Tribunale per i Minorenni – Interventi assistenziali in favore di minore di nascita straniera, ricoverato in via d’urgenza con la madre presso una struttura di accoglienza – Imposizione dell’onere finanziario a carico del Comune ove è situata la struttura ospitante – Reclamo del Comune – Legittimazione – Sussistenza – Mancata previsione di un termine finale di durata – Contrasto con i principi individuati dalla Corte Europea di Diritti dell’Uomo – Sussistenza anche nell’ipotesi in cui il minore sia stato inserito in una struttura di accoglienza insieme alla madre – Riforma parziale del decreto camerale.
Il Comune onerato dal Tribunale per i minorenni – che aveva in prece- denza disposto l’inserimento di una minore di nascita straniera (con la madre) in una struttura di accoglienza situata nel Circondario territoriale dello stesso Comune – del pagamento delle rette maturate in ragione della protratta ospitalità riservata alla stessa minore (ed alla madre, versante in stato di indigenza), è legittimato ad impugnare il decreto davanti alla competente Sezione in grado di appello, essendo destinatario degli effetti del provvedimento, che incidono sull’assetto finanziario comunale.
La mancata previsione di un termine finale di durata all’inserimento di un soggetto minorenne in una struttura di accoglienza – incidendo sull’equilibrio finanziario dell’Amministrazione comunale onerata di effettuare il pagamento delle rette mensili, che non può svolgere rispetto a tale onere alcuna idonea programmazione di spesa – contrasta con la la natura pubblicistica del sog- getto onerato, ostacolando la gestione contabile delle dotazioni finanziarie assegnate allo stesso Comune per fare fronte agli oneri economici derivanti dall’erogazione dei servizi pubblici e delle prestazioni patrimoniali dovute nello svolgimento dei compiti riservati al suddetto Ente territoriale dalla vigente disciplina legale (statale, e regionale).
La Legge regionale siciliana n°22/1986 che limita alle sole “prestazioni di carattere urgente” (art. 4) l’estensione ai cittadini stranieri delle provvidenze di natura assistenziale la cui erogazione è assegnata dalla medesima norma- tiva alla competenza dei Comuni siciliani, deve essere interpretata in senso compatibile con la particolare protezione che la Carta costituzionale assegna ai soggetti minorenni.
La mancata previsione di un termine finale di durata all’inserimento di un soggetto minorenne in una struttura di accoglienza contrasta con l’art.8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (sent. C.E.D.U. 13/ 7/2000: caso “Scozzari – Giunta”).
N°78/2002 Cam. Cons. min
CORTE D’APPELLO – CALTANISSETTA
Sezione per i Minorenni
LA CORTE D’APPELLO DI CALTANISSETTA – SEZIONE UNICA PER I MINORENNI riunita in Camera di Consiglio nelle persone dei magistrati:
Dott. Giovanni RUSSO – Presidente
Dott. Sergio DE NICOLA – Consigliere rel. est.
Dott. Daniela R. TORNESI – Consigliere
Dott. Giuseppe VASCO – Comp. privato
Dott. M. Vittoria ZITO – Comp. Privato
ha pronunziato il seguente
DECRETO
nel procedimento iscritto al n°79/2002 del registro degli affari civili da trattarsi in Camera di consiglio sul reclamo proposto da:
– Comune di N. , in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso giusta deliberazione della Giunta Municipale n°120 in data 10/10/2002, per mandato rilasciato a margine del reclamo depositato, dall’Avv. Egle POTENZA, elettivamente domiciliato in CALTANISSETTA, via Padre Pio da Pietralcina n.4, presso lo studio dell’Avv. Marcello PETITTO;
nei confronti di
– Società Cooperativa a r.l. “*** di ***”, in persona del legale rappresentante in carica, Sig.ra B. F., autorizzata a resistere in giudizio giusta delibera del Consiglio di Amministrazione in data 20/11/2002, rappresentata e difesa per procura a margine della memoria di costituzione depositata, dall’Avv. Felice LO FURNO, presso il cui studio in N. , via Casazze n.10 è elettivamente domiciliata;
– per conseguire l’annullamento, ovvero la revoca o la dichiarazione di inefficacia, del decreto camerale deliberato dal Tribunale per i minorenni di CALTANISSETTA in data 1/10/2002, pervenuto al reclamante Comune di N. (che lo ha iscritto al n° di protocollo 20873) in data 4/10/2002, con il quale è stato integrato il precedente decreto camerale deliberato in data 7/ 7/2000 dallo
stesso T.M., che aveva disposto l’affidamento della minore di nascita e cittadinanza albanese H. L. (nata a N. il ***) all’Associazione “*** di ***” situata nello stesso Comune, disponendo “che la retta relativa al mantenimento della minore H. L. , …, unitamente alla madre consenziente, presso la cooperativa sociale ^*** di ***^ di N. , sia posta a carico del Comune di N. ”;
All’udienza camerale del 27/11/2002, le parti hanno concluso.:
l’Ufficio del Procuratore Generale (intervenuto per legge): ha formulato – con nota scritta depositata in Cancelleria – parere contrario all’accoglimento del reclamo;
il difensore dell’Ente reclamante: insiste nel reclamo depositato.
PREMESSO CHE
Con decreto camerale deliberato il 7/ 7/2000, il Tribunale per i minorenni di CALTANISSETTA, rilevato che la Sig.ra H. A. madre della piccola L. era ospitata dal mese di gennaio dello stesso anno 2000 presso la suddetta Comunità di accoglienza situata nel Comune di N. (ove la bambina è nata, ed è vissuta dalla nascita), essendo stata abbandonata dal marito, cosicché “…allo stato, risulta priva di qualsiasi punto di riferimento affettivo e materiale, in grado di garantire a lei e alla figlia ciò di cui avrebbero bisogno”, disponeva l’affidamento temporaneo della piccola H. L. alla Responsabile della “Associazione *** di ***” titolare della medesima struttura, autorizzando la madre della minore “a rimanere presso la citata struttura per accudire adeguatamente la bambina”, “al fine di non turbare il profondo legame affettivo instauratosi tra madre e figlia”.
Con successivo decreto camerale deliberato l’8/ 5/2001, lo stesso Tribunale minorile, rilevato che la madre della minore “… si è dimostrata, durante il periodo di permanenza in struttura, molto attenta ai bisogni della figlia; … è riuscita ad inserirsi bene all’interno del gruppo, rispettando le regole e riuscendo ad instaurare un buon rapporto con la responsabile della comunità”, e che l’allontanamento della donna – la cui posizione alla stessa data non risultava regolare secondo la vigente disciplina dell’immigrazione nel territorio nazionale – dall’Italia per fare rientro nello stato estero di provenienza avrebbe prevedibilmente determinato un concreto (e rilevante) pregiudizio per la figlia minore, laddove la protrazione della permanenza nello Stato italiano avrebbe consentito alla donna di reperire un’attività lavorativa stabile “che le consenta di provvedere adeguatamente al mantenimento della figlia”, autorizzava la suddetta H. A. “a permanere nel territorio nazionale per un periodo di tre anni a decorrere dalla data del presente decreto” (agli effetti dell’art.31 del Decreto Legislativo 25/ 7/1998 n.286).
Ed infine, con l’ulteriore decreto camerale deliberato l’1/10/2002, oggetto dell’odierno reclamo, il T.M. di Caltanissetta assegnava formalmente l’onere economico per il mante- nimento della piccola L. allo stesso Comune di N. ove è situata la struttura di accoglienza della minore.
Con il reclamo depositato, l’Ente territoriale deduceva l’erroneità della deliberazione assunta dal Tribunale minorile, rilevando che “Manca il presupposto di legge affinché il Comune di N. possa essere tenuto a sostenere i costi di mantenimento della minore e della di lei madre”, in quanto la normativa di riferimento nella materia socio-assistenziale (la Legge Regionale siciliana n°22/1986, che regola “la riorganizzazione delle attività assistenziali degli enti locali, attraverso la predisposizione di servizi rivolti al cittadino”), prevede espressamente l’estensione dei predetti servizi (anche) in favore dei cittadini italiani che non risiedano anagraficamente nel Comune richiesto di erogare il servizio socio-assistenziale, ed ai cittadini stranieri che dimorino nel territorio dello Stato italiano, “limitatamente alle prestazioni di carattere urgente” (art.4 della L. R. citata).
Sulla base della richiamata premessa, il Comune di N. ha pure dedotto nell’atto di reclamo depositato che nella fattispecie considerata il requisito dell’urgenza non poteva configurarsi, “… atteso che la minore trovasi presso il centro da oltre due anni, senza che si possa sapere (…) per quanto tempo ancora debba rimanervi”: sussistendo l’urgenza dell’erogazione solamente quando la prestazione socio-assistenziale richiesta dal cittadino straniero (o dal cittadino italiano che non sia iscritto nell’anagrafe dei residenti del Comune al quale richiede la prestazione) sia “non solo indifferibile ma anche temporanea e non permanente, altrimenti cessa il requisito dell’urgenza per assumere carattere stabile”.
Ed ha ulteriormente rilevato, formulando un ulteriore specifico motivo di censura del provvedimento reclamato, che nel richiamato decreto 7/ 7/2000, “manca l’indicazione del termine di scadenza dell’affidamento della minore”: elemento quest’ultimo che assume viceversa una rilevanza essenziale nella fattispecie, “atteso che solo l’indicazione della durata dell’affidamento darebbe all’esponente Comune, la possibilità di quantificare, …, l’impegno (….) effettivo che gli deriverebbe da questo decreto”.
Ed ancora ha censurato il decreto in esame, per la parte in cui ha imposto all’Ente reclamante “l’onere di ^mantenere” la madre della minore, cosicché sotto questo profilo il provvedimento impugnato “è viziato per essere stato emesso da Organo incompetente”, dato che il Tribunale minorile “non ha il potere di far contrarre un’obbligazione ad un soggetto (…) in favore di altro soggetto adulto”.
La “Cooperativa *** di ***” si è costituita nel presente procedimento, rilevando l’infondatezza dei rilievi formulati nell’interesse del Comune di N. , ed ha pertanto sollecitato la conferma del citato decreto 1°/10/2001, rilevando in particolare che la madre della minore e quest’ultima “sono iscritte nel registro della popolazione residente nel Comune di N. e titolari di regolare permesso di soggiorno”, cosicché, deve trovare appli- cazione in loro favore il principio di rilevanza generale diretto a realizzare una sostanziale omologazione delle aspettative di cui sono portatori i cittadini stranieri residenti nel territorio dello Stato italiano, esplicitato dall’art.2 del Decreto Lgs. 25/ 7/1998 n.286 (che riconosce espressamente allo straniero “parità di trattamento con il cittadino nell’accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge”);
ed ha poi contestato la fondatezza dei rilievi formulati dall’Ente reclamante in ordine alla dedotta insussistenza nella fattispecie del requisito dell’urgenza, rilevando che la relativa circostanza era stata comunque valutata dai primi Giudici, cosicché “… è sicu- ramente precluso ai funzionari comunali – che ignorano e non possono certamente avere accesso al fascicolo – sindacare il merito delle scelte del Tribunale”.
Sulla questione relativa all’ulteriore deduzione di illegittimità del decreto 7/ 7/2000 – e dei decreti successivamente deliberati – per non avere fissato il Tribunale minorile il termine di scadenza dell’affidamento della piccola L. alla predetta struttura di accoglienza, la “Coo- perativa *** di ***” ha rilevato che la fissazione del termine di durata presup- porrebbe la possibilità di valutare (anticipatamente) l’evoluzione delle situazioni conside- rate, che non può invece ragionevolmente prevedersi: e, in ogni caso, la scadenza prevedibile dell’affidamento nella fattispecie considerata può essere ancorata al decorso del triennio di permanenza nel territorio dello Stato italiano che il T.M. ha imposto alla madre della minore con il citato decreto 8/ 5/2001.
Sulla base delle richiamate deduzioni, la “Cooperativa *** di ***” ha chiesto alla Corte adìta di rigettare il reclamo proposto dal Comune di N. , confermando nella sua interezza il citato decreto camerale 1°/10/2002.
E’ quindi pervenuta alla Corte (il 27/3/2003) dal Tribunale minorile la comunicazione in data 12/ 3/2003 nella quale il Presidente della medesima Cooperativa ha riferito che nelle more dalla deliberazione del suddetto decreto la H. A. madre della minore il giorno 9/ 3/2003 ha lasciato volontariamente la struttura di accoglienza unitamente alla figlia minore, trasferendosi presso l’abitazione della persona con la quale aveva avviato una relazione sentimentale.
Tanto premesso in fatto, la Corte
OSSERVA
Seppure non sia stata espressamente contestata, deve essere preliminarmente rilevata la legittimazione processuale (attiva) del Comune di N. per impugnare il decreto camerale deliberato dal T.M. di CALTANISSETTA l’1/10/2002, in quanto tale provve-dimento – che risulta comunque essere stato deliberato inaudita altera parte) “ad integrazione del decreto 7/ 7/2000”, è destinato unicamente a regolare l’assunzione dell’onere economico conseguente all’inserimento della minore H. L. (“unitamente alla ma- dre consenziente”) nella struttura di accoglienza gestita dalla Cooperativa sociale “*** di ***” situata nello stesso Comune di N. , addebitando tale onere al suddetto Ente territoriale, che è dunque l’unico destinatario degli effetti del provvedimento reclamato. Dovendosi ulteriormente rilevare che l’Ente territoriale reclamante sarebbe altrimenti privato del diritto, costituzionalmente riconosciuto – che gli compete alla pari di qualunque altro soggetto – di accedere alla tutela giurisdizionale, per conseguire la rivalutazione davanti al Giudice superiore, del citato provvedimento emesso in primo grado dal Tribunale minorile, destinato ad incidere direttamente sulla sua sfera patrimoniale, determi- nando un impegno di spesa destinato a spiegare i suoi effetti per un lasso temporale inde- finito.
Passando quindi ad esaminare, nel merito, le ragioni addotte dal Comune di N. a sostegno del reclamo – e le argomentazioni correlativamente svolte dalla Cooperativa “*** di ***” (beneficiaria del citato decreto) per contrastare l’iniziativa giudiziaria – rileva questa Corte che deve essere certamente riconosciuta in favore della suddetta minore di nascita (e cittadinanza) straniera l’estensione delle provvidenze di natura assistenziale previste dalla vigente disciplina legale (statale, e regionale) in favore della popolazione residente (di cittadinanza italiana): essendo in ogni caso imposta la (generalizzata) estensione di tali provvidenze quanto meno ai soggetti di nascita (e cittadinanza) straniera minorenni, dai principi della Carta fondamentale che apprestano una specifica tutela nei riguardi dei medesimi soggetti minorenni, in ragione della peculiarità della loro condizione (cfr. in particolare l’art. 31 Cost.), e comunque dal fondamentale principio “di solidarietà” sancito dall’art. 2 della stessa Carta.
Considera, dunque, il Collegio deliberante che la citata legge regionale siciliana n°22/1986 (invocata dalla difesa del Comune di N. a sostegno delle deduzione di illegittimità del decreto emesso dal Tribunale minorile), la quale limita alle sole “prestazio- ni di carattere urgente” (art. 4) l’estensione ai cittadini stranieri delle provvidenze di natura assistenziale la cui erogazione è assegnata dalla medesima normativa alla competenza dei Comuni siciliani, potrebbe indurre per il rilevato profilo un vizio di legittimità costituzionale della medesima disciplina, in quanto la protezione che la Carta costituzionale assegna ai soggetti minorenni configura una tutela “incondizionata” che deriva unicamente dalla considerazione della peculiarità della condizione personale dei medesimi soggetti minorenni, la quale richiede l’apprestamento di sistemi di protezione opportunamente (e necessariamente)differenziati rispetto ai soggetti che hanno consegui- to la maggiore età (siano essi cittadini italiani, o stranieri).
Considera, quindi, questa Corte che (legittimamente) il Tribunale minorile ha imposto al Comune di N. di assumere l’onere economico derivante dall’inserimento della minore H. L. nella struttura assistenziale gestita dalla Cooperativa “*** di ***” situata nello stesso Comune, anche per la quota relativa all’accoglienza della madre nella medesima struttura, non potendosi (evidentemente) configurare – per la tenerissima età della stessa minore (due anni compiuti alla data di emissione del decreto reclamato) – la possibilità di un “distacco” della bambina dalla genitrice.
E’ invece fondata l’ulteriore censura parimenti formulata nell’interesse dello stesso Comune, per non avere previsto il Tribunale minorile il limite temporale dell’inserimento della piccola L. nella predetta struttura di accoglienza.
Osserva, infatti, il Collegio deliberante che nella fattispecie la previsione del termine (massimo) di durata dell’inserimento si rendeva certamente necessario in ragione della natura pubblicistica del soggetto al quale è stata (legittimamente) imposta l’assunzione dell’onere economico derivante dalla fornitura delle prestazioni aventi natura assistenziale rese dalla Cooperativa “*** di ***” in favore della suddetta minore: cosicché l’indeterminatezza della durata di tali prestazioni – e la (conseguente) indeterminatezza dei correlativi costi – precludevano al Comune di N. di procedere alla quantificazione, per cia- scun esercizio di bilancio, della relativa voce di spesa, a discapito quindi della regolarità della gestione contabile delle dotazioni finanziarie assegnate allo stesso Comune per fare fronte agli oneri economici derivanti dall’erogazione dei servizi pubblici e delle prestazioni patrimoniali dovute nello svolgimento dei compiti riservati al suddetto Ente territoriale dalla vigente disciplina legale (statale, e regionale).
Peraltro, considera la Corte che nella fattispecie considerata il Tribunale minorile
doveva comunque (pre) determinare la durata dell’inserimento della piccola L. nella strut- tura di accoglienza, dovendosi quindi richiamare l’orientamento interpretativo già formulato con riferimento ad analoghe fattispecie anteriormente esaminate (e decise): “L’esigenza della (anticipata) previsione di un termine di durata dell’inserimento di minori in strutture comunitarie (o, lato sensu, “assistenziali”), si rende – ad avviso di questa Corte – necessario, successivamente alla pronuncia della sentenza 13/ 7/2000 deliberata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo …. (caso “Scozzari – Giunta”). Nella predetta sentenza della C.E.D.U. – prescindendo dalle specificità del caso esaminato in quella sede (…..) appare significativo che la Corte europea ha rilevato la violazione dell’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, …. soprattutto in relazione “al collocamento ininterrotto e privo di limite temporale dei bambini in una comunità …..”. Valuta quindi questa Corte che l’art. 8 della richiamata Convenzione europea – entrata in vigore dall’1/11/1998 (vedi, il Protocollo n°11 integrativo del testo originario, che ha attribuito alla C.E.D.U. le funzioni già esercitate dalla Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo) – intitolato “Diritto al rispetto della vita privata e familiare”, sancendo quale “diritto fondamentale” dell’individuo “il rispetto della sua vita privata e familiare” con l’espressa previsione dei casi in riferimento ai quali tale diritto può essere limitato dall’ “autorità pubblica” – fra i quali appare rilevante, con riferimento alla fattispecie considerata nel presente decreto, quella che fa riferimento alla necessità di assicurare “la protezione dei diritti e delle libertà altrui” – può essere interpretato nel senso di tutelare la posizione soggettiva – e la corrispondente “aspettativa” – del genitore di salvaguardare il legame affettivo nei riguardi dei figli minori, e contemporaneamente il diritto dei medesimi figli ad essere difesi dai comportamenti pregiudizievoli eventualmente posti in essere in loro danno dai genitori, con l’eventuale sacrificio della prima aspettativa, attuata attraverso l’allontanamento dei minori dalla dimora familiare (……). Pertanto, può discendere dalla richiamata interpretazione dell’art.8 della Convenzione la necessità di prevedere un limite temporale di durata ai collocamenti di minori in centri di accoglienza (o nelle Comunità educative)”( C.d’Appello CALTANISSETTA – Sezione per i minorenni, decreto camerale 25/9 – 4/10/2001, annotato in MINORIgiustizia, fasc. 3-4/2001, 236 ss.).
Aderendo quindi all’esegesi della richiamata norma pattizia formulata dalla C.E.D.U. nella sentenza citata – peraltro ribadita anche nel testo della Carta europea dei diritti fondamentali (vedi, l’ art.7 del relativo “progetto”, coordinato con l’art. 23 – intitolato “Prote- zione dei minori”) – ed all’orientamento di segno sfavorevole del legislatore nazionale per il ricorso all’ “istituzionalizzazione”, chiaramente desumibile dalla L. 28/ 8/1997 n°285 (“Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza”), che prevede l’ammissione al finanziamento del Fondo istituito dall’art.1 della medesima legge, fra gli altri ivi espressamente elencati, anche dei progetti ispirati alla finalità di realizzare “misure alternative al ricovero dei minori in istituti educativo-assistenziali” (espressamente richiamata anche nel titolo dell’art.4), e per lo sviluppo di “azioni per il sostegno economico ovvero di servizi alle famiglie naturali o affidatarie che abbiano al loro interno uno o più minori … al fine di migliorare la qualità del gruppo-famiglia ed evitare qualunque forma di emarginazione e di istituzionalizzazione” (art.3);
e dalla L. 28/3/2001 n.149, che ha successivamente riformato la disciplina dell’affi- damento familiare, prevedendo che “Il ricovero in istituto deve essere superato entro il 31 dicembre 2006 mediante affidamento a una famiglia e, ove ciò non sia possibile, mediante inserimento in comunità di tipo familiare caratterizzate da organizzazione e da rapporti interpersonali analoghi a quelli di una famiglia” (art. 2, comma quarto, L. 4/ 5/1983 n.184, novellato dalla citata L.149/2001) – valuta dunque questa Corte di fissare la data del 9/ 3/ 2003, coincidente con l’allontanamento volontario dalla richiamata struttura di accoglienza della sunnominata H. A. (che ha condotto con sé la suddetta figlia minorenne), quale termine massimo di durata del collocamento della minore H. L. nella medesima struttura.
Ne consegue che l’assunzione dell’onere economico legittimamente imposto dal Tribunale minorile al Comune di N. con il decreto camerale 1°/10/2002 reclamato dalla stessa Amministrazione deve ritenersi circoscritto al lasso temporale intercorso dalla data del primo inserimento della suddetta minore (con la madre) nella struttura di accoglienza individuata dallo stesso T.M., sino al 9/ 3/2003.
Rilevando, conclusivamente, la Corte adìta che l’esigenza di (pre) determinare la durata dell’accoglienza di minori in strutture assistenziali desumibile dal richiamato qua- dro normativo (nazionale, ed extra-nazionale) si configura anche nelle fattispecie – come quella considerata nel presente procedimento – in cui il minore è ospitato nella struttura designata con il genitore di riferimento, in quanto l’inserimento prolungato di soggetti minorenni in ambiti comunitari induce comunque – a prescindere quindi dalla conservazione del legame affettivo con il genitore affidatario – uno sradicamento dello stesso minore dal contesto ambientale di riferimento, che potrebbe dunque pregiudicarne lo sviluppo.
P. Q. M
– sentito l’Ufficio del Procuratore Generale;
– visti gli artt. 333– 38 Disp. Att. Codice Civile – 742 C.P.C.;
LA CORTE D’APPELLO DI CALTANISSETTA – SEZIONE PER I MINORENNI
RIGETTA
il reclamo proposto dal Comune di N. avverso il decreto camerale deliberato dal Tribunale per i minorenni di CALTANISSETTA in data 1°/10/ 2002.
FISSA
ad integrazione del medesimo decreto il termine di durata dell’inserimento della minore H. L. nella struttura di accoglienza gestita dalla Coopera- tiva sociale “*** di ***” nel Comune di N., al 9/ 3/2003.
MANDA al Cancelliere per comunicare il presente decreto:
– al SINDACO pro-tempore del Comune di N. ;
– al PRESIDENTE in carica della Soc. “Cooperativa Sociale *** di *** a r.l.” (Vicolo …….– N. ) (n° linea telefax ………);
– alla Sig. H. A. (presso famiglia M., loc.tà “Contrada …….” – N. );
– all’Ufficio del PROCURATORE GENERALE presso questa Corte.
AUTORIZZA l’impiego della linea telefax in uso alla Corte per la trasmissione del presente decreto.
Così deciso nella Camera di Consiglio in CALTANISSETTA, il 27 giugno 2003.
Il Consigliere estensore
IL PRESIDENTE
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