites, por isso, o Estado Liberal não foi um processo revolucionário; teria sido se, por exemplo, os escravos tivessem se rebelado.

Portanto, a ideologia liberal impulsionou a independência do Brasil, mas sem romper com a ordem sócio-econômica vigente. Foi um processo deflagrado pela elite, com caráter conservador e impopular. Assim, se na Europa a função do liberalismo foi a de produzir igualdade e liberdade, aqui serviu para aprofundar as desigualdades e injustiças já existentes. Em razão disso, no Estado Liberal brasileiro, a propriedade foi exercida de forma absoluta muito mais como abuso de poder do que como expressão da liberdade humana.

A despeito de os motivos determinantes terem sido diferentes, a essência do Estado Liberal no Brasil era a mesma da França, Inglaterra e Estados Unidos: o exacerbado individualismo e império da autonomia da vontade particular no exercício de direitos individuais e nas relações jurídicas privadas. A essência da ideologia liberal era proteger o indivíduo contra o poder do Estado. Acreditava-se que qualquer interferência estatal na ordem privada, sobretudo econômica, e por consequência, na forma como o indivíduo exercia seu direito propriedade, seria uma invasão na liberdade humana, e por isso o Estado deveria sempre se abster de intervir.

Nessa perspectiva, tanto a Constituição do Brasil de 1824, como a Constituição de 1981, reproduziram o direito de propriedade absoluto, típico do Estado Liberal. A Constituição de 1824, num contexto histórico marcado pela escravidão e intensa desigualdade social no Brasil Colonial, garantiu o direito de propriedade no artigo 179, inciso XXII, em toda sua plenitude. O direito era exercido unicamente em função do proprietário, e desde então, no caput do mencionado dispositivo normativo, a propriedade era assegurada ao lado do valor liberdade, evidenciando o liberalismo.

Na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891, a primeira Lei Maior do país enquanto República, a propriedade continuou sendo garantida de forma plena, no artigo 72, §17, prevendo-se, entretanto, a possibilidade de desapropriação por interesse público ou utilidade social mediante prévia indenização. Manteve-se, contudo, o absolutismo do domínio do proprietário, sem alterações em sua estrutura.

Em contrapartida, quando o Estado Liberal enfrentou sua primeira crise, os primeiros sinais de mudanças no direito de propriedade no Brasil, ainda que sem robustez, começaram a aparecer na Constituição de 1934, como uma forma de reação à abstenção estatal que já não solucionava os problemas sociais decorrentes do modelo econômico. Nela, em seu artigo 113, inciso 17, assegurava-se o direito de propriedade, todavia, ressalvando que este não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo. Com efeito, observa-se que surge, então, uma preocupação maior para com a coletividade.

Isso resulta do fato de que em 1929, os Estados Unidos enfrentaram uma grande crise econômica, decorrente do chamado “crack” da Bolsa de Valores de Nova Iorque, que teve sérias repercussões nos países capitalistas, inclusive no Brasil. Nessa época, a economia brasileira girava em torno da atividade cafeeira, e a exportação do café foi gravemente prejudicada pelo problema norte-americano. Houve uma verdadeira recessão na economia mundial, que gerou desemprego e miséria e culminou com a chamada Revolução de 1930, que pôs fim ao império político dos cafeicultores mineiros e paulistas.

Foi nesse contexto que o liberalismo passou a ser impotente perante as contradições sociais existentes. Constatou-se que a liberdade ilimitada de uns poucos implicava em opressão de tantos outros, aos quais sequer a dignidade estava sendo respeitada^viii. Como assevera Patrícia Marques Gazola,

“o Estado Liberal, embora fundado na liberdade e igualdade, revelou-se desigual e escravizante, porquanto injusto e excludente. A propagada igualdade, que fundamentava a não intervenção do Estado nas relações privadas, permitia a espoliação dos fracos pelos fortes^ix”.

Assim, ante as manifestas injustiças sociais vivenciadas, a posição do Estado perante os cidadãos, bem como o absolutismo do direito de propriedade, foram repensados.Nesse contexto, as reivindicações por uma sociedade mais justa, a valorização dos direitos fundamentais e a dignidade da pessoa humana, fizeram com que a total abstenção do Estado Liberal desse lugar ao chamado Estado Social, com o dever de promover o bem-estar geral, garantindo direitos sociais e o desenvolvimento do povo.

Foi nesse intuito que a Constituição de 1946, após a ditadura de Getúlio Vargas e num cenário mais democrático, avançou significativamente ao tratar do direito de propriedade. Este era garantido de forma inviolável no caput do artigo 141, assegurado dentre os direitos e garantias individuais, ao lado de valores como a vida, liberdade e segurança individual. Ao tratar da “Ordem Econômica e Social”, no Título V, o artigo 147 condicionava o uso da propriedade ao bem-estar social, prevendo a hipótese de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, com vistas a “promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos”. Ainda que não tenha sido mencionada de forma expressa a função social da propriedade, é patente que esta já havia perdido seu caráter eminentemente individualista, havendo, nesse momento, uma nítida preocupação com a justiça social.

De forma paulatina, foi ficando claro que o exercício exagerado de poder sobre a propriedade era incompatível com o Estado Social, culminando com a vinculação do direito de propriedade à sua função social, pela primeira vez na Constituição de 1967, art. 157, inciso III, o que foi reproduzido nas Cartas Constitucionais posteriores. Juridicamente, observa-se que a consagração de tal princípio representou um inegável avanço ao se tratar da propriedade, alterando sua estrutura e evidenciando a supremacia do interesse público sobre ao particular. Entretanto, é lastimável lembrar que a realidade desse momento foi avessa à democracia, marcada pelo terror, autoritarismo e violência.

Com a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil passou por uma intensa reconsideração política, jurídica e ética. A República passa a ter como fundamento a dignidade da pessoa humana, e são estabelecidos objetivos envolvidos com a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. No entanto, essa não é uma tarefa exclusiva do Estado; todos os cidadãos são co-responsáveis pela concretização do bem-comum, o que acarreta uma nova visão do direito de propriedade. Isso implica num direito de propriedade comprometido com os interesses da coletividade.

Depreende-se que a função social da propriedade representa “um compromisso entre a ordem liberal e a ordem socializante, de maneira a incorporar à primeira certos ingredientes da segunda^x”.

A mencionada “ordem socializante” reflete uma maior preocupação para com a igualdade substancial, resgatando os ideais de solidariedade, já pensados desde a Revolução Francesa e que por muito tempo foram ignorados. Buscou-se, então, através da função social da propriedade, a redução das incoerências entre a igualdade formal e a desigualdade social, e é com esse escopo que, hoje, o direito de propriedade é garantido.

Essa transição do Estado Liberal para o Estado Social não significou um abalo no capitalismo, nem, ao menos, uma extinção da propriedade privada, pois como já ressaltado, esta é fundamental para a atual ordem econômica. Reafirmou-se o sistema capitalista, todavia, de uma forma mais ética, dirigida ao bem da coletividade, e não ao benefício exclusivo de determinados segmentos sociais.

Isso se torna claro ao observar que a Constituição da República de 1988, ao tratar da ordem econômica em seu artigo 170, firma a função social da propriedade como um de seus princípios, ao lado da propriedade privada. Paralelamente, estabelece como objetivo desta ordem, assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Logicamente, se a função social da propriedade é fundamento da ordem econômica, e se esta tem como fim a dignidade da pessoa humana estendida a todos, infere-se que a propriedade deve ser utilizada visando atingir os objetivos idealizados pela Lei Maior.

Com efeito, como ensina José Afonso da Silva, “os regimes constitucionais ocidentais prometem, explícita ou implicitamente, realizar o Estado Social de Direito, quando definem um capítulo de direitos econômicos e sociais^xi”. Logo, certamente a Constituição da República de 1988, por seu turno, ao prever o direito de propriedade condicionado ao cumprimento da função social, pretende a concretização deste Estado Social.

 

3. A função social da propriedade

Pelo que foi abordado, nota-se que a propriedade privada tradicional foi, de forma paulatina, perdendo seu caráter absoluto. Se antes era um direito que interessava apenas ao proprietário, que poderia utilizar, gozar ou dispor de sua propriedade como bem entendesse, hoje esse direito sofre limitações pela lei e pela própria sociedade, sendo que o proprietário agora possui obrigações positivas frente à comunidade, devendo cumprir a função social de sua propriedade. Assim, o proprietário tem o direito de exercer o conjunto de faculdades que lhe é conferido, entretanto, dentro dos limites delineados pela função social.

Infere-se que um direito de propriedade exercido de forma absoluta não é condizente com os preceitos de um Estado Social e de uma ordem verdadeiramente democrática, em que deve haver sempre equilíbrio de interesses, de modo a atender a maioria, sem ignorar a minoria. Aliás, todo direito que é exercido de forma irrestrita, torna-se abusivo. Lado outro, se a liberdade humana pudesse ser exercida de forma ilimitada, sem respeitar determinados limites que impõe a vida em sociedade, não seriam necessárias regras de conduta, e tampouco o Direito.

Por isso é que o direito de propriedade não é irrestrito, haja vista que este não pode ser exercido em dissonância com o bem-comum. Mais que isso, deve existir em conformidade com os objetivos perseguidos pela Constituição da República. Daí porque lhe é inerente a função social.

A propriedade com função social representa a vinculação do particular com esses objetivos da República, cujas realizações não são um dever exclusivo do Estado, mas de toda a sociedade. Ao proprietário incumbe o dever da solidariedade, “que nasce da percepção de que todos vivemos uns pelos outros, valor sem o qual a sociedade não é humana^xii”.

Assim sendo, “a função social da propriedade possui o objetivo de buscar e alcançar uma equânime distribuição de riqueza, portanto, estando diretamente ligada a concretização da justiça social^xiii”.

Nesse sentido de reduzir as injustiças sociais e construir uma sociedade mais equilibrada, é que a Constituição de 1988 garante o direito fundamental de propriedade condicionando-o ao cumprimento da função social. Assim, há um vínculo indissociável entre o direito subjetivo de ter o bem, e o dever de tê-lo em conformidade com as finalidades públicas. Portanto, só há garantia do direito de propriedade, se esta cumprir sua função social.

Ao analisar a função social da propriedade, José dos Santos Carvalho Filho assevera que “a garantia do direito de propriedade (inciso XXII) só tem aplicabilidade concreta se conjugada com o fim social da propriedade (inciso XXIII)”^xiv. Disso resulta que a função social integra a propriedade, sendo o que legitima esse direito.

Nesse sentido, sábias são as palavras de Ruy de Jesus Marçal Carneiro, ao expor que:

A propriedade já não possui um conteúdo individualista, onde só impere a vontade do seu proprietário, do seu dono. Hoje, a propriedade, para que mereça uma garantia do Estado, tem que estar prestando a sua utilização em benefício da sociedade. Só assim ela pode estar efetivamente garantida. E isto só é possível no momento em que o Estado, nas suas atividades administrativas, possa impôr às idéias de propriedade, de liberdade e de autonomia da vontade, a noção do dever e da finalidade^xv.

A propriedade perde seu caráter individualista no sentido de egoísmo. Ela mantém seu caráter privado e individual, permanece sendo uma forma de liberdade do indíviduo, de expressar sua vontade autônoma. Em contrapartida, repudia-se o abuso, e impõe uma utilização consoante os interesses da sociedade.

Isso não significa que o proprietário deva exercer seu direito visando exclusivamente os interesses sociais. Este tem o poder de satisfazer seus interesses individuais, mas tem, também, o dever de ter o bem de uma forma socialmente útil.

A função social se contrapõe ao poder ilimitado sobre o bem, que outrora proprietário poderia exercer, sem considerar os interesses alheios. Cuida-se, assim, para que o interesse privado não prejudique o interesse coletivo. Por consequência, à medida que se afirma a supremacia do interesse público, rompe-se com a rígida dicotomia entre Direito Público versus Direito Privado, porquanto há normas de Direito Público que vinculam o proprietário ao Estado e à sociedade, fundadas no cumprimento da função social e no interesse público.

Depreende-se que a função social legitima o direito de propriedade, pois não é mais vista como limitação externa ao direito, oposta à liberdade do proprietário, “ mas como fator de legitimidade do exercício da própria liberdade, qualificando-a e justificando a atuação do proprietário^xvi”.

Com efeito, a função social não é uma forma de limitação da liberdade, mas um componente da propriedade, intrínseco a esta, que conforma os interesses do particular aos interesses sociais, ou seja, soma-se às faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar.

Nessa ótica, a propriedade que cumpre sua função social importa na abstenção do Estado. Em contrapartida, aquela que a descumpre, que não é utilizada de forma socialmente adequada, perde a proteção constitucional, admitindo a intervenção estatal. Por isso, o cumprimento função social é pressuposto de garantia do direito de propriedade.

Neste ínterim, a função social adiciona novos objetivos para a propriedade e proporciona uma nova visão de liberdade. Em verdade, o direito de propriedade deve refletir, com a função social, uma proporção entre os interesses da sociedade e o privado, interesses estes que não são excludentes, mas que admitem o compromisso de busca do objetivo social.

 

4. A propriedade como relação jurídica complexa

Ante o que foi abordado, denota-se que com o amadurecimento de valores éticos e jurídicos que direcionam a ciência do Direito, e bem assim a sociedade, a propriedade ganha nova conotação. Esta é um direito fundamental, no entanto, um direito que deve atender às exigências do bem-comum. Assim, a propriedade privada é assegurada, desde que lhe seja dada uma função social, e o proprietário não conta mais com a prerrogativa de utilizá-la unicamente como lhe for conveniente.

A exigência de atendimento a uma função social, consoante prevê a Constituição de 1988, faz com que a propriedade deixe de ser uma pura relação de subordinação da coisa pelo proprietário, revelando-se como uma relação jurídica complexa, que envolve toda a coletividade.

Como lembra Miguel Reale, a relação jurídica consiste no vínculo intersubjetivo entre duas ou mais pessoas, que corresponda a uma hipótese normativa, ou seja, que tenha relevância para o Direito. Denota-se, pois, que uma relação jurídica trata-se de uma relação social, que envolve indivíduos. Assim, assevera o saudoso jurista que “o que não se pode admitir é que a relação jurídica se estabeleça entre uma pessoa e uma coisa: só pessoas podem ser sujeitos de uma relação jurídica, e sem duas ou mais pessoas, ela não se constitui^xvii”.

Revela-se, então, um questionamento: se a relação jurídica não pode ser concebida entre um indivíduo e uma coisa, como aceitar que a propriedade, na condição de coisa, seja compreendida como relação jurídica complexa?

Num contexto em que a Constituição da República de 1.988 estabelece que todos os indivíduos são corresponsáveis por uma sociedade livre, justa e solidária, a propriedade passa a ser vista como uma relação jurídica complexa, sob a ótica de que há uma multiplicidade de sujeitos que a envolvem, não estando mais ligada, tão-somente, a seu titular.

Miguel Reale ainda leciona que a relação jurídica que envolve o direito real de propriedade, oponível erga omnes, possui um sujeito passivo virtual, subentendido ou em potência, que é toda a comunidade^xviii. Com efeito, observa-se que a propriedade não mais diz respeito apenas ao proprietário. Há os interesses coletivos e difusos que são influenciados pela forma como ocorre o exercício da propriedade.

Assim, a função social que toda propriedade deve cumprir, impõe ao proprietário deveres perante a coletividade, a qual é titular do direito subjetivo de exigir-lhe tal cumprimento, estando, neste fato, fundada a relação jurídica complexa. Em consequência, tem-se que o proprietário, para exigir a abstenção da coletividade em relação a sua propriedade, deve, antes, conceder a ela uma função social.

Isso não significa que a função social limite a liberdade individual do cidadão, mas sim que essa concepção funcional é uma forma de legitimar o próprio direito fundamental. Reafirma-se a função social como elemento intrínseco ao direito subjetivo do proprietário.

Não se pode mais aceitar que a propriedade enquanto direito real, se submeta, de forma absoluta, à exclusiva vontade do proprietário, visto que a função social que é inerente a este direito, demanda obrigações. Não basta apenas ter, é necessário, também, fazer. Portanto, ao lado dos poderes que são conferidos ao titular da propriedade, há, também, o dever de funcionalização desta.

Essa percepção da função social da propriedade à luz da Constituição de 1988 supera a antiga teoria dos atos emulativos, pela qual o proprietário exercia seu direito como quisesse, desde que não prejudicasse terceiros. Hoje, é necessário que, muito mais do que se abster de causar um eventual prejuízo, exercer a propriedade de forma a acarretar impactos positivos na sociedade, considerando os interesses socialmente relevantes. Em decorrência disso, observa-se uma superação da dicotomia entre os direitos reais e obrigacionais.

Como bem ensina Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald, a relação jurídica complexa revela a pluralidade de direitos e deveres recíprocos, que liga o proprietário e a coletividade, “exprimindo duas situações jurídicas contrapostas e o balanceamento de interesses de cada um dos pólos da relação^xix”.

Infere-se, então, que a propriedade concentra interesses diversos, devendo equilibrar-se entre a utilidade social que deve desempenhar, e o interesse de seu titular.

Essa compreensão da propriedade como relação jurídica complexa é uma forma de humanizar o direito de propriedade, o qual durante muito tempo serviu para legitimar uma ordem social desigual e injusta, calcada na manutenção de interesses de determinados grupos sociais em detrimento de outros. Rompeu-se, portanto, com a concepção individualista e liberal do direito de propriedade, valorizando os objetivos constitucionais e construção de uma sociedade mais justa como dever de todos.

Nessa perspectiva de humanização da propriedade e perseguição dos objetivos constitucionais é que se passa à analise da propriedade urbana e seus reflexos na vida cotidiana de todos os indivíduos.

 

5. A propriedade delineada pelo Estatuto da Cidade

O Estado tem uma finalidade ética, consistente na “efetivação jurídica da liberdade, através da declaração, garantia e realização dos direitos fundamentais, segundo os princípios axiológicos que apontam e ordenam valores que dão conteúdo fundante a essa declaração^xx”. Pode-se inferir que esse escopo foi legalmente materializado através dos delineamentos da propriedade urbana trazida pela Lei n. 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade, como será demonstrado.

Pela primeira vez na história do ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição da República de 1988 previu um capítulo destinado à Política Urbana, e citou, expressamente, no artigo 182, §2º, a propriedade urbana.

A Política Urbana é “o modo de organizar a cidade^xxi”. Trata-se de um conjunto ações implementadas pelo Estado de maneira a solucionar problemas ou atender demandas da população no que tange à organização e gestão das cidades, objetivando melhorar a qualidade de vida dos citadinos. Suas diretrizes encontram-se estampadas nos artigos 182 e 183 da Constituição da República, e no artigo 2º da Lei n. 10.257/01, que regulamentou os dispositivos constitucionais. Para efetivar as públicas concernentes no desenvolvimento urbano, a citada lei federal, e bem assim a Lei Maior, estabelecem regras destinadas à propriedade urbana, evidenciando sua importância para o desenvolvimento urbano nos moldes pretendidos.

Chama atenção a posição topográfica ocupada pelo assunto no texto constitucional. A Política Urbana está inserida em um dos capítulos do Título VII da Constituição, que trata da Ordem Econômica e Financeira. Isso porque, certamente, a ordem econômica e o exercício do poder econômico mediante o uso da propriedade urbana, refletem na própria estrutura das cidades, como já demonstrou a História.

Na Idade Média, ao passo que o feudalismo se enfraquecia, o comércio se intensificava nos povoados chamados “burgos”. Aos indivíduos que viviam nos burgos e exerciam atividades comerciais visando lucro, passou-se a chamá-los de burgueses. Com efeito, surgiu a classe denominada de burguesia, que levou à Revolução Industrial e consolidou o capitalismo e o processo de desenvolvimento da vida urbana.

Denota-se, então, que há intima ligação entre a economia e a urbanização. O aglomerado de pessoas vivendo num mesmo espaço facilita as mais diversas relações econômicas, e, sobretudo hoje, que as inúmeras formas de consumo existentes na sociedade tornam os indivíduos cada vez mais interdependentes. Assim é o sistema capitalista, e isso tem uma projeção direta na estrutura urbana. Complementa-se com o pensamento de Edésio Fernandes:

Com o declínio da produção industrial tradicional, profundas mudanças tecnológicas e o aumento significativo dos fluxos internacionais de comércio e investimentos, a nova ordem econômica pós-industrial tem se redirecionado para o setor de investimentos financeiros, trocas comerciais e prestação de serviços (especialmente de informação) no contexto do mercado global. Se as cidades têm sido o palco fundamental da industrialização ao longo do século, a base urbana também é essencial para as novas formas de produção econômica^xxii.

A verdade é que o capitalismo foi evoluindo de maneira inconseqüente, e isso se refletiu intensamente na urbanização. Prosperidade econômica não significa necessariamente distribuição de renda, melhores condições de vida, nem ao menos igualdade de oportunidades. Por isso, é necessário equilibrar o modelo econômico e a vida urbana.

“A cidade concentra um fluxo de circulação intenso de bens e serviços que operam em razão do mercado de produção e do mercado de pessoas^xxiii”, e em razão disso, há um elo estabelecido pela Constituição de 1988 entre os princípios que regem a Ordem Econômica e a organização das cidades, porquanto aplicáveis à política urbana^xxiv.

A economia nas cidades é manifestada pelo mercado imobiliário, variadas indústrias, empresas e comércios. A propriedade urbana, por sua vez, alberga a economia, pois pode ser tanto o objeto da relação econômica, como no caso do mercado imobiliário, ou ser apenas o espaço onde a atividade econômica é desenvolvida.

Deste modo, a propriedade urbana é vista sob dois aspectos. Pode ser um bem de produção, quando é utilizada para gerar outras rendas, como quando o imóvel urbano é o objeto do mercado, ou é utilizado para explorar atividades econômicas diversas, ou seja, quando é sede de indústrias, empresas, e funciona como qualquer outra forma de geração de riqueza. É diferente da propriedade urbana utilizada para fins de moradia, de uso pessoal^xxv, que não existe com o fim de gerar mais capital, mas que é por si só, uma riqueza, possuindo valor econômico. A despeito da distinção, ambas as propriedades cumprem uma função social e estão sujeitas às regras urbanísticas, a fim de ordenar o território urbano.

A ordenação da cidade não se destina apenas ao desenvolvimento econômico de um povo. Soma-se, a isso, e, sobretudo, o aspecto da habitação, recreação e locomoção dos indivíduos dentro dos centros urbanos. Por isso, muito mais que atender às necessidades da economia, a cidade deve propiciar o bem-estar de seus cidadãos, e esse é o grande desafio da política urbana, na qual a propriedade urbana tem importância especial.

A relação entre economia e urbanização fica evidente quando o Estatuto da Cidade estabelece duas diretrizes gerais previstas nos incisos IV e VIII do art. 2º. A primeira consiste no planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Reafirmando essa preocupação, a segunda fixa a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua influência. Logo, denota-se que o diploma legal pretendeu um desenvolvimento urbano e econômico de forma harmônica e integrada, com respeito ao meio ambiente. É a sustentabilidade das cidades compreendia de forma ampla, em sua dimensão econômica, social e ambiental.

Outrossim, consoante o artigo 182, caput, da Constituição da República, o objetivo da política urbana é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Certamente, dentre as funções sociais da cidade situa-se a viabilidade do desenvolvimento das relações econômicas. O que não se pode, todavia, é deixar que os interesses econômicos – a propriedade privada – ditem as regras de urbanização e se sobreponham a outros valores caros ao ser humano, ferindo sua própria dignidade.

No Brasil, e de maneira geral nos países subdesenvolvidos, a urbanização foi construída em função exclusiva da economia, e por consequência, hoje, vivencia-se os efeitos desse processo abrupto e desordenado, com cidades excludentes e que são incapazes de garantir direitos fundamentais do cidadão; cidades que reproduzem a pobreza e a miséria humana. Isso ocorreu, inclusive, porque o direito de propriedade era exercido de forma absoluta, sempre com fins econômicos que beneficiasse apenas o proprietário, e sem preocupação para com a coletividade. Nesse sentido, José Reinaldo de Lima Lopes faz a seguinte reflexão sobre a propriedade:

Em primeiro lugar, para transformarmos a situação de nossas cidades é preciso que separemos as idéias de propriedade e mercadoria. O desenvolvimento do direito burguês igualou propriedade e mercadoria, por meio de um processo tanto discursivo quanto prático. Ou seja, tanto o uso das palavras quanto as práticas forma transformando tudo em mercadoria e, pois, em objeto de troca. Tudo tornou-se disponível, ou coisa de comércio^xxvi.

 

Assim, quando a propriedade era desligada de uma finalidade social, o proprietário estava autorizado a reter seu imóvel urbano com fim exclusivamente especulativo, mesmo que isso significasse um óbice ao desenvolvimento da cidade, pois a propriedade era absoluta, dizia respeito tão-somente ao seu titular. Do mesmo modo, num determinando imóvel podia-se construir um edifício ou instalar uma fábrica, sem se preocupar se isso traria prejuízos para a vizinhança. Ainda a propriedade como reduto intocável do proprietário, podia abrigar uma atividade lucrativa, mas danosa ao meio ambiente. Tudo isso, somado à falta de planejamento urbano e preocupação para com a população, em especial de baixa renda, levou à deplorável situação de muitas cidades brasileiras.

Com efeito, é certo que embora hoje a propriedade urbana tenha novos contornos, permanecem as marcas desse direito exercido de forma ilimitada, guiado por interesses econômicos e descomprometidos com o bem-estar coletivo. Isso não significa uma vedação à especulação imobiliária razoável, à instalação de indústrias e mesmo às atividades que de algum modo interferem, dentro de determinados limites e de forma responsável, no meio ambiente. O que é intolerável, em contrapartida, é que o interesse do particular se coloque acima do interesse público, de modo indiferente à coletividade.

A cidade é formada, dentre tantos outros fatores, por um conjunto de propriedades urbanas, as quais desempenham papéis determinantes na organização e desenvolvimento do espaço urbano. Em função dessa ligação entre a propriedade e a política urbana, a Constituição da República e o Estatuto da Cidade, atentos aos impactos negativos do passado, e visando, também, evitar que os mesmos problemas acometam as futuras gerações, conferem um sentido social à propriedade urbana.

Por meio de uma série de normas de direito público, a propriedade urbana vincula-se ao Estado. Se por um lado a propriedade privada é garantida ao cidadão, a legislação urbanística prevê hipóteses em que o Estado interfere nela, ora apenas restringindo-a, como acontece com as limitações administrativas, ora suprimindo-a, mediante a desapropriação, buscando sempre a concretização do interesse público.

Acerca desse debate, merece destaque a lição de Edésio Fernandes:

Quanto a essa questão do direito de propriedade, o jurista brasileiro deve fazer um esforço de “arrancar” o tratamento de direito de propriedade do Código Civil, do Direito Civil, e inserir a discussão sobre o direito de propriedade no Direito Público, no Direito Urbanístico. Que o Código Civil regulamente as relações civis a respeito da propriedade: a definição de propriedade e das possibilidades econômicas de aproveitamento da propriedade é uma definição da ordem pública. É fundamental “arrancar” o direito de propriedade daquele contexto dos direitos individuais, no qual historicamente sempre se abrigou, para interpretá-lo à luz dos direitos coletivos reconhecidos^xxvii.

 

Evidenciado o caráter publicístico a que se submete a propriedade urbana, o Estatuto da Cidade dispõe em seu art. 1º, parágrafo único, que esta lei estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

É inegável, portanto, que a lei federal demonstra de forma clara a ruptura da dicotomia entre direito público e privado, ao dizer que a propriedade urbana se submete a normas de ordem pública, ou seja, regras acima da vontade do proprietário. A política urbana necessariamente produz efeitos sobre a propriedade, pois esta não existe unicamente em benefício de seu titular.

Não poderia ser diferente. O Estatuto da Cidade representa um grande avanço jurídico e social no Brasil; uma reação à desordem urbanística vivenciada atualmente, sendo um forte instrumento para a concretização de uma sociedade justa e solidária. Assim, valores de justiça e solidariedade teriam que atingir a propriedade urbana.

Nessa perspectiva, infere-se que a propriedade urbana submete-se, em parte, a um regime jurídico de direito público por ser de fundamental importância para a execução da política urbana. Em decorrência disso, a Constituição da República estabeleceu que propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências expressas no plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (CR, art. 182, §1º). Portanto, o plano diretor é o instrumento constitucional de regulação da propriedade urbana, hábil a promover o real balanceamento entre o modelo econômico e a cidade.

Como se nota, a Carta Constitucional diz que a ordenação da urbe, isto é, a melhor disposição dos espaços habitáveis, será materializada através do plano diretor, sendo este obrigatório para os municípios que contam com mais de 20.000 habitantes. Além disso, o Estatuto da Cidade prevê, no art. 41, a obrigatoriedade do instrumento para os municípios: que integrem regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, bem como áreas de especial interesse turístico; nos quais o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4^o do art. 182 da Constituição Federal; inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

Fora dessas hipóteses, o plano diretor não é obrigatório, nem tampouco, proibido. Assim, certamente é um instrumento importante para o Poder Público efetivamente comprometido com o bem-estar da população. É através dele que é possível garantir que a propriedade urbana cumpra sua função social. Em decorrência disso, acertada é a afirmação de Patrícia Marques Gazola, de que “o planejamento não é uma faculdade do administrador – é um dever constitucional^xxviii”.

O plano diretor é o instrumento que propõe objetivos para a política urbana, norteando as ações do Poder Público. É um mecanismo de planejamento do espaço urbano, e sua execução incumbe ao Poder Público municipal, mediante prévia aprovação da Câmara Municipal.

Planejamento é o oposto de improvisação. “Improvisar pode ser sinônimo de tornar a cidade ingovernável; é mister organizá-la para atender as necessidades básicas do homem^xxix”. Essa é a função do plano diretor: planejar o espaço urbano, cuidando da distribuição espacial da população, das atividades econômicas do município, com vistas a garantir condições dignas de vida aos cidadãos que vivem na cidade; projetar a urbe, corrigindo as imperfeições decorrentes do processo de urbanização rápido e desordenado, e permitir seu crescimento de forma racional e responsável.

Nessa perspectiva, o plano diretor almejado pelo Estatuto da Cidade não é aquele visto unicamente pelo aspecto tecnocrata, que enxerga a cidade tão-somente por seu aspecto físico. Este considera a realidade social, econômica e ambiental do município, reconhecendo seus conflitos, equacionando problemas e soluções, de modo a garantir que a cidade cumpra suas funções sociais de maneira equânime em toda sua extensão. A pretensão é diagnosticar como a cidade é, e pensar como ela deveria ser, conforme os ditames da justiça social, reduzindo desigualdades e respeitando a dignidade da pessoa humana e o meio ambiente.

E a lei federal vai além: o plano diretor tem como requisito a participação popular. Para construir uma cidade verdadeiramente democrática, a Estatuto da Cidade prevê no art. 40, §4º, que no processo de elaboração, fiscalização e implementação do plano diretor, devem ser realizadas audiências públicas e debates com diversos segmentos sociais, além de tornar público e transparente os documentos produzidos, incentivando, assim, o controle social dos atos públicos.

A isso se denomina “plano diretor participativo”, ou seja, é a população quem vai dizer como é a cidade em ela quer viver; onde deverão ser canalizados os recursos públicos, quais são as suas prioridades, seus anseios mais urgentes ou suas pretensões mais distantes. O projeto da cidade existe a partir da percepção do povo, e para torná-lo concreto, a comunidade tem o direito e o dever de fiscalizar as ações do Poder Público que o envolvem. É a construção da cidade a partir de uma visão da coletividade.

A obrigatoriedade de realização de audiências e consultas públicas na formulação, execução e acompanhamento nas ações de desdobramento do plano diretor geram à comunidade o direito de participação. Logo, qualquer cidadão pode exigir a realização das audiências e consultas públicas, visando defender seus interesses nesse processo de urbanização.

Com o escopo de evitar que os municípios tornassem o plano diretor uma mera formalidade a ser cumprida e longe de ser executada, o Estatuto da Cidade, com perspicácia, determinou que o instrumento é parte integrante do planejamento municipal. Assim, as diretrizes e prioridades nele contidas devem ser incorporadas pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pelo Plano Orçamentário Anual, (art. 40, §1 da Lei n. 10.257/01), leis municipais que dispõe sobre receitas e despesas do município, e como os recursos serão aplicados; leis estas que também deverão passar pelo crivo da população. É o que o Estatuto da Cidade denomina gestão orçamentária participativa, conforme art. 4º, inciso III, alínea f.

Isso significa que ao definir as finanças públicas, o Poder Público deve explicitar onde e como vai empregar seus recursos para atingir as metas propostas na condução da urbanização definida pelo plano diretor, e a população tem o direito e o dever de participar de todo esse processo, num exercício de cidadania.

Portanto, visando a construção de cidades inclusivas, o Estatuto da Cidade prevê o exercício da democracia direta, mediante o plano diretor participativo e o orçamento participativo, conferindo à sociedade civil o poder de tomar decisões sobre como e onde o dinheiro público será gasto na melhoria da vida urbana. Assim, há a verdadeira expressão da soberania popular.

Feitas essas considerações, tem-se que o plano diretor é de suma importância para a concretização dos ideais de uma cidade mais justa, humana e sustentável. Para tanto, é ele quem irá determinar a função da social da propriedade urbana, justamente ele que vai definir os limites, faculdades e obrigações do proprietário urbano.

Fica, assim, evidente o caráter de relação jurídica complexa que envolve a propriedade, na medida em que ela deve ser conformada para garantir efetivamente o direito à cidade. Desta forma, a política urbana traçada pelo Estatuto da Cidade impõe normas imperativas a serem seguidas pelo proprietário urbano, de modo que a propriedade, que tem um papel fundamental para o alcance de um espaço urbano digno a todos, tenha de fato uma finalidade útil à coletividade.

 

6. Conclusão

A propriedade privada é essencial na ordem capitalista e num Estado Democrático, porquanto se liga à realização da liberdade humana. Isso não significa, contudo, que o direito deva ser exercido de forma indiferente aos anseios da coletividade.

O proprietário, especialmente o urbano, pelo simples fato de ser titular do direito de propriedade, tem o dever de conferir função social a seu bem. Mais do que não prejudicar terceiros, existe a obrigação legal de contribuir para com o desenvolvimento da cidade.

O Estatuto da Cidade representa um avanço na legislação brasileira, realçando a propriedade como relação jurídica complexa, que tem relevo ímpar na construção de uma sociedade amplamente mais equilibrada. O solidarismo que envolve a propriedade urbana na concretização do direito à cidade revela que não só o poder público é responsável pelo bem-estar de todos, mas, de forma conjunta, os próprios cidadãos.

Os contornos constitucionais da propriedade urbana estabelecidos pelo Estatuto da Cidade expressam a conduta cidadã e responsável esperada numa democracia que almeja ser cada vez mais substancial e menos puramente formal. Outrossim, essa propriedade urbana comprometida com a realização do direito à cidade sustentável, que compreende tantos direitos fundamentais, é mais um passo rumo à concretização dos ideais do Estado Social de Direito.

 

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Notas