Corte dei conti – controllo preventivo di legittimita’- del. N. 9/2005/p sezione controllo Stato – art. 3 comma 1 l. N. 20/1994 – tipologie tassative attizie – direttive – nozione – esclusione carattere normativo- decreto interministeriale- direttiva gene

Corte dei conti – controllo preventivo di legittimita’- del. N. 9/2005/p sezione controllo Stato – art. 3 comma 1 l. N. 20/1994 – tipologie tassative attizie – direttive – nozione – esclusione carattere normativo- decreto interministeriale- direttiva gene

Francaviglia Rosa

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La delibera in allegato affronta la questione della portata dell’ art. 3 comma 1° della L. n. 20/1994 con riferimento alla assoggettabilità a controllo preventivo di legittimità   di atti quali le direttive, definendone la nozione ed escludendo che esse abbiano carattere normativo. Nella specie, trattasi di decreto interministeriale di cui la Corte, previa qualificazione dello stesso alla stregua di direttiva generale, ritiene che il controllo preventivo vada esercitato precisando che le tipologie attizie indicate nel succitato art. 3 sono tassative, ma che ben può accadere che atti sottoposti al vaglio dell’ A.G. contabile siano poi considerati non assoggettabili al preventivo o, di converso, assoggettabili.  
La
Corte dei conti
Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo
e delle Amministrazioni dello Stato
Nell’adunanza congiunta del I e II Collegio
del 19 maggio 2005
* * * * *
Visto il Decreto interministeriale in data 27 gennaio 2005 del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti pubblicato sulla G.U. n. 26 del 2 febbraio 2005;
vista la nota dell’Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali n. 76 dell’11 febbraio 2005 e la risposta dell’Amministrazione, pervenuta in data 4 marzo 2005, prot. n. 122;
viste le relazioni del Consigliere istruttore e del Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri Istituzionali, rispettivamente in data 11 e 22 aprile 2005;
vista l’ordinanza dell’11 maggio 2005, con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha convocato per l’adunanza odierna il 1°e 2° Collegio della Sezione;
vista la nota della Segreteria della Sezione centrale di controllo in data 11 maggio 2005 con la quale copia della predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero dell’Interno – Gabinetto, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Gabinetto e al Ministero dell’Economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
udito il relatore Consigliere Giancarlo Castiglione;
sentiti per il Ministero dell’Interno il Vice Prefetto dott. Carlo Notaro ed il Vice Prefetto aggiunto dott.ssa Antonietta Cerniglia e per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il Vice Prefetto dott.ssa Rita Piermatti;
Ritenuto in
F A T T O
     Sulla G.U. n. 26 del 2 febbraio 2005 è stato pubblicato, privo del visto della Corte dei Conti, il decreto interministeriale in data 27 gennaio 2005, con il quale “è istituito, presso il Ministero dell’interno, il Centro di coordinamento nazionale in materia di viabilità, quale struttura di coordinamento tecnico-amministrativo con il compito di disporre gli interventi operativi, anche di carattere preventivo, per fronteggiare le situazioni di crisi derivanti da avversità atmosferiche o da altri eventi, anche connessi con l’attività dell’uomo, che interessino la viabilità stradale ed autostradale e siano suscettibili di avere riflessi sul regolare andamento dei servizi e della mobilità generale del Paese”.
     Ad avviso dell’Ufficio di controllo, il provvedimento de quo appariva rientrare tra gli atti che l’art.3, comma 1 della legge 14.1.1994, n.20, assoggetta al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e pertanto con lettera n. 76 dell’11 febbraio 2005, il Ministero dell’interno è stato invitato a trasmettere il citato decreto per il suddetto controllo.
     In risposta, con lettera del 2 marzo 2005, il Capo di Gabinetto del Ministero eccepiva che l’atto non era soggetto al controllo di legittimità di questa Corte, in quanto non rientrante in alcuna delle tipologie tassativamente previste dal citato art. 3, comma 1, della legge 20/1994.
     Al riguardo, il Ministero ha formulato varie eccezioni:
     a) ha adombrato che l’atto sarebbe esecutivo della Risoluzione n. 7-00423-Armani del 13.7.2004, con la quale le Commissioni VIII e IX riunite della Camera dei Deputati hanno impegnato il Governo "ad istituire, presso il Ministero dell’interno, un Centro di coordinamento nazionale in materia di viabilità, per fronteggiare le situazioni dì criticità che interessino le reti stradali e autostradali, derivanti da eventi meteorologici nonché calamitosi in genere";
b) ha evidenziato che l’art.14 del decreto legislativo 30.7.1999, n. 300, attribuisce al Ministero dell’interno le funzioni e i compiti di spettanza statale in materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e di coordinamento delle forze di polizia; che l’art.11 del decreto legislativo 30.4.1992, n.285, recante “Nuovo codice della strada”, prevede che ai servizi di polizia stradale provvede il Ministro dell’interno, cui compete, altresì, il coordinamento dei servizi di polizia da chiunque espletati; che l’articolo 12 del citato decreto legislativo n. 285 del 1992 evidenzia il ruolo istituzionale svolto dalla specialità Polizia stradale alla quale è già attribuito da direttive ministeriali il compito di vigilanza ed intervento lungo la viabilità autostradale – in via esclusiva e sulla base di apposite convenzioni operative con gli enti concessionari delle autostrade – e lungo la grande viabilità del Paese; e che l’art. 41 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti specifiche competenze in materia di trasporti e di viabilità;
c) ha espresso l’avviso che “in tale contesto, il provvedimento rappresenta la formalizzazione e la sistematizzazione, compiute in adesione alla citata Risoluzione, di moduli operativi propri delle Amministrazioni che lo hanno concertato, in ragione di una strategia organizzativa finalizzata all’obiettivo della sicurezza stradale, avuto riguardo alla necessità di rendere più funzionali le modalità di intervento dei soggetti coinvolti a diverso titolo nell’attività di gestione della mobilità. Il Centro di coordinamento, infatti, risponde sostanzialmente all’obiettivo di mettere a fattor comune le competenze e le informazioni necessarie per fronteggiare le situazioni di crisi, ponendo le diverse componenti nelle condizioni di esercitare efficacemente le azioni che la legge attribuisce a ciascuna di esse”;
d) ha precisato che “il provvedimento, che ha valenza squisitamente amministrativa e non regolamentare, non innova né costituisce competenze aggiuntive, bensì definisce modalità tecnico-operative attraverso le quali viene assicurata la razionale organizzazione di attività istituzionali vigenti, alle quali si continua comunque ad applicare la specifica normativa di settore e che rimangono tuttora sottoposte all’attività d’indirizzo e all’indicazione di obiettivi gestionali da parte dei rispettivi Ministri. Il decreto de quo non assume perciò la configurazione di atto ordinativo generale emanato dal Ministro al fine dì assicurare l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa, ma dà invece vita ad un disegno organizzativo che mantiene inalterata la ripartizione delle competenze delle strutture operative, che assumono peculiare connotazione sul piano gestionale: il Centro di coordinamento rappresenta la camera di compensazione delle competenze diversificate coinvolte in materia di mobilità stradale ed autostradale, in conformità alla Risoluzione da cui promana e che ne costituisce, unitamente alle disposizioni normative citate in premessa, il fondamento ordinamentale”;
e) ha sottolineato che “il Centro si innesta nel quadro delle attribuzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica, con particolare riferimento ai servizi di polizia stradale, che incidono sull’azione operativa nella misura in cui compete al Ministero dell’interno di disporre in materia, e, insieme, nell’ambito delle competenze del Ministero delle Infrastrutture in materia di viabilità e trasporti”;
f) ha chiarito che la partecipazione al Centro anche dì un rappresentante del Dipartimento della protezione civile è sostanzialmente rivolta a funzioni di raccordo, agevolando e rendendo effettivo, in particolare, il flusso informativo che il Centro è tenuto ad assicurare nei confronti dello stesso Dipartimento ai sensi del1’ art. 3, comma 4, del decreto interministeriale, ed ha segnalato che, riguardo all’esercizio delle competenze in materia di protezione civile, 1’art. 5, comma 2, del decreto ha cura di precisare che tale ambito resta escluso dalle attività poste in essere dal Centro di coordinamento.
Da quanto rappresentato, ad avviso del Ministero il provvedimento, per il suo contenuto, “può essere ricondotto alla categoria degli atti volti a disciplinare solo aspetti che coinvolgono profili organizzativi interni, finalizzati ad assicurare una maggiore funzionalità delle strutture interessate ed una migliore utilizzazione delle risorse umane e strumentali già disponibili a livello istituzionale, senza alcuna incidenza sul sistema ordinamentale; infatti, il Centro di coordinamento non interferisce con le competenze ma le raccorda, determinando un’organizzazione non strutturale, ma funzionale, finalizzata a garantire 1a efficienza e la piena operatività dei servizi”.
Il Ministero ha soggiunto che “come più volte autorevolmente evidenziato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, la normativa di cui all’art. 3, comma l, della legge 14 gennaio 1994, n.20, trovando la sua ratio nell’esigenza di favorire la tempestività e la speditezza dell’azione amministrativa, svincolata da controlli di tipo interdittivo, contiene un’elencazione tassativa delle fattispecie che necessitano del visto della Corte dei Conti e costituisce pertanto norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazioni analogiche”.
Il Ministero ha quindi concluso che “non si ritiene che sussistano le condizioni per affermare che il decreto in argomento rientri nella categoria di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei Conti. Il provvedimento, infatti, non configura né "direttive generali per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa” (art. 3, comma 1, lett. “b”), atteso che, per quanto sopra affermato, non sembra porsi come atto generale d’indirizzo, rimanendo altresì le attività istituzionali dedotte nell’organizzazione del Centro soggette alle direttive d’indirizzo dei rispettivi Ministri; né “atti di programmazione comportanti spese” (art. 3, comma l, lett. “c”), in quanto lo stesso provvedimento non determina oneri per le Amministrazioni”.
L’Ufficio di controllo ha controdedotto osservando che sebbene l’Amministrazione tenda a minimizzare la portata del provvedimento, parlando di semplice “messa a fattor comune” e di “camera di compensazione delle competenze diversificate” non sembra possa escludersi che il decreto realizzi una “direttiva”, nel senso proprio di disposizione generale relativa al modo di regolarsi e alla linea di condotta da tenersi, impartita specialmente da un’autorità ai suoi subordinati.
Premesso quanto sopra e tenuto anche conto che l’Ufficio di controllo sui Ministeri delle infrastrutture e assetto del territorio, con nota del 31 marzo 2005, ha espresso l’avviso che “l’atto, alla luce della giurisprudenza della Sezione del controllo, sia necessariamente da sottoporre al controllo preventivo”, il magistrato istruttore, con relazione in data 11 aprile 2005, nel rimettere gli atti al Consigliere delegato, ha chiesto che la vicenda sia deferita all’esame collegiale della Sezione del Controllo quale questione di massima di particolare importanza volta a valutare se il provvedimento all’esame sia o meno soggetto al controllo preventivo di legittimità.
Il Consigliere delegato, condividendo la richiesta del magistrato istruttore, con nota del 22 aprile c.a. ha rimesso gli atti al Presidente della Sezione centrale di controllo perchè la questione venisse sottoposta al vaglio della Sezione del controllo.
Il Presidente con ordinanza in data 11 maggio 2005 ha convocato per il giorno 19 maggio c.a. in adunanza congiunta i due Collegi della Sezione per la pronuncia sulla questione all’esame.
In data 18 maggio u.s. è pervenuta a firma del Capo di Gabinetto del Ministero dell’Interno una documentata memoria aggiuntiva che ribadisce con ulteriori argomentazioni e approfondimenti l’intento di ritenere non assoggettabile al controllo preventivo il provvedimento “de quo”.
All’odierna adunanza sono presenti per il Ministero dell’Interno il Vice Prefetto Carlo Notaro dell’Ufficio di Gabinetto ed il Vice Prefetto aggiunto Antonietta Cerniglia dell’Ufficio affari legislativi; per il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti il Vice Prefetto Rita Piermatti dell’Ufficio di Gabinetto coadiuvata dal funzionario dr. Gaetano De Salvo.
I predetti, nei loro interventi, nel ripercorrere “l’iter” del provvedimento in questione, hanno ribadito le argomentazioni già rese ostensive nelle memorie acquisite in atti concludendo nel senso di ritenere non assoggettabile al controllo preventivo il provvedimento in questione.
D I R I T T O
Osserva preliminarmente il Collegio che sulla tematica dell’assoggettamento degli atti al controllo preventivo della Corte dei Conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, possono insistere margini di opinabilità attesa la necessaria interpretazione che le singole disposizioni (in particolare lett. b e c) contenute nella norma surriferita richiedono e rilevato, nel contempo, il contenuto atipico dei provvedimenti emessi sovente dall’Amministrazione che non consente una loro puntuale collocazione sistematica.
Proprio per i motivi suesposti, uno dei momenti fondamentali del controllo preventivo di legittimità riguarda la pregiudiziale valutazione volta a stabilire se un determinato atto rientri o meno in una delle tipologie tassativamente previste dal ripetuto art.3, comma 1 della legge 20/1994.
Nel quadro di un esame condotto in spirito di ossequio alla legge, più volte la Corte ha ritenuto che determinati atti, pur trasmessi per il controllo, non fossero da assoggettare al medesimo, perché non ascrivibili ad alcuna delle tipologie tassativamente previste; per converso, e nel medesimo spirito, la Corte ha ripetutamente esercitato il suo potere-dovere di dichiarare soggetti a controllo di legittimità atti che non le erano stati trasmessi, allorché ha ritenuto che determinati atti, anche indipendentemente dal loro “nomen iuris”, rientrassero in una delle tipologie indicate dal ripetuto art. 3, comma 1 della legge 20/1994.
Pertanto l’affermazione dell’Amministrazione secondo cui il legislatore avrebbe inteso “favorire la tempestività e la speditezza dell’azione amministrativa, svincolata da controlli di tipo interdittivo” non può essere accettata.
Infatti, in disparte i termini brevi introdotti dalla legge 20/1994 per l’esercizio del controllo preventivo, l’accezione estrema di tale affermazione porterebbe alla sostanziale eliminazione dei controllo preventivo degli atti del Governo in violazione dell’art. 100 della Costituzione.
Passando, quindi, ad esaminare l’atto in questione il Collegio richiama quanto a suo tempo affermato dalla giurisprudenza di questa Corte sul tema delle direttive.
In proposito per direttiva si intende la formulazione di un principio suscettibile di applicazione ad una pluralità di atti, rivolto a conformare il contenuto degli atti medesimi e destinato a rimanere fermo per il tempo necessario a ricevere concreta attuazione.
Stando alla dottrina la direttiva s’inserisce tra le figure amministrative di sopraordinazione diverse dalla gerarchia e nella pratica si è venuta a consolidare nella voce “direzione”.
In tale senso è “direzione” quel rapporto in cui l’Autorità sopraordinata non ha potere di ordine, ma potere di direttiva che, come tale, impone un vincolo al comportamento dell’Autorità subordinata, la quale adotta un “giudizio di adattamento” al caso concreto, con un margine di elasticità che è ignoto all’esecuzione dell’ordine.
Da un punto di vista puramente quantitativo, la direttiva è dunque un atto meno intenso rispetto all’ordine: l’Autorità che ha potere di ordine ha anche potere di direttiva, mentre non è vera l’ipotesi inversa.
Orbene, escluso il carattere normativo (dato che in esso manca qualsiasi connotazione imperativa o di comando), l’atto in epigrafe, in quanto emanato dalle Amministrazioni vigilanti, non può non essere inquadrato nell’ambito del potere di direzione sopraricordato e, più precisamente, di direttiva generale per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa.
Il carattere di direttiva volta ad indirizzare e disciplinare l’attività dell’Amministrazione emerge, ad avviso della Sezione dalle esplicite affermazioni, contenute nelle premesse del decreto all’esame.
“Considerata l’esigenza di garantire un più funzionale ed efficace coordinamento delle procedure, dei tempi e delle modalità di intervento dei medesimi soggetti coinvolti a diverso titolo nell’attività di gestione della mobilità e delle situazioni di crisi, al fine di ridurre i rischi di incidenti e di congestione della circolazione e di limitarne le conseguenze;
Ritenuta la necessità di disporre l’istituzione del Centro di coordinamento previsto dalla citata risoluzione, adeguando e migliorando le forme di coordinamento già previste”.
Anche accedendo alla tesi che con l’atto in esame verrebbero semplicemente disciplinate funzioni già previste dall’ordinamento, non per questo verrebbe meno il carattere di direttiva dell’atto, visto che, da un lato, viene espressamente evidenziato l’intento di “garantire un più funzionale ed efficace coordinamento delle procedure, dei tempi e delle modalità di intervento” e dall’altro vengono introdotte nuove funzioni (o, quanto meno, nuove modalità) di coordinamento, affidate ad una struttura appositamente creata, presieduta dal Direttore del Servizio di Polizia stradale, che vanno ben al di là di quanto già previsto dalle norme in materia di ordine e sicurezza pubblica, di coordinamento delle forze di polizia, e di servizi di polizia stradale.
Che si tratti di una direttiva “generale”, discende anche dal fatto che la medesima non riguarda una circostanza specifica e delimitata nel tempo o nello spazio, ma détta disposizioni da valere senza limiti di tempo e per una serie di eventi potenzialmente illimitata. E ancora che con il decreto in esame venga disciplinata l’azione amministrativa, risulta (oltre che dall’espressa qualificazione del Centro quale “struttura di coordinamento tecnico-amministrativo”) dalla constatazione che esso si inquadra nelle funzioni di indirizzo attribuite all’autorità politica dall’art. 4 del decreto legislativo 165/2001, il quale, nel menzionare l’azione amministrativa separatamente da quella gestionale, evidentemente intende ricomprendere tutta l’attività dell’Amministrazione, tanto istituzionale-operativa quanto più propriamente gestionale.
Anche dai resoconti delle Commissioni parlamentari (VIII e IX del 13 luglio 2004) si colgono ulteriori elementi che qualificano l’atto in questione avente natura di direttiva pur se volta a realizzare una struttura organizzatoria.
In disparte le riserva da parte di alcuni deputati e dello stesso Presidente della Commissione sul modo di attuazione della risoluzione, la stessa, si legge, “prevede la creazione di un coordinamento politico di alto profilo a guida ministeriale di tutte le strutture operative presenti nel territorio” (On. Tino Iannuzzi).
I competenti organi ministeriali hanno operato nell’attuale fase nell’esercizio di un potere amministrativo di direzione.
Per realizzare compiutamente la risoluzione parlamentare il Ministro dell’Interno nella nota del 12 marzo 2005 indirizzata al Presidente della Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati rappresenta l’eventualità del ricorso allo strumento legislativo qualora si voglia procedere “ad affidare all’organismo poteri di direzione unitaria” perchè, in tal caso, dovendosi, infatti, intervenire sul regime delle competenze, verrebbero travalicati i limiti dello strumento di coordinamento amministrativo finora esercitato.
Da tutto quanto sopra il Collegio trae il convincimento che il decreto interministeriale di che trattasi sia qualificabile come “direttiva” finalizzata a disciplinare le situazioni di crisi in materia di viabilità, e pertanto lo reputa assoggettabile al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
P.Q.M.
L’atto in epigrafe è soggetto al controllo preventivo di legittimità.
                                                             Il Presidente
(Danilo Delfini)
      Il Relatore
(Giancarlo Castiglione)
Depositata in Segreteria il 14 giugno 2005


Delibera n. 9/2005/P
Sezione Centrale controllo di legittimità
I e II Collegio
Adunanza 19 maggio 2005
 
 In tema di : direttive.
 
         L’atto di concerto con il quale il Ministro dell’Interno ed il Ministro delle infrastrutture e trasporti istituiscono un Centro di coordinamento nazionale in materia di viabilità quale struttura di coordinamento tecnico – amministrativo con il compito di disporre gli interventi operativi, anche di carattere preventivo per fronteggiare le situazioni di crisi derivanti da avversità atmosferiche o da altri eventi, anche connessi con le attività dell’uomo che interessino la viabilità stradale ed autostradale e siano suscettibili di avere riflessi sul regolare andamento dei servizi e della mobilità generale del Paese non può non essere inquadrato nell’ambito di un potere di direzione volto a disciplinare l’attività dell’Amministrazione da valutare senza limiti di tempo e per una serie di eventi potenzialmente illimitata.
         Pertanto il decreto di cui trattasi è qualificabile come direttiva generale finalizzata a disciplinare le situazioni di crisi in materia di viabilità ed è un atto assoggettabile al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) della L. 14 gennaio 1994, n. 20.

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