La legge 17 agosto 1942, n. 1150, rappresenta la disciplina fondamentale dell’assetto urbanistico, anche se l’articolo 1 descrive il proprio oggetto nell’attività relativa “all’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati”, senza tenere conto dell’assetto territoriale extraurbano.
Al di là dell’ambito di intervento, circoscritto al centro abitato, la legge urbanistica fornisce una disciplina organica della pianificazione territoriale, generale e particolareggiata.
La legge 28 gennaio 1977, n. 10 ( c.d. legge Bucalossi), afferma, all’art. 1, che “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del Sindaco, ai sensi della legge”.
A distanza di poco tempo, nell’attribuire alle regioni le funzioni amministrative relative alla “materia urbanistica”, il legislatore, con l’articolo 80 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, ne fornisce una nuova definizione, includendo nella materia, oltre alla disciplina dell’uso del territorio, la protezione dell’ambiente1.
Stesso discorso va fatto con riguardo alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 che, nel delineare il nuovo assetto dei poteri tra Stato e regioni, include l’edilizia nell’urbanistica.
L’articolo 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, definisce l’urbanistica come materia che “concerne tutti gli usi del territorio”, rientrando nella “ nozione di urbanistica” tutto ciò che concerne l’uso del territorio (non solo gli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere, con le relative infrastrutture2.
In tale ottica, in alternativa all’urbanistica, si è fatta strada la locuzione governo del territorio.
La riforma del titolo V della Costituzione, infatti, inserisce fra le materie di legislazione concorrente, il “governo del territorio”, eliminando la voce “urbanistica”, di cui al precedente testo dell’articolo 117.
A tale proposito la dottrina ha osservato che “con la nuova denominazione della materia si è voluto solo chiarire che la stessa investe l’intero territorio e non solo la parte occupata da costruzioni, ma non si è affatto inteso accogliere una nozione contenutisticamente più ampia, come pure la nuova espressione potrebbe far pensare se isolatamente considerata”3.
Dovrebbe, quindi, rilevarsi la piena coincidenza tra “urbanistica” e “governo del territorio”4.
Altra dottrina, invece, sostiene che il legislatore costituzionale, con l’espressione “governo del territorio”, abbia inserito una materia distinta dall’urbanistica ed edilizia, trasferendo quest’ultima alla competenza esclusiva delle regioni.
Detta tesi troverebbe appiglio sul dato letterale, dato che l’urbanistica non è più nominata nel nuovo articolo 117; conseguentemente, la stessa, non potendo rientrare in altre materie, quali, ad esempio, la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, dovrebbe ricondursi al governo del territorio.
A sua volta, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che il “governo del territorio” comprende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività, e rientra nella potestà legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione. Secondo la Corte costituzionale dalla modifica del Titolo V della Costituzione, con conseguente attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di “tutela ambientale”, non discende il divieto per le regioni di intervenire, con proprie norme, nella disciplina della materia. La Corte, infatti, individua una serie di materie disciplinate dalle norme regionali (tutela della salute, ordinamento della comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, governo del territorio) che risultano trasversalmente collegate alla materia della “tutela ambientale” e che rientrano nella competenza legislativa concorrente delle Regioni. L’esclusività della competenza legislativa statale, invece, andrebbe limitata a quegli aspetti della normativa di tutela ambientale che, per loro natura, richiedono un esercizio unitario5 .
Una successiva pronuncia del giudice delle leggi ha ritenuto che l’urbanistica e l’edilizia rientrino nell’ambito più ampio del governo del territorio e, perciò, nella competenza concorrente di Stato e regioni “se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente – quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia – sono specificamente individuate nello stesso terzo comma dell’art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel “governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all’urbanistica, e che il “governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto. Nella medesima prospettiva, anche l’ambito di materia costituito dall’edilizia va ricondotto al governo del territorio”6.
Risolutivo sembra essere quanto affermato dalla Corte costituzionale secondo cui “La parola “urbanistica” non compare nel nuovo testo dell’art. 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”. Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, sono specificamente individuati nello stesso terzo comma dell’art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel “governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all’urbanistica, e che il “governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto7”.
La Corte, infine, ha ritenuto che “La materia edilizia rientra nel governo del territorio, come prima rientrava nell’urbanistica, ed è quindi oggetto di legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono osservare, ora come allora, i principî fondamentali ricavabili dalla legislazione statale. […] Né è sostenibile l’ascrivibilità dell’art. 24 della legge n. 47 del 1985 alla normativa di dettaglio, che sarebbe preclusa al legislatore statale, atteso che l’ampio ambito di operatività assicurato dal secondo comma dell’art. 24 alla legislazione regionale è soggetto ad una delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori8”.
Al fine di rendere più chiaro il travaglio giurisprudenziale, va ricordato che con il termine edilizia si indica l’insieme delle tecniche e delle conoscenze finalizzate alla realizzazione di una costruzione o più specificatamente di un edificio, con la parola urbanistica, invece, si fa riferimento alla regolamentazione del territorio urbano ed extraurbano.
In conclusione l’espressione governo del territorio ricomprende gli aspetti sia dell’edilizia che dell’urbanistica.9
Cannizzo Carlotta
Laureata in giurisprudenza presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza, specializzata in professioni legali
1 M. Breganze, Urbanistica ed edilizia nel decreto legislativo 80/98,in Riv. giur. urb., 1999, 86 ss.
2 Corte cost., sentenza 29 dicembre 1982, n. 23, in Giur. cost., 1982, 2307.
3 Stella Richter, I principi del diritto urbanistico, Milano, 2002
4 Salvia e Teresi, Diritto urbanistico, 7^ ed. Padova, 2002, 29 ss., S. Amorosino, Il “governo del territorio” tra Stato, Regioni ed enti locali, in Riv. giur. edilizia, 2003,II,78 ss., ritiene, invece, “la non coincidenza tra urbanistica e governo del territorio, nel senso che – invece – il secondo comprende la prima, ma non si esaurisce nella prima”.
5 Corte cost., 7 ottobre 2003, n. 307, in Foro it., 2004, 1, 1368.
6 Corte cost., sentenza 19 dicembre 2003, n. 362, in Foro amm., CDS, 2003, 3559. La Corte ha precisato che “Nella medesima prospettiva, anche l’ambito di materia costituito dall’edilizia va ricondotto al «governo del territorio». Del resto la formula adoperata dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia significativamente quelle con le quali, nella più recente evoluzione della legislazione ordinaria, l’urbanistica e l’edilizia sono state considerate unitariamente .
7 Corte cost., sentenza 25 settembre 2003, n. 303, in Giur. cost. 2003, 5, in Foro amm., CDS, 2003, 2776. Con detta sentenza la Corte costituzionale introduce diversi elementi di novità. Essa individua “un elemento di flessibilità” nell’articolo 118, primo comma “il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un elemento dinamico che finisce col rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative, la dove prevede che le funzioni amministrative generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Ed ancora, la Corte afferma che i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza non rappresentano solo dei criteri per l’attribuzione di competenze amministrative, ma, piuttosto, servono ad “attrarre” allo Stato tutte quelle funzioni, amministrative e legislative, che, per loro natura, pretendono un esercizio unitario. Un altro elemento innovativo è rappresentato dalle facoltà della legge statale di introdurre norme suppletive di dettaglio in materie di legislazione concorrente, connotate dalla clausola di cedevolezza, rispetto alla successiva entrata in vigore di norme regionali. Si rileva, altresì, il richiamo al principio di leale collaborazione che in questa sentenza riveste una particolare importanza; emerge, infatti, un indirizzo che scoraggia, nel nuovo riparto di competenze, i conflitti che contraddicono il principio della “leale collaborazione”. La Corte dichiara, infatti, che “diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un’intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale si subordina l’operatività della disciplina”. In tale ottica, l’intesa cui la Corte fa riferimento si fonda sul principio di lealtà.
8 Corte cost., sentenza 15 luglio 2005, n. 343, in Comuni d’Italia, 2005, 10, 86.
9 Il termine “assetto del territorio” è stato utilizzato dal d.P.R. 616/1977. L’articolo 80 del citato d.P.R. dispone che “Le funzioni amministrative relative alla materia “urbanistica” concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”.
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