Misure di prevenzione e analogia in malam partem

DASPO “fuori contesto”, analogia in malam partem e irretroattività: la compatibilità della misura di prevenzione atipica con i principi e le garanzie penali

di Marco Piliero

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Corte di Cassazione, Sez. III, sent. del 20 gennaio 2021, n. 2278 – Pres. Rosi, Rel. Liberati

(Ricorso dichiarato inammissibile)

(Riferimento normativo: art. 6, comma 1, lett. c), legge 13 dicembre 1989, n. 401)

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Fatto e ricorso.

Con apposito provvedimento, il Questore di Taranto disponeva ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c), della l. n. 401/1989 che un soggetto, il quale si era in precedenza reso responsabile di disordini nel corso di una manifestazione non autorizzata e veniva per questo denunciato per i reati di cui agli artt. 18 t.u.l.p.s.[1] e 5 l. n. 152/1975[2], dovesse presentarsi personalmente presso gli uffici della Questura venti minuti dopo l’inizio del primo tempo e venti minuti dopo l’inizio del secondo tempo di ogni partita della squadra di calcio del Taranto.

Il provvedimento veniva convalidato dal giudice per le indagini preliminari di Taranto.

Avverso l’ordinanza del GIP, il sottoposto alla misura proponeva ricorso per cassazione, lamentando l’applicazione analogica in malam partem dell’art. 6, comma 1, lett. c), della l. n. 401/1989, in quanto la circostanza di essere stato denunciato per il reato di cui all’art. 5 l. n. 152/75 doveva essere considerata irrilevante trattandosi di denuncia relativa a condotte poste in essere prima che venisse introdotta la possibilità di disporre provvedimenti di DASPO “fuori contesto”, in uno all’obbligo di presentazione alle autorità di polizia in concomitanza con le manifestazioni sportive.

Il DASPO “fuori contesto”.

Il DASPO (acronimo di “divieto di accesso alle manifestazioni sportive”) consiste in una misura di prevenzione atipica che si applica a categorie di persone che versano in situazioni sintomatiche della loro pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica interdicendone l’accesso ai luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive (ovvero a quelli interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni stesse).

A differenza del DASPO “classico”[3], il DASPO “fuori contesto” costituisce una misura adottata – si legge nella sentenza – “indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della precedente condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto precedentemente condannato o denunciato e che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l’accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell’obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale”.

La possibilità per il questore di adottare provvedimenti di divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive nonché a quelli interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime nei confronti di “coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per alcuno dei reati di cui all’articolo 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, all’articolo 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152, all’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205, agli articoli 6-bis, commi 1 e 2, e 6-ter della presente legge, per il reato di cui all’articolo 2-bis del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2007, n. 41, o per alcuno dei delitti contro l’ordine pubblico o dei delitti di comune pericolo mediante violenza, di cui al libro secondo, titoli V e VI, capo I, del codice penale o per il delitto di cui all’articolo 588 dello stesso codice, ovvero per alcuno dei delitti di cui all’articolo 380, comma 2, lettere f) e h), del codice di procedura penale, anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive” è prevista dall’art. 6, comma 1, lett. c) della legge 13 dicembre 1989, n. 401[4].

La norma citata consente di applicare la misura di prevenzione del DASPO anche nella modalità “fuori contesto”, ovvero per il solo fatto di essere stati denunciati o condannati, anche in via non definitiva, nei cinque anni precedenti per uno dei reati indicati nella normativa, senza che rilevi la circostanza di aver commesso il fatto in occasione o a causa di manifestazioni sportive.

Dunque, il giudizio di pericolosità del soggetto da sottoporre alla misura si sgancia dall’aver commesso il fatto in un contesto spazio-temporale ricollegabile ad un evento sportivo (ben potendo rilevare, come nel caso di specie, comportamenti tenuti in occasione di una manifestazione politica) per poggiare sull’unico presupposto dell’intervenuta denuncia o condanna per uno dei reati ritenuti indicativi dell’attitudine del soggetto a tenere ulteriori condotte da cui potrebbero derivare pregiudizi per l’ordine e la sicurezza pubblica e in grado di giustificare il divieto di accesso a manifestazioni sportive, con riferimento alle quali condotte analoghe a quelle già commesse potrebbero comportare un rilevante rischio.

A ciò si aggiunge che ai sensi del comma 2 della stessa disposizione di legge al destinatario del DASPO può essere prescritto di comparire personalmente presso gli uffici di polizia in concomitanza con le manifestazioni sportive di cui al comma 1, ad orari o cadenze prefissati.

 

Il rapporto con l’analogia in malam partem e l’irretroattività della legge penale.

L’analogia, in breve, è un canone di interpretazione attraverso il quale l’ordinamento giuridico colma le lacune di disciplina che, inevitabilmente, si vengono a formare. Si parla di analogia legis se al caso non espressamente disciplinato si applica la norma che regola un caso simile, e di analogia iuris laddove, in mancanza di norma relativa a un caso similare, il caso viene regolato richiamando i principi generali dell’ordinamento[5].

Se, in generale, il ricorso all’analogia è ammesso dall’ordinamento, in materia penale vige, al contrario, un espresso divieto in tal senso. Tale divieto trova fondamento nel secondo comma dell’art. 25 della Costituzione[6], potendosi ritenere una proiezione del principio di legalità ivi consacrato, mentre a livello di legislazione ordinaria trova conferma negli artt. 1[7] e 199[8] c.p. e nell’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale[9].

La modalità “a spot” con cui il legislatore individua fattispecie penalmente rilevanti e relativa sanzione comporta che il divieto penalmente sanzionato costituisce l’eccezione alla libertà che è la regola. Si comprende così che il divieto di analogia sfavorevole, quale corollario della legalità, completa la tassatività e determinatezza della legge penale, costituendo una essenziale garanzia del favor libertatis.

I limiti posti dal divieto di analogia, è bene rammentare, non si estendono per opinione ormai diffusa alle norme che escludono o diminuiscono la responsabilità, che comportano cioè effetti favorevoli per il reo[10].

Generalmente, poi, la legge non dispone che per l’avvenire; essa, cioè, non ha effetto retroattivo (art. 11 preleggi[11]). In altri termini, la legge disciplina soltanto le fattispecie che si verificano dopo la sua entrata in vigore.

Dunque il cittadino, quale destinatario del precetto normativo, è tenuto a comportarsi nel modo previsto dalla legge solo una volta che essa è entrata in vigore. Ex adverso, ogni comportamento precedente all’entrata in vigore della legge, pur potendo essere a questa contrario, non è normalmente punibile o perseguibile da parte dell’ordinamento giuridico.

Solo in alcuni casi eccezionali, in cui si realizza – come per l’analogia in bonam partem – un effetto favorevole per il reo, la legge può avere effetto retroattivo, può cioè disciplinare anche situazioni precedenti alla sua entrata in vigore.

Con riferimento a detti principi (nella specie, la censura riguardava il divieto di analogia), il ricorrente contestava che il fatto di essere stato denunciato per aver partecipato a manifestazione politica con volto travisato, nonostante fosse già destinatario di DASPO e di obbligo di presentazione, in data anteriore all’introduzione del nuovo testo dell’art. 6, comma 1, lett. c) l. 401/89, potesse essere considerato quale presupposto del provvedimento di DASPO “fuori contesto”, senza violare il divieto di cui all’art. 14 delle preleggi.

Rilevano i giudici di legittimità che il riferimento, da parte del nuovo testo della disposizione a condanne o denunce intervenute precedentemente alla sua entrata in vigore, è in realtà palese. Se così non fosse, infatti, la norma perderebbe quell’effetto immediato di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica che intende perseguire.

Inoltre, puntualizza la Corte che, a ben vedere, ad essere sanzionate non sono condotte anteriori alla entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 6, comma 1, lett. c), l. 401/89.  I fatti per cui si è stati denunciati o condannati costituiscono un mero antecedente storico in presenza del quale la nuova previsione può trovare applicazione.

I destinatari della misura del DASPO “fuori contesto” non vengono sanzionati per commesso fatti precedenti da una norma sopravvenuta.

Ciò che cambia è la valutazione della gravità e della rilevanza delle condotte successive, proprio in ragione degli antecedenti storici costituiti dalle denunce o dalle condanne precedenti.

Il giudizio di pericolosità su cui si fonda l’adozione del provvedimento è frutto, dunque, di una valutazione autonoma e attuale della pericolosità dell’autore delle precedenti condotte (denunciate o condannate), che costituiscono solo il presupposto per l’applicazione della misura.

 

Decisione della Corte e conclusioni.

Alla luce di quanto visto, la Suprema corta ha ritenuto infondata la censura avanzata dal soggetto sottoposto alla misura e ne ha, pertanto, rigettato il ricorso.

La pronuncia in oggetto è assai interessante perché contribuisce ad un corretto inquadramento della misura di prevenzione atipica, di recente introduzione, del DASPO “fuori contesto” nel panorama del diritto penale[12]. I giudici di legittimità, infatti, chiarendo come i fatti oggetto di denuncia o condanna che l’art. 6, comma 1, lett. c), l. 401/89 individua quali requisiti per l’adozione del provvedimento debbano essere intesi e valutati, hanno messo in luce la compatibilità dell’istituto con due dei principi cardine della materia del diritto penale: né, infatti, il divieto di analogia in malam partem, né il principio di l’irretroattività della legge penale, entrambi posti a garanzia dei diritti e delle libertà del singolo, possono ritenersi violati in quanto “non vengono sanzionate condotte anteriori alla entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 6, comma 1, lett. c), l. 401/89 citato, bensì successive, di cui muta solamente la considerazione di gravità e rilevanza alla luce di fatti precedenti (le condanne o le denunce per uno dei fatti indicati nella disposizione), che non vengono però sottoposti a sanzione sulla base di una norma a essi sopravvenuta, ma solamente considerati quale antecedente storico, che costituisce il presupposto per l’applicazione della nuova previsione a condotte successive alla sua entrata in vigore, sulla base di una autonoma e attuale valutazione di pericolosità dell’autore di tali condotte”.

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Note

[1] T.u.l.p.s. è acronimo di “testo unico delle leggi di pubblica sicurezza”, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e costituisce la normativa di riferimento in materia di pubblica sicurezza. L’art. 18 t.u.l.p.s. disciplina le riunioni.

[2] L’art. 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152 vieta l’uso di caschi protettivi, o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona, in luogo pubblico o aperto al pubblico, senza giustificato motivo.

[3] Che vieta l’accesso luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive a coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza (art. 6, comma 1, lett. a), l. 401/89, nonché a coloro che , sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all’estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l’ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui alla lettera a) (art. 6, comma 1, lett. b), l. cit.).

[4] Come modificato dal d.l. 14 giugno 2019, n. 53, conv. con modificazioni dalla l. 8 agosto 2019, n. 77.

[5] L’istituto della analogia è disciplinato dall’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale: “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

[6] “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”.

[7] “Nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite”.

[8] “Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza che non siano espressamente stabilite dalla legge e fuori dei casi dalla legge stessa preveduti”.

[9] “Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”.

[10] In materia di interpretazione della legge, analogia e relative questioni si segnala il contributo di P. SCEVI, L’interpretazione della legge penale: il divieto di analogia e la questione dell’interpretazione estensiva, in Archivio Penale, n. 1/2020.

[11] “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.

[12] Non è la prima volta che dubbi di costituzionalità sono già stati sollevati con riferimento al DASPO. Per una panoramica si veda A. BONOMI e G. PAVICH, Daspo e problemi di costituzionalità, in Diritto penale contemporaneo.

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