Conoscenza dell’atto e decorrenza del termine per impugnare

Conoscenza dell’atto e decorrenza del termine per impugnare

sentenza

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Ai fini della decorrenza del termine per impugnare un provvedimento amministrativo occorre la piena conoscenza dello stesso che si ricollega, da un lato, all’avvenuta individuazione non solo dell’esistenza dell’atto ma anche del suo contenuto essenziale (cd. criterio di essenzialità) e, dall’altro, alla non necessità che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (cd. criterio di sufficienza).

La piena conoscenza di un provvedimento amministrativo si realizza quando l’interessato ha contezza dell’esistenza dell’atto medesimo e della sua lesività; tale momento, a norma dell’art. 21 della legge n. 1034 /1971, determina l’inizio del termine decadenziale per proporre ricorso davanti al Tar.

Può quindi dirsi che la nozione di piena conoscenza dell’atto, ai fini della decorrenza del termine per la relativa impugnazione, si ricollega ad un duplice, concorrente, criterio di essenzialità e sufficienza: da un lato, all’avvenuta individuazione non solo dell’esistenza dell’atto ma anche del suo contenuto essenziale, dall’altro alla non necessità che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo.

In altre parole, se è vero che ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell’amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali, ad esempio, atti d’iniziativa di parte (richieste d’accesso, istanze, segnalazioni, ecc. ) di modo che l’attività dell’amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge.

Con specifico riferimento alla materia edilizia è principio giurisprudenziale pacifico quello secondo cui i titoli abilitativi sono impugnabili dai terzi controinteressati nel termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da quando si possa ritenere integrata la conoscenza da parte dei terzi dell’intervento programmato. In particolare, tale orientamento postula che le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara l’illegittimità e la lesività per le posizioni soggettive del confinante.

N. 02439/2010 REG.DEC.

N. 05786/2009 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5786 del 2009, proposto da:
Bime spa, in persona del legale rappresentante pt, rappresentata e difesa in giudizio dall’avv. Leonardo Salvemini, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro 13;

contro

Chiara Mauri, Tosca Beccari, Felice Mottarella, Maria Laila Scaglia, Luca Andrea Tagliabue, Marco Contini, rappresentati e difesi dall’avv. Lorenzo Spallino, con domicilio eletto presso lo studio Giuliano Bologna in Roma, via Merulana 234; Achille Spotti;
il Comune di Bellagio, in persona del sindaco e legale rappresentante pt, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Athena Lorizio e Paola Brambilla, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, via Dora, 1;
la Provincia di Como, in persona del Presidente e legale rappresentante pt, rappresentato e difeso dagli avv. Lucio Filippo Longo e Ruggero Tumbiolo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza della Marina, 1;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: SEZIONE II n. 3970/2009, resa tra le parti, concernente le autorizzazioni paesaggistiche ed edilizie rilasciate in favore della società Bime srl per la realizzazione di due fabbricati a destinazione artigianale.

 

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Chiara Mauri, di Tosca Beccari, di Felice Mottarella, di Maria Laila Scaglia, di Luca Andrea Tagliabue e di Marco Contini, nonchè del Comune di Bellagio e della Provincia di Como;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2010 il consigliere Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti gli avvocati Salvemini per sè e per delega di Brambilla e Spallino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

La società Bime spa, proprietaria di un’area oggetto di un programma di trasformazione edilizia, impugna la sentenza del Tar della Lombardia n. 3970 del 2009, nella parte in cui la stessa ha accolto il ricorso proposto dagli odierni soggetti appellati avverso la autorizzazione paesaggistica provinciale n. 62 del 8 giugno 2007 e l’autorizzazione ambientale comunale n. 48 del 12 luglio 2007, rese nell’ambito del procedimento edilizio conclusosi con la positiva finalizzazione di due dichiarazioni di inizio di attività per la realizzazione di due edifici a destinazione artigianale in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Assume anzitutto la società appellante Bime spa che avrebbero errato i primi giudici a ritenere tempestivo il gravame prodotto avverso i predetti atti autorizzatori ( e per conseguenza avverso i titoli edilizi), nonostante il lungo lasso temporale decorso (circa sette mesi) dall’avvio dei lavori e dalla apposizione del pannello recante gli estremi dei provvedimenti abilitativi. Nel merito, l’appellante censura la gravata sentenza nella parte in cui la stessa avrebbe ritenuto immotivata la scelta tecnico-discrezionale sottesa al rilascio delle autorizzazioni ( paesaggistica e ambientale). Di qui la richiesta di accoglimento dell’appello e, in riforma della impugnata sentenza, di declaratoria di inammissibilità o in subordine di rigetto del ricorso di primo grado.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Como ed il Comune di Bellagio per aderire alle conclusione della società appellante e chiedere l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nell’atto di appello. Si sono altresì costituite le intimate parti private per resistere al ricorso in appello e per chiederne la reiezione. Queste ultime hanno altresì interposto appello incidentale per chiedere la riforma della gravata sentenza nella parte in cui la stessa ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione della delibera della GC del Comune di Bellagio n. 20 del 13 marzo 2007, recante la dichiarazione di pubblica utilità delle opere a farsi ( in ragione dell’impegno della società proprietaria delle aree a retrocedere alla amministrazione, in ipotesi di positiva finalizzazione dell’intervento, uno spazio di circa mq 224).

All’udienza del 12 dicembre 2008 in accoglimento dell’appello cautelare di Bime spa veniva rigettata la istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati in primo grado.

All’udienza del 23 marzo 2010 il ricorso in appello è stato trattenuto per la decisione.

L’appello è fondato.

In particolare, risulta meritevole di accoglimento la prima ed assorbente censura, con la quale la società appellante ha rilevato la tardività del ricorso di primo grado ( notificato il 20 ottobre 2008) e l’erronea statuizione sul punto dei primi giudici, nella parte in cui gli stessi hanno ritenuto corretto far decorrere il termine decadenziale di impugnazione dalla data in cui gli originari ricorrenti, in esito ad accesso agli atti, hanno avuto piena conoscenza dei provvedimenti abilitativi rilasciati a Bime spa dalla Provincia di Como e dal Comune di Bellagio.

Al riguardo giova richiamare il consolidatissimo insegnamento di questo Consiglio, secondo il quale la piena conoscenza del provvedimento, a prescindere dalla indicazione degli estremi burocratici di identificazione, si realizza quando l’interessato ha contezza dell’esistenza dell’atto e della sua lesività. Tale momento, a norma dell’art. 21 della legge n. 1034 /1971, determina l’inizio del termine decadenziale per proporre ricorso davanti al Tar (sez. VI, 17 aprile 2009 , n. 2329 ): la nozione di piena conoscenza dell’atto, ai fini della decorrenza del termine per la relativa impugnazione, si ricollega, pertanto, ad un duplice, concorrente criterio di essenzialità e sufficienza: da un lato, quindi, all’avvenuta individuazione non solo dell’esistenza dell’atto, ma anche del suo contenuto essenziale ( cfr., fra le tante: Cons. St., sez. VI, 15 marzo 2004, n. 1332; sez. IV, 15 dicembre 2003, n. 8219); dall’altro alla non necessità che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (C.d..S., sez. IV, 19 luglio 2007, n. 4072 ; sez. IV, 29 luglio 2008 , n. 3750 ); con la conseguenza che in presenza di siffatti elementi sull’interessato incombe l’onere della immediata impugnazione , salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità. In materia di decorrenza dei termini impugnatori il fondamentale e primario diritto di difesa non può spingersi sino al limite di obliterare completamente altri pur fondamentali principi costituzionali, come quello di solidarietà e buon andamento ( artt. 2 e 97 ). Se è vero, infatti, che, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione , occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell’amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali, ad esempio, atti d’iniziativa di parte ( richieste d’accesso, istanze, segnalazioni, ecc. ) di modo che l’attività dell’amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione , anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Cons. St., sez. IV, 12 giugno 2009 , n. 3730; IV, n. 1298 del 5 marzo 2010).

In materia edilizia è principio giurisprudenziale pacifico quello secondo cui i titoli abilitativi sono impugnabili dai terzi controinteressati nel termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da quando si possa ritenere integrata la conoscenza da parte dei terzi dell’intervento programmato. In particolare, la giurisprudenza postula che le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara l’illegittimità e la lesività per le posizioni soggettive del confinante (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2007, nr. 599). Vero è che sussiste un consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine all’insufficienza, ai fini della piena conoscenza del provvedimento abilitativo edilizio, del semplice cartello apposto in cantiere con l’indicazione dei soli estremi di detto provvedimento. Tuttavia, una condivisibile specificazione di tale filone giurisprudenziale ha operato un ragionevole collegamento tra la tipologia dei vizi deducibili in sede di impugnazione con lo stato di avanzamento delle opere: ad esempio, laddove si deduca in ricorso il vizio inerente l’inedificabilità assoluta dell’area su cui insiste l’intervento, sarà sufficiente che questo abbia raggiunto un livello anche molto modesto di attuazione per renderne chiara la possibile illegittimità( Consiglio di Stato, IV, n. 3849 del 31 luglio 2008).Tale giurisprudenza è peraltro applicabile anche in tema di denuncia di inizio di attività, alla luce della più recente giurisprudenza di questa Sezione (decisione n. 717 del 9 febbraio 2009) che abilita il terzo, , all’esperimento dell’azione di accertamento negativo ( i.e., sulla inesistenza delle condizioni per la legittima formazione del titolo edilizio) nel rispetto del termine decadenziale decorrente dalla conoscenza della dichiarazione di inizio di attività ( qualificata alla stregua di un atto privato assoggettato a controllo amministrativo e non già quale atto amministrativo tacito).

Il Collegio non ha motivo di discostarsi, nella decisione della presente controversia, dal richiamato orientamento giurisprudenziale, che risulta essere la miglior sintesi possibile tra due contrapposte esigenze: quella di assicurare tutela effettiva ai terzi che si assumono lesi da titoli edilizi acquisiti a loro insaputa dai diretti interessati e quella di garantire la certezza e la stabilità nei rapporti giuridici di diritto amministrativo, unitamente alla tutela dell’affidamento del titolare dell’iniziativa edilizia.

Ora, se si applicano al caso di specie i riportati principi giurisprudenziali, appare evidente nel caso di specie la tardività dell’iniziativa impugnatoria dei ricorrenti di primo grado, avviata pacificamente a ben sette mesi di distanza dall’avvio dei lavori e dalla apposizione del cartello indicante gli estremi dei provvedimenti abilitativi oggetto della tardiva iniziativa gravatoria; e ciò vieppiù considerando la natura delle censure articolate dagli originari ricorrenti, incentrate nel loro nucleo essenziale sulla non assentibilità degli interventi edilizi programmati dalla società Bime spa per la presenza in loco di un non degradabile regime vincolistico ( paesaggistico ed ambientale).

In definitiva, per le ragioni suesposte l’appello deve essere accolto e deve per l’effetto essere dichiarato irricevibile per tardività il ricorso di primo grado, in riforma della sentenza impugnata.

Quanto all’appello incidentale, lo stesso deve essere conseguentemente dichiarato improcedibile, dato che l’interesse fatto valere (dagli originali ricorrenti ) con tale impugnativa incidentale, rivolta avverso il capo di sentenza che ha dichiarato inammissibile il ricorso originario nella parte in cui si rivolgeva avverso la delibera di GC n. 20 del 13 marzo 2007, ha natura strumentale rispetto alla impugnativa avverso gli atti abilitativi edilizi ( rispetto ai quali il ricorso di primo grado va ritenuto, per quanto detto, irricevibile per tardività); d’altra parte, come rilevato dal Tar, non sussiste neppure un interesse autonomo in capo agli originari ricorrenti a gravare la citata delibera giuntale, atteso che nessun pregiudizio diretto costoro ricevono dalla dichiarazione della pubblica utilità dell’opera ( in relazione alla programmata acquisizione per finalità pubblicistiche di una modesta superficie di terreno di proprietà privata); donde la inammissibilità, in ogni caso, della impugnativa incidentale degli originari ricorrenti.

Le spese di lite di entrambi i gradi possono essere compensate tra le parti, anche in considerazione del profilo meramente processuale della pronuncia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, dichiara irricevibile il ricorso di primo grado.

Dichiara improcedibile il ricorso in appello incidentale proposto dai ricorrenti di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2010 con l’intervento dei Signori:

Claudio Varrone, Presidente

Domenico Cafini, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Dirigente della Sezione

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