Dalla “carriera” alla “qualifica funzionale”: Evoluzione dell’assetto della Pubblica Amministrazione – Il comparto ministeriale, Parte quarta

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            Già la prima applicazione in via provvisoria dell’art. 4 della legge n. 312/80 ha fatto sorgere notevoli discussioni, con particolare riferimento alla più o meno ampia attuazione del quarto comma.

            Il primo comma dell’art. 4 contiene una tabella di inquadramento provvisorio nelle qualifiche funzionali a partire dalla seconda qualifica, si realizza in tal modo un primo scivolamento rispetto alle qualifiche dell’art. 2, ma il vero problema,come abbiamo detto, ha riguardato il quarto comma in cui si considerano i c.d. apicali. Questo comma fu immediatamente visto come una pericolosa falla, disgregatrice della nuova struttura per funzioni, tanto che il prof. Giannini, all’epoca ministro per la funzione pubblica, cercò di limitare l’impatto normativo proponendo di considerare gli inquadramenti ex comma 4 ai soli fini economici e non giuridici, la proposta fu duramente contestata da parte sindacale sensibile alle rivendicazioni non solo economiche ma anche di status dei propri iscritti (1).

            Tuttavia le perplessità rimasero, tanto è vero che l’Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale (I.G.O.P.) fece trascorrere quasi cinque mesi dalla pubblicazione della legge prima di emanare la circolare n. 96 del 2/12/80 (2) con cui si dettavano le direttive di competenza per l’inquadramento nelle nuove qualifiche.

            Il problema maggiore era il coordinamento tra la legge 312 e il precedente decreto legge 29/5/79, n. 163, non essendovi una norma di salvaguardia nella legge 312, con la parziale attuazione del precedente decreto legge si erano creati alcuni fenomeni perversi, infatti a seguito dell’inquadramento effettuato giuridicamente dal 1° gennaio 1978 ed economicamente dal 1° luglio 1978 molti dipendenti con qualifica apicale si trovarono in una posizione stipendiale inferiore a quella maturata con d.l. n. 163/79.

            L’I.G.O.P., con una interpretazione piuttosto restrittiva, dopo avere affermato che “il personale delle qualifiche terminali delle varie carriere (…) va inquadrato nella qualifica funzionale immediatamente superiore a quella in cui era stato collocato in via provvisoria per effetto del citato decreto-legge n. 163 del 1979” applicò il principio della salvaguardia della posizione economica acquisita (art. I, c. 5°, dpr. n. 1079/70) solo a decorrere dal 13/7/1980 e lasciando quindi scoperto il periodo 1/6/1979 (data di entrata in vigore del d.l. 163) – 12/7/1980 (3), la questione venne comunque successivamente risolta in senso favorevole al personale con la delibera della Sezione del Controllo della Corte dei conti n. 1166 dell’11/6/1981, procedendo al riconoscimento “degli aumenti periodici necessari per attribuire uno stipendio pari o immediatamente superiore a quello goduto” (4).

            Riguardo alle posizioni intermedie, ossia del personale “provvisto dell’anzianità stabilita dal decreto del Presidente della Repubblica 28/12/1970, n. 1077, per l’avanzamento alla qualifica apicale della carriera di appartenenza, si dovrà provvedere all’inquadramento degli interessati alla qualifica superiore dal giorno 13 luglio 1980 (data di entrata in vigore della legge), mentre per il restante personale detto inquadramento sarà disposto a decorrere dalla data di compimento dell’anzianità richiesta per tale avanzamento” (5).

            L’interpretazione data nella circolare citata è stata avvalorata dalla giurisprudenza a Sezioni riunite della Corte dei conti che con riferimento al particolare caso dell’inquadramento nell’ottava qualifica funzionale ai sensi del IV comma dell’art. 4 ha stabilito che questi avverrà “dalla data di compimento dell’anzianità quinquennale di permanenza nella qualifica precedentemente rivestita” e non dalla data di entrata in vigore della legge n. 312/80. (Del. Sez. riunite n. 220/b del 20/7/1984) (6).

            Ma l’intervento della Corte si rese necessario anche per la sistemazione dei singoli casi atipici, particolarmente rilevante per il principio affermato è la delibera della Sez. del controllo della Corte dei conti n. 1307 del 28/1/1983, nella quale si legittimano gli inquadramenti nell’ottava qualifica funzionale per quei dipendenti che, sebbene appartenenti alla carriera di concetto, abbiano esercitato funzioni direttive con l’attribuzione dei relativi stipendi, il caso concreto riguardava gli uffici del lavoro e della massima occupazione (U.L.M.O.), infatti rileva la Corte che “la legge n. 312 ha fondato i criteri di inquadramento nelle nuove qualifiche funzionali non soltanto sulla appartenenza formale alle varie carriere, ma anche sulla natura delle funzioni esercitate e sulla posizione economica raggiunta” (7).

            Con decreto del Presidente della Repubblica 29/12/1984, n. 1219 sono stati individuati per ciascuna qualifica i profili professionali con specificazione dei compiti, dei requisiti culturali, dell’autonomia, delle modalità di accesso e del grado di responsabilità, in attuazione degli articoli 3 e 10 della legge n.312/1980.

            A seguito della determinazione dei profili professionali con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del Tesoro, previo parere del Consiglio Superiore della pubblica Amministrazione e sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, sono state determinate per ciascuna Amministrazione le dotazioni organiche ai sensi dell’art. 6, 1° c., della L. n. 312/80, il cennato provvedimento ha costituito presupposto necessario per le successive operazioni di inquadramento definitivo del personale. Gli organici “… devono in ogni caso essere pari alla somma delle dotazioni organiche complessive delle diverse carriere degli impiegati e degli operai, esistenti alla data del 1/1/1978 …” per le amministrazioni che non hanno avuto “… modifiche nelle dotazioni organiche, ovvero alla data dell’intervenuta variazione delle stesse, qualora successivamente al 1° gennaio 1978, si siano verificati incrementi di organico”. Inoltre le Amministrazioni nel comunicare alla Presidenza del Consiglio-Dipartimento della Funzione pubblica i relativi organici avranno cura che non siano superiori        “… alle dotazioni delle qualifiche del precedente ordinamento ad esse correlate in applicazione dell’art. 4 della legge n. 312/80, e comunque non inferiori a quelle delle qualifiche del vecchio ordinamento” (8).

            Con atto in data 28/9/1988, recepito nella circolare n. 23900 del 14/10/1988, Dipartimento per la funzione pubblica (9), la Commissione paritetica per l’inquadramento delle qualifiche funzionali ha deliberato la corrispondenza tra qualifiche del vecchio ordinamento e profili professionali di cui al D.P.R. 29/12/1984, n. 1219. Ciascuna Amministrazione, sentito il Consiglio di Amministrazione, procede all’emanazione, per ragioni di tempestività e praticità, dei decreti cumulativi di inquadramento del personale, naturalmente ogni dipendente è inquadrato sulla base della qualifica posseduta al momento dell’inquadramento, indipendentemente da quella rivestita al 13/7/80 (10) e da eventuali altre mansioni svolte di carattere superiore, le quali saranno oggetto di apposita procedura disciplinata nei successivi 9° e 10° comma dell’art. 4.

            Appare opportuno ricordare che gli inquadramenti, laddove il contingente dei profili è insufficiente, viene realizzato in soprannumero per esplicita previsione dell’ottavo comma, coloro che sono collocati in soprannumero vengono individuati in base alla posizione dei medesimi nei rispettivi ruoli di anzianità. Occorre precisare che fino a quando le posizioni soprannumerarie non saranno riassorbite, i corrispondenti posti nel contingente dei profili professionali della qualifica immediatamente inferiore devono essere considerati indisponibili ai fini del reclutamento.

            Mediante la Circolare n. 31144 del 23/3/1989 – Dipartimento della funzione pubblica, si evidenziano alla lett. b) le disposizioni per dare attuazione al dettato dell’art. 4 della L. 7/7/1988, n. 254, con la registrazione dei decreti cumulativi di inquadramento del personale non possono ulteriormente applicarsi le disposizioni di cui all’art. 28 ter del D.L. 6/6/1981, n. 283 che consentivano l’indicazione di pubblici concorsi di reclutamento nelle qualifiche iniziali delle ex carriere, in deroga al disposto del 2° comma dell’art. 7, L. 312/80. Inoltre non è neppure possibile indire nuovi concorsi finché non siano completate le operazioni di inquadramento del personale ai sensi del 9° e 10° comma dell’art. 4, L. n. 312/80 ed all’espletamento dei corsi di riqualificazione di cui all’art. 2 del D.L. n. 283/81.

            Infine è da osservarsi che nel caso di sussistenza di posizioni soprannumerarie a seguito di inquadramento ex ottavo comma, art. 4, L. n. 312/80, il personale così inquadrato è tenuto ad esercitare le mansioni ascritte a profili funzionali di qualifica funzionale inferiore della stessa area professionale o funzionale per cui risultasse una insufficiente copertura di organico.

            Un ulteriore delicato problema postosi con l’attuazione della L. n. 312/80 è dato dal personale già inquadrato in profili “speciali” ad opera di leggi successive alla legge n. 312. Sull’argomento è intervenuto il Consiglio di Stato con un proprio parere emesso dalla Prima Sezione in data 29/4/1987,n. 485 nel quale, prendendo in esame la possibilità dell’applicazione dei profili professionali dei dipendenti ministeriali al proprio personale di segreteria già inquadrato ai sensi della legge speciale n. 186/82, ha dichiarato senz’altro applicabili i profili professionali individuati dal D.P.R. n. 1219/84, raccomandando comunque di evitare la sommatoria dei benefici concessi dalla legge speciale e da quella generale con particolare riguardo all’inquadramento per mansioni.

            Successivamente è intervenuto anche il Dipartimento per la funzione pubblica che con proprio parere n. 19342 del 15/6/1988 indirizzato al Ministero dell’Interno (11), con il quale si individua nella Commissione paritetica, ex art. 10 L. 312/80, l’organo competente all’inquadramento nei profili professionali di cui al D.P.R. n. 1219/84 del personale dell’Amministrazione civile dell’Interno collocato in profili “speciali” transitori ai sensi del D.P.R. n. 340/82.

            Al momento della registrazione dei decreti cumulativi di inquadramento delle singole Amministrazioni, relativamente al Ministero del Tesoro, furono sollevate dal Consigliere delegato al controllo una serie di perplessità; considerando il notevole slittamento in avanti rispetto alle dotazioni organiche risultanti da precedenti provvedimenti adottati dal Ministro del Tesoro, si rilevava che: 1) il nuovo inquadramento costituiva più un premio nei confronti del personale già in servizio che non il soddisfacimento di specifiche esigenze della pubblica amministrazione: 2) si riducevano le qualifiche funzionali a semplici fasce retributive;  3) non si rispettavano i titoli di studio richiesti per l’accesso alle qualifiche superiori; 4) infine e non per ultimo si manifestava preoccupazione per l’onere finanziario a carico del bilancio dello Stato, verosimilmente privo di copertura, dato l’effetto retroattivo al 1/1/78 del nuovo inquadramento.

            La Sez. Controllo Stato, investita della questione, con delibera n. 2100 del 16/3/1989 ha ritenuto che, sebbene i dipendenti statali provenienti dalla medesima carriera siano già stati inquadrati in due diverse qualifiche “a fronte di un complesso normativo nel quale le attribuzioni (molteplici e non sempre omogenee) caratterizzano non le singole qualifiche, ma ciascuna carriera – in sede di secondo inquadramento”, appare legittimo l’operato dell’Amministrazione che “provvede ad unificare in una stessa qualifica tutto il personale proveniente da una medesima carriera, conferendo quindi la qualifica superiore nella quale erano già stati collocati i dipendenti provenienti dalla qualifica terminale del precedente ordinamento”. Anche per quanto riguarda la copertura finanziaria le perplessità appaiono superate sulla base del nuovo procedimento previsto dall’art. II ter u.c. della L. 5/8/1978, n. 468, secondo il quale “il provvedimento che comporti oneri eccedenti le previsioni legislative di spesa deve precedere logicamente e cronologicamente l’intervento del Parlamento il quale dovrà poi adottare le conseguenti decisioni nel rispetto dell’art. 81 Cost.” (12).

            Una consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato afferma che dall’esercizio di fatto di mansioni superiori o comunque atipiche non può derivare la pretesa ad un trattamento giuridico ed economico diverso da quello conferito al dipendente con atti formali di nomina o promozione, si ha così la negazione della estensione al rapporto di diritto pubblico dell’art. 13 della L. n. 300/70 (c.d. Statuto dei lavoratori) (13).

            Il problema delle mansioni effettivamente svolte, fenomeno piuttosto esteso con la vecchia struttura per gradi, avrebbe dovuto essere ora risolto dall’applicazione dei commi nono e decimo dell’art. 4 della legge n. 312, l’interpretazione dei due commi ha dato luogo a varie controversie, la più importante delle quali è senz’altro quella risolta con nota n. 21453 del 26/10/1988, Dipartimento per la funzione pubblica, indirizzata al Ministero del Tesoro e al Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale (14).

            Era stata avanzata l’ipotesi che nel nono comma si facesse riferimento alla obiettiva effettività delle mansioni svolte, a differenza del decimo comma in cui si faceva riferimento al carattere soggettivo della richiesta di riconoscimento delle mansioni, comunque in entrambi i casi si tratta esclusivamente di una mobilità verticale. Il Dipartimento contesta tale linea interpretativa, riconoscendo carattere di mobilità verticale solo al decimo comma, mentre per il nono comma la mobilità è in orizzontale.

            Gli argomenti a sostegno di tale linea interpretativa possono raccogliersi in tre punti: 1) si lascerebbe non disciplinata la fattispecie di impiego del personale in mansioni di altro profilo dello stesso livello; 2) non si giustificherebbe la diversa e più rigorosa disciplina di regolamentazione del passaggio prevista dal decimo comma rispetto a quella di cui al nono comma ; 3) si consentirebbe un passaggio di livello senza una prova che accerti obiettivamente il possesso dei requisiti professionali richiesti dalla nuova qualifica; 4) si avrebbero consistenti incrementi retributivi per decine di migliaia di dipendenti con una ulteriore spesa di centinaia di miliardi di vecchie lire, da aggiungersi a quella già prevista per l’ottavo comma, senza una effettiva corrispondente qualità.

            Con il nono comma dell’art. 4, L. n. 312/80, l’interessato chiede di essere inquadrato in un profilo professionale appartenente allo stesso livello retributivo nel quale è stato inquadrato in via provvisoria, ma diverso dal profilo in cui è attualmente inquadrato, occorre che le mansioni siano state effettivamente esercitate per un periodo non inferiore a cinque anni in base a provvedimenti formali dell’Amministrazione di data certa, che possono essere sia decreti od ordini di servizio che rapporti informativi o lettere di incarico.

            La Commissione paritetica, ex art. 10 della L. n. 312, dovrà verificare la corrispondenza tra mansioni espletate e profilo professionale richiesto, fornendo  l’eventuale parere favorevole, infine anche in questo caso è prevista la possibilità dell’inquadramento in soprannumero rispetto ai contingenti definitivi (15).

            Il decimo comma dell’art. 4 prevede l’inquadramento a domanda in un profilo professionale appartenente a qualifica funzionale superiore, requisito fondamentale è l’effettivo esercizio per un quinquennio delle mansioni per cui si richiede l’inquadramento, varrà quindi anche per questa ipotesi la necessità dell’esistenza di provvedimenti formali. In sostituzione della valutazione della Commissione paritetica, prevista nel precedente comma, vi dovrà essere il parere favorevole sull’ammissibilità alla prova del Consiglio  di Amministrazione, a cui seguirà una prova selettiva intesa ad accertare l’effettivo possesso della professionalità richiesta. Gli idonei saranno inquadrati nel profilo pertinente fino al limite dei posti previsti in organico secondo graduatoria e a mano a mano che vi saranno ulteriori posti disponibili si procederà nella graduatoria fino al suo esaurimento (16).

            La legge 7/7/1988, n. 254, all’art. 4, 4° comma, abroga il termine di 90 giorni per la presentazione della domanda di cui al decimo comma dell’art. 4 della L. n. 312.

            Con propria circolare n. 31144 del 23/3/89 il Dipartimento della funzione pubblica ha invitato le Amministrazioni a sospendere la pubblicazione sui Bollettini Ufficiali dei decreti cumulativi di inquadramento, in quanto ai sensi degli artt. 3 e 11 dello schema del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, in attesa del parere del Consiglio di Stato e relativo alla procedura delle prove selettive, i termini per la presentazione delle domande di partecipazione alle prove in questione decorrono dalla pubblicazione dei decreti di inquadramento delle singole Amministrazioni sui singoli Bollettini.

            Il termine così definito per il decimo comma può, in mancanza di una esplicita disposizione normativa, estendersi anche al nono comma, come indicato chiaramente alla lett. b) della circolare n. 32811 del 28/4/1989 – Dipartimento della funzione pubblica.

            Non può considerarsi concluso un discorso sull’inquadramento per funzioni se almeno non si accenna alla istituita IX qualifica; con D. L. 28/1/1986, n. 9, convertito con modificazioni nella legge 24/3/1986, n. 78, si istituiva all’art. 2 la nona qualifica funzionale, riservando alla procedura contrattuale prevista dalla legge 29/3/1983, n. 93 la determinazione dei profili e delle modalità di accesso. Al terzo comma della norma in esame si determinava nel 50% della dotazione dell’ottava qualifica l’organico della qualifica appena istituita, con successivo D.P.R. 18/5/1987, n. 269 si individuano all’art. 54 le funzioni proprie della qualifica e all’art. 55, 2° comma, si stabilisce la indisponibilità nella settima e ottava qualifica funzionale di un numero di posti pari alla metà di quelli costituenti la nona qualifica. L’art. 56, che dovrebbe contenere la normativa di primo inquadramento, non è ammesso al “visto” della Corte dei conti, rinviando quindi il problema ad ulteriore intervento normativo.

            Il Governo, vista l’urgenza di definire la situazione così creatasi, interviene con D.L. 26/2/1988, n. 46 che, non convertito in legge dal Senato nella seduta del 13/4/1988, decade, finalmente con la legge 7/7/1988, n. 254, si ha la normativa necessaria per il primo inquadramento del personale ministeriale, tecnico-scientifico e di ricerca ed inoltre delle aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo. Per il personale dipendente dai Ministeri sono inquadrati, ai sensi dell’art. I, i direttori aggiunti di divisione, i direttori di sezione alla data di entrata in vigore della legge n. 312, nonché il personale della carriera direttiva che alla predetta data aveva maturato una anzianità di servizio di almeno nove anni e sei mesi. Sono altresì inquadrati coloro che esercitano attività tecnico-professionali da almeno 5 anni e per cui è richiesto il possesso del diploma di laurea più il relativo titolo di abilitazione professionale o la frequenza di un anno di specializzazione a livello universitario, inoltre rientrano in tale qualifica i direttori preposti agli uffici, istituti o servizi di particolare rilevanza o di stabilimenti non riservati a qualifiche dirigenziali con 5 anni di esercizio delle funzioni.

            La qualifica ora esaminata, sebbene ricompresa tra le qualifiche funzionali, per le sue caratteristiche di vice dirigenza appare piuttosto dubbia nella sua collocazione, essendo piuttosto anello di congiunzione fra la dirigenza ed il restante personale inquadrato per qualifiche funzionali.

            Sebbene appaia coerente con il sistema legislativo che l’inquadramento definitivo sia avvenuto sulla base della corrispondenza delle mansioni, prescindendo dai requisiti richiesti in via ordinaria, ingenera perplessità l’avvenuto accorpamento di ciascuna carriera in un’unica nuova qualifica, nonostante che all’interno di essa vi siano funzioni diverse. Non è azzardato quindi presumere che si sia in effetti voluto premiare il personale già in servizio, attraverso un mero passaggio alla fascia retributiva superiore.

Note

1)     Giancarlo Caiano, Lo stato di attuazione della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Riv. Trim. di Dir. Pubblico Anno 1983), p. 502;

2)    In Gazzetta Ufficiale n. 14 del 15/1/1981;

3)    Circolare n. 96 del 2/12/80, punto 3, p. 441;

4)    Consiglio di Stato, Anno 1982 – Parte II, pp. 509 e ss.;

5)    Circolare n. 96/80, citata punto 4, p. 441;

6)    Riv. Corte dei conti, parte I, Anno 1984, p. 447;

7)    Riv. Corte dei conti, parte I, Anno 1983, p. 347 e ss.;

8)    Circolare n. 50590 del 17/7/1986, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Funzione Pubblica, servizio 5°;

9)    Gazzetta Ufficiale 8/11/1988, suppl. n. 97;

10)Parere n. 16995 del 3/5/1988 – Dipartimento per la funzione pubblica (Funzione Pubblica, Anno II, n. 2/88), p. 108;

11) Riv. Funzione pubblica, Anno II, n. 2/88, pp. 124 e 125;

12) La Settimana Giuridica – Sez. IV – Corte dei conti, Anno 1989, p. 154;

13)Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 151 del 16/3/1987, Anno 1987 p. 296;

      Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 564 del 30/9/1987, Anno 1987, p. 1242;

      Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 767 del 6/10/1986,Anno 1986, p. 1594;

     Cons. di Stato, Sez. V, n. 12 dell’11/1/1985, Anno 1985, p. 28;

Cons. di Stato, Sez. VI, n. 566 del 30/10/1985, Anno 1985, p. 1228;

Cons. di Stato, Sez. VI, n. 937 del 2/12/1987, Anno 1987, p. 1778;

    14)Riv. Funzione Pubblica, Anno II, n. 2/88, p. 190;

   15) Circolare n. 50590 del 17/7/86, Dipartimento per la funzione pubblica, lett. b), G.U. n. 178 del 2/8/86;

   16) Circolare n. 50590/86, citata, lett. c).

( Rielaborazione della relazione presentata dall’autore presso la Scuola Superiore della P. A. – Roma)