Con la determinazione n. 11/2006, la Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia della Corte dei conti in sede collegiale, procede ad un’analisi di carattere ermeneutico dell’art. 1, comma 173 della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge finanziaria 2006) al fine di individuarne l’esatta portata ed applicazione.
Tale disposizione prevede che gli atti di spesa delle pubbliche amministrazioni relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 della stessa legge di importo superiore a 5.000 euro debbano essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.
A fronte dell’indistinta trasmissione dei predetti atti da parte degli enti interessati, i singoli magistrati della stessa sezione sollecitano il proprio organo collegiale affinché individui corrette modalità di intervento tali da essere conformi altresì al comma 12 dell’art. 1 della citata legge n. 266/2005 il quale espressamente prevede che “le disposizioni di cui ai commi 9, 10 e 11 non si applicano alle Regioni, alle Province Autonome, agli Enti locali e agli Enti del S.S.N.”.
L’organo interpellato ritiene che l’art. 1, comma 173 cit., sia legittimamente applicabile a qualsiasi pubblica amministrazione poiché la disposizione pur rinviando ad atti finanziari di dettaglio, e quindi potenzialmente censurabili alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 417/2005 che ha stabilito che non possono essere imposti vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali stante l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost., è rivolta, comunque, ad assicurare un controllo successivo sulla gestione da parte dell’organo magistratuale contabile.
A tal proposito, la Sezione richiama la giurisprudenza costituzionale in base alla quale il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti locali vincoli alle politiche di bilancio esclusivamente con “disciplina di principio, e per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari” (cfr. sentenze nn. 36/2004, 376/2003, 439/2004); lasciando agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa” (sentenza n. 36/2004).
La norma in esame non prevedendo direttamente vincoli di carattere sostanziale ma esclusivamente obblighi di tipo strumentale, fa si che non sussistano ostacoli giuridici per chiedere anche agli enti locali la trasmissione degli atti di cui al comma 173 citato.
E’ pur vero però che la trasmissione di tali atti non deve tradursi in un mero adempimento procedurale ancorché fissato dalla legge ma, al contrario, è necessario che la stessa vada raccordata ad una precipua attività strumentale altrimenti l’organo contabile finirebbe per svolgere semplice attività di conservazione.
Conseguenza di ciò è che i giudici ritengono possibile per il futuro, che nell’ambito della categoria suddetta si possano individuare quegli atti che saranno di concreto controllo del magistrato contabile e che solo per quest’ultimi vigerebbe l’incombenza della relativa trasmissione.
Tale ultima soluzione sarebbe preferibile poiché più rispondente ai principi dell’ordinamento in tema di buona amministrazione.
Di seguito il provvedimento.
LA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA LOMBARDIA
Composta dai magistrati:
dott. ******************* Presidente relatore
dott. ***************** Consigliere
dott. ************** Consigliere
dott. ******************* Consigliere
dott. ************* Consigliere
dott. *************** Consigliere
dott. ******************* Referendario
dott.ssa ******************** Referendario
con l’intervento del segretario dott. ***************
visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;
visto l’art. 9 della deliberazione delle Sezioni Riunite del 16 giugno 2000, n. 14, recante il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, come modificato dalla deliberazione delle Sezioni Riunite 3 luglio 2003, n. 2, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 26 luglio 2003, n. 163;
vista la nota in data 26 settembre 2006 con la quale è stata convocata la Sezione per la suddetta adunanza;
udito il relatore Presidente*******************a nonché il dott. *************, Segretario Generale del Comune di Milano, ed il funzionario ************* del Comune di Mantova, per delega dei rispettivi Sindaci
ha pronunciato la seguente
DETERMINAZIONE
In ordine agli adempimenti a carico degli enti locali ed alle modalità di esame da parte della Sezione degli atti inviati ai sensi dell’art.1 comma 173, della legge n. 266/2005
PRESUPPOSTI DELLA DETERMINAZIONE
1) I competenti ********************* hanno segnalato che numerosi Comuni ed Enti pubblici della Regione Lombardia, fra i quali vi sono anche il Comune di Milano e quelli di Pavia e Mantova, inviano gli atti con i quali hanno impegnato o comunque disposto spese rientranti nelle tipologie previste dai commi 9 e 10, dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2006, superiori all’importo di 5.000 euro.
Dall’esame degli atti inviati sembrerebbe che le Amministrazioni territoriali trasmettano i predetti documenti a seguito di quanto statuito dalla delibera n. 6 del 2006 della Sezione Autonomie di questo Istituto.
Al riguardo, i Magistrati hanno rilevato che ai commi 9 e 10 dell’art. 1, la legge finanziaria per l’anno 2006 ha stabilito alcune limitazioni a carico delle amministrazioni pubbliche in relazione alle spese per il conferimento di incarichi di studio, di consulenza e per lo svolgimento di mostre, convegni, relazioni pubbliche, pubblicità e rappresentanza.
Al successivo comma 12 ha precisato, però, che le predette limitazioni non erano applicabili alle regioni, alle province, agli enti locali ed a quelli del servizio sanitario nazionali.
La verifica del rispetto degli obblighi stabiliti a carico delle Amministrazioni pubbliche dai commi 9 e 10 è stata affidata alla Corte dei conti, con una norma specifica secondo la quale gli atti di spesa indicati in tali commi (e quelli previsti dai commi 56 e 57) debbono essere inviati alla magistratura contabile “per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione” (comma 173, dell’art. 1).
L’inesistenza dell’obbligo di osservare le limitazioni poste dai commi 9 e 10 dell’art. 1 in capo alle amministrazioni territoriali (chiaramente esentate dal successivo comma 12) pone dubbi sull’esistenza dell’obbligo di trasmettere gli atti di spesa previsti nei predetti commi alla Corte dei conti.
Inoltre, considerato che il citato comma 173 dell’art. 1 della legge finanziaria prevede che l’invio di detti atti avvenga in relazione al controllo successivo sulla gestione che compete alla Corte dei conti, si pongono problemi sulla estensione dell’obbligo.
Conseguentemente, sia al fine di verificare ambito e portata della norma, sia per individuare con precisione gli obblighi cui sono tenuti gli enti e i poteri della Corte dei Conti i magistrati competenti hanno chiesto che la questione venga sottoposta all’esame collegiale della Sezione
2) I commi 9, 10 e 11 dell’art. 1 del *** n. 168 del 2004 convertito con modificazioni dalla legge n. 191 del 2004 hanno specificato ed elencato tipologie di spese, tra le quali quella per consulenze, che gli Enti locali erano obbligati a contenere nell’ambito di previste percentuali.
Le disposizioni sono state sostanzialmente riprodotte nei commi 11 e 12 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2005 (l. 311/2004) e nei commi 9, 10 e 11 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005).
Peraltro il comma 12 dell’art. 1 della citata legge n. 266/2005 espressamente prevede che “le disposizioni di cui ai commi 9, 10 e 11 non si applicano alle Regioni, alle Province Autonome, agli Enti locali e agli Enti S:S.N.”
La norma è evidente effetto della, nel frattempo, intervenuta sentenza della Corte Costituzionale n. 417/2005.
Con detta sentenza è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 commi 9, 10 e 11 del D.L. 12/7/2004, n. 168 nella parte in cui si riferisce alle Regioni e agli Enti locali per contrasto con gli art. 117, III comma, e 119 Cost.
Il giudice delle leggi, anche in quella sede, ha ribadito il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale secondo il quale le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, III comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost.
Secondo la richiamata giurisprudenza, il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti locali vincoli alle politiche di bilancio esclusivamente con “disciplina di principio, e per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari” (cfr. sentenze nn. 36/2004, 376/2003, 439/2004); in altri termini la legge statale può stabilire solo “un limite complessivo” che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa” (sentenza n. 36/2004).
Nella sentenza n. 417/2005 la Corte Costituzionale ha altresì precisato che dalla dichiarazione di incostituzionalità dei vincoli di spesa consegue l’incostituzionalità delle norme le quali presuppongono tali vincoli o sono strumentali rispetto ad essi (disciplinando adempimenti consequenziali, controlli, obblighi di motivazione o informazione, o prevedendo fattispecie di responsabilità disciplinare ed erariale per la loro violazione).
3) In questo contesto va stabilito il contenuto precettivo del comma 173 dell’art. 1 legge n. 266/2005 secondo il quale “gli atti di spesa relativa ai commi 9, 10, 56 e 57 di un importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente Sezione della Corte dei conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione”.
In proposito il primo problema da affrontare è se il comma 173 citato sia applicabile o meno agli Enti locali, posto che la trasmissione degli atti di cui ai commi 9 e 10 non può essere strumentale ad un controllo puntuale, che si appaleserebbe comunque in contrasto con i principi fissati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 417/2005.
Peraltro l’art. 1, comma 173 legge 266/2005 prevede l’obbligo di trasmissione degli atti di spesa di cui si parla ai fini dell’esercizio del controllo successivo sulla gestione.
In proposito va ricordato che la Corte costituzionale, seguendo pacifica giurisprudenza anche nella sentenza n. 417/2005, ha affermato la legittimità costituzionale delle norme che disciplinano gli obblighi di trasmissione di dati finalizzati a consentire il funzionamento dei controlli sulla finanza di Regioni ed Enti locali, riconducendole ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, con funzione regolatrice della cosiddetta “finanza pubblica allargata”
Nei termini la questione è stata deferita alla Sezione.
MOTIVAZIONE
4). L’art. 1, comma 173 della legge n. 266/2005 prevede l’obbligo di trasmissione alla competente Sezione della Corte dei conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione degli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 d’importo superiore a 5.000 euro.
Le norme da ultimo citate fissano limiti a tipologie di spese (per studi ed incarichi di consulenza, per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza) funzionali al contenimento della spesa pubblica e perciò al rispetto del patto di stabilità.
Le disposizioni così recate dalla legge finanziaria per il 2006 non investono però le autonomie locali, in coerenza con i principi fissati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 417/2005.
Questa sentenza ha ribadito il principio dell’inapplicabilità alle autonomie locali di puntuali vincoli relativi a singole voci di spesa di bilancio, strumento adottato dalle leggi finanziarie secondo la prassi della segmentazione per oggetto del contenimento della spesa, ritenendo così coerente con i principi fissati dagli artt. 117, III c., e 119 Cost. il contenimento della spesa a livello di grandi ripartizione del bilancio.
E’ da escludere, pertanto, la verifica per le tipologie di spesa indicati nei commi 9, 10, 56 e 57 dell’art. 1 della legge n. 266/2005 del rispetto dei vincoli finanziari ivi fissati nei confronti di Regioni, Province e Comuni.
5. Va però notato che il comma 173 della legge n. 266/2005 finalizza l’invio degli atti di spesa all’esercizio del controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti.
L’adempimento dell’obbligo è perciò svincolato, per tutti i soggetti interessati, dalla verifica puntuale dei limiti fissati nelle disposizioni sostanziali per essere collocati invece nel più ampio contesto del controllo sulla gestione.
In un tale contesto la norma di cui al comma 173 dell’art. 1 della legge n. 266/2005 non investe, ampliandolo, il sistema dei controlli della Corte dei conti, ma stabilisce un obbligo strumentale ai fini di un controllo già intestato alla Corte stessa.
Non si pone, pertanto, alcun problema in ordine alla estensione dell’obbligo anche alla autonomie locali, stanti i principi fissati in proposito dalla giurisprudenza costituzionale (cfr da ultimo la sentenza n. 417/2005 citata).
D’altro canto, essendo rapportato l’obbligo strumentale di cui al comma 173 al controllo sulla gestione, è da escludersi anche per lo Stato e per gli enti pubblici che ad esso fanno capo la necessità di una pronuncia puntuale su ciascun provvedimento di spesa.
Nei termini non vi sono ostacoli giuridici per chiedere anche agli enti locali la trasmissione degli atti di cui al comma 173 citato.
6. Dalla lettura della norma, così come interpretata anche dalla Sezione delle autonomie nella delibera n. 6 del 2006, sembra emergere un invito alla Corte dei conti di prendere in particolare considerazione, nell’esecuzione della funzione di controllo sulla gestione, le tipologie di spesa in relazione alle quali è stabilito l’obbligo strumentale.
E’ di tutta evidenza che non è ipotizzabile un obbligo di trasmissione ad un organo di controllo finalizzato alla mera conservazione di atti non destinati ad essere oggetto di alcun tipo di indagine. L’obbligo strumentale va connotato infatti rispetto al fine da perseguire ed al quale è funzionalmente correlato.
Sarebbe così del tutto inutile prevedere un obbligo generalizzato di trasmissione alla Corte dei conti dei documenti di spesa di cui al comma 173 citato, ove l’organo di controllo non dovesse utilizzarli sempre in modo ampio o generalizzante nelle proprie verifiche. In tal caso infatti sarebbe più rispondente ai principi dell’ordinamento in tema di buona amministrazione stabilire l’obbligo di trasmissione per le sole ipotesi nelle quali viene effettivamente esercitato il controllo sulla gestione.
Sulla base delle esposte considerazioni la Sezione ritiene che l’obbligo dell’invio della documentazione di spesa per consulenze relazioni pubbliche e rappresentanza debba essere stabilito in relazione alle verifiche da effettuarsi in sede di controllo sulla gestione e ad esse finalizzato.
Conseguentemente la Sezione valuterà attentamente l’inserimento nel programma per l’anno 2007 di un controllo sulla gestione relativamente alle spese di cui si parla, individuandone l’estensione ed il limite.
CONCLUSIONI
L’acquisizione da parte della Corte dei conti degli atti di spesa relativi alla tipologia di cui ai commi 9, 10, 56 e 57 della legge 266/2005 è finalizzata all’esercizio del controllo successivo sulla gestione.
L’obbligo di trasmissione della documentazione di spesa, di cui al comma 173 dell’art. 1 della legge n. 266/2005, va correlato all’effettivo svolgimento del controllo, rispetto al quale è strumentale.
La Sezione, in adempimento della indicazione contenuta nel citato comma 173, valuterà l’inserimento nel programma per l’anno 2007 di un controllo sulla gestione relativamente alle spese di cui si parla, individuandone estensione e limiti.
P.Q.M.
Di tale avviso è la Sezione
Il Presidente relatore
(*******************)
Depositata in Segreteria il 26.10.2006
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa ****************)
Del.11/2006
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