La disciplina parlamentare: i rapporti con la Costituzione
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Dal galateo parlamentare all’ingegneria costituzionale

Bilotti Domenico

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La regolamentazione interna degli organi detentori del potere legislativo è tema di interesse per i cultori dell’organizzazione dello Stato, sin dalla Glorious Revolution del 1688 (e dal conseguente Bill of Rights dell’anno successivo). Quelle norme regolamentari interne sono spesso di efficacia – rango gerarchico – inferiore alla legge, ma disciplinano le modalità di funzionamento concreto degli organi che le leggi, secondo i diversi ordinamenti, approvano e promulgano.

Il procedimento di formazione della legge, nelle sue componenti tutte: costituzionali, propriamente legislative e di esecuzione regolamentare, è del resto tra gli elementi qualificanti della complessiva conformazione istituzionale di uno Stato: intervenire sul law-making non è indifferente alla forma Stato e alla sua costituzione materiale, nemmeno quando non viene modificata la prima o l’intervento costituisce mero recepimento ufficiale della seconda.

Intorno a queste tematiche spesso si sofferma il volume, pur dai toni talora diaristici, amaramente scanzonati o schiettamente cronachistici, di Gaetano Quagliariello, “Sereno è. Scena e retroscena di una legislatura spericolata”, per i tipi di Rubbettino (Soveria Mannelli, 2017).

Gli studiosi dell’ingegneria costituzionale, uniti ai cultori della politologia e a chi prova ad articolare un’efficace comparazione interculturale tra diritti pubblici positivi, possono, perciò, utilmente tenere distinti due piani: da un lato, quello dell’analisi politica contingente, alimentata da un racconto del retroscena, in Italia, che sovente scade nel chiacchiericcio, nel frazionismo per il potere; dall’altro, quello della teoresi giuridico-politica, davanti allo spalanco di una crisi di legittimazione internazionale e di “meccanica regolativa” interna del Paese tutto. Dacché è più che opportuna l’iniziale citazione di Machiavelli: “avendo che di poi ad eleggere un principe, non andavano dietro al più gagliardo, ma a quello che fussi più prudente e più giusto”: il primitivismo muscolare del settarismo contro la cultura costituzionale della governance.

Con pari schiettezza e immediatezza, Quagliariello indica subito i desiderata di un percorso politico riformatore idoneo alla sfida: la razionalizzazione del bicameralismo, secondo l’insegnamento di Leopoldo Elia (un ramo del Parlamento può richiedere solo a determinate condizioni una seconda lettura del testo di legge già votato dall’altro!); la sfiducia costruttiva (il Parlamento diviene protagonista nella gestione della crisi se e solo se è in grado di concedere la fiducia a un nuovo esecutivo); il caposaldo di un giusto equilibrio tra la rappresentatività dell’organo legislativo assembleare e la garanzia di effettività del potere di scelta dell’elettorato.

Davanti ad asserzioni così universalistiche, non sarebbe nemmeno da scomodare la svolta di Salerno operata da Togliatti nel 1944, quando il leader comunista acconsentì alla formazione di un governo tra tutte le forze del Comitato di Liberazione Nazionale: questo Paese, però, che ha saputo unirsi anche in momenti cataclismatici, ama dividersi davanti a ciò che vero problema non è, anche quando come tale sia percepito.

Quagliariello alterna dissertazione colta, ma accessibilissima a chi vuole capire in concreto la dinamica parlamentare e il “galateo” democratico delle istituzioni politiche, di cui l’Autore è per propria testimonianza strenuo difensore, e squarci di cronaca da lavoro d’aula. Come quando ricorda la debolezza politica di una legislatura iniziata immolando alla bassa lotta, anche via web, due profili di spessore per la Presidenza della Repubblica (Franco Marini, sostenuto con l’appoggio di forze non solo di Sinistra; Romano Prodi, supportato solo dalla coalizione appena lievemente vincitrice della Sinistra, ma da essa prima osannato e poi scaricato).

Quagliariello è stato ministro per le riforme nel governo nato unendo i cocci di quella curiosa tornata elettorale del 24 e del 25 Febbraio 2013: la maggioranza PD, garantita da un premio dichiarato incostituzionale e che tacciabile di incostituzionalità già sembrava a prima vista; la maggior parte del polo di centro-destra, soprattutto popolari, forzisti, riformatori comunque denominati, alternativi alla destra sociale nazionale e alle fughe in avanti della fronda leghista. Ruolo scomodo e contemporaneamente privilegiato anche per i futuri sviluppi di legislatura, nei quali Quagliariello guida una pattuglia conservatrice, cattolica, liberale. Difende la continuità di governo e le esigenze di un percorso guidato di innovazioni legislative, ma davanti all’esclusivismo decisionista di Matteo Renzi sceglie la via del “no” al referendum costituzionale e del ritorno in un discorso di alternativa radicale alla Sinistra, fondato sulla collaborazione tra tutte le culture della Destra italiana. L’una e l’altra queste scelte sembrano meritorie: in un primo tempo, non avere rinunciato all’idea di un governo di legislatura, di coesione nazionale, con un mandato di contenuto politico circostanziato, a tempo, non belligerante; tramontato quel progetto, il ritorno a un percorso di rappresentanza del conservatorismo italiano.

Quagliariello descrive con freddezza analitica e pari comprensibilità il processo di logoramento di immagine pubblica patito dal governo Letta ad opera dell’allora astro emergente della pubblica discussione e poi egli stesso Presidente del Consiglio, sia pure con una maggioranza, un perimetro d’azione e uno stile massmediologico significativamente diverso: Matteo Renzi. In sostanza, con abilità pur acclarata nelle diatribe del gruppo parlamentare più folto e del partito che quel gruppo esprimeva, il futuro segretario del Partito Democratico, da un lato, si faceva pontiere di iniziative dialogiche ampie, mai del tutto chiarite nei loro profili pragmatici puntuali (come sarà il “patto del Nazareno”), mentre dall’altro incalzava il governo, tacciandolo con eccessivo equilibrismo di troppa propensione dialogica e di troppo limitato piglio decisionale.

Del resto, proprio la carta dell’esperienza di Quagliariello, insieme a quella di altri nove tra accademici e politici di lungo corso, era stata giocata dalla Presidenza di Napolitano, a inizio della contraddittoria e frammentata legislatura, per elaborare un piano di riforme condivise da sottoporre all’aula. I lavori di quei “saggi”, per quanto sforniti di una previa specifica copertura costituzionale, andavano proprio nel senso del riformismo che allora Napolitano indicava, assai più della revisione costituzionale omnibus concepita anni dopo da Renzi, tra soddisfacimento illusorio di bisogni reali e ostinata corsa solitaria verso la conferma della leadership. Col senno di poi, i lavori di quei “saggi” squadernano bene i limiti intra-ordinamentali del sistema Italia, a prescindere che se ne condividano o meno le ricette operative: bicameralismo da rinnovare, superamento del non riuscito esperimento federalista del Titolo V, razionalizzazione del sistema elettorale, potenziamento degli istituti della partecipazione popolare. Quagliariello lo dice ed è un peccato che il tema si sia poi del tutto eclissato nei monitor del dibattito politico-giuridico diffuso: tra i mali del sistema, c’è un contenzioso Stato-regioni ipertrofico, che incide negativamente sull’andamento della macchina amministrativa e sullo stesso lavoro della Corte costituzionale.

Accolti questi rilievi che riguardano il drafting legislativo, ma anche i sistemi comparati, il volume dedica ampio spazio ai temi che ci si aspetterebbe di rinvenire secondando una specifica prospettiva di appartenenza politica e la legittima curiosità del pubblico di formazione non specialistica. Anche su temi del genere (come il “Ruby gate”, dibattuto fino allo sfinimento, senza giovare all’immagine della giurisdizione, del Paese, della stampa stessa), Quagliariello preferisce l’equilibrio. I temi di qualità ai personalismi, ed ecco che la tormentata questione della decadenza da parlamentare di Silvio Berlusconi diventa opportunità per richiamare una visione sostanzialistica – e olistica – della irretroattività della pena, per come da tempo suggerita dalla stessa Corte di Strasburgo.

Colpisce, infine, nei capitoli conclusivi del testo, un’analisi del voto referendario in prospettiva di riorganizzazione della soggettività politica e di demografia elettorale.

Quagliariello nota l’importanza del radicamento territoriale delle rivendicazioni politiche, anche in tempi di “democrazia 2.0”: l’eterogeneità del nocciolo rivendicativo dell’azione politica ha traslato le forme tradizionalmente partitiche della soggettività, ma non ha ovviato alla necessità di un confronto pubblico, partecipato, esigente, se del caso capace di coinvolgere anche quando si misura con perizia su temi non immediati.

La chiosa dell’A. è in questo senso rivelatrice: una modifica costituzionale perfettamente “bipartisan”, in uno scenario che bipolare non è più, circostanziata, misurata, concentrata sulla riduzione del numero dei parlamentari e sulla selezione dei casi di rinvio tra una camera e l’altra di una proposta legislativa, avrebbe avuto, anche all’eventuale controprova del voto referendario, senz’altro maggior successo. E convince che Quagliariello ciò dica non solo da schierato esponente di partito, ma anche e soprattutto da studioso rigoroso dei sistemi politici e della loro storia – cioè a dire, della loro pratica messa in opera.

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