Confisca urbanistica nei confronti della persona giuridica rimasta estranea al processo

1. Natura giuridica della confisca urbanistica

La confisca urbanistica, di cui all’art. 44 co 2 T.U. edilizia (d.p.r. n. 380/2001)[1] è stata per lungo tempo considerata dalla giurisprudenza nazionale una sanzione amministrativa obbligatoria, indipendente dalla condanna nel processo penale.

La natura di sanzione amministrativa della confisca urbanistica si deduceva dal rapporto con la confisca prevista all’art. 240 c.p.; infatti, la disposizione speciale prevede la confisca obbligatoria per beni che sarebbero confiscabili solo facoltativamente ai sensi dell’art. 240 c.p.; il beneficiario della confisca urbanistica è il Comune ove sono siti i terreni e i manufatti e non, invece, come per la confisca ex art. 240 c.p., lo Stato; infine, a differenza della confisca ex art. 240 c.p., la confisca urbanistica è revocabile in caso di sanatoria dell’illecito, con la successiva adozione di un piano di recupero urbanistico dell’area abusivamente lottizzata[2].

Dalla qualificazione della confisca urbanistica come sanzione amministrativa, sono derivate alcune fondamentali conseguenze, in particolare, la confisca urbanistica:

– poteva venire disposta nei confronti del terzo in buona fede;

– non necessitava dell’accertamento di alcun coefficiente soggettivo che dimostrasse la personale rimproverabilità, nel senso della colpevolezza in senso penale, dell’autore del fatto materiale di lottizzazione abusiva;

– non necessitava di una formale pronuncia di condanna dell’autore della lottizzazione e poteva, pertanto, venire disposta anche quando il procedimento penale si estingueva per prescrizione.

A partire dalle due sentenze relative al caso Sud Fondi, rispettivamente del 2009 e del 2012[3], la Corte EDU è intervenuta imponendo un cambiamento della qualificazione della confisca urbanistica, ritenendola una sanzione sostanzialmente penale, pur se emanata a seguito di un procedimento amministrativo.

Proprio in ragione della mutata qualificazione, si è imposta anche per la confisca urbanistica l’applicazione delle garanzie di cui all’art. 7 CEDU.

La detta conclusione ha ingenerato non poche incertezze in ambito nazionale, circa le nuove modalità con le quali poter procedere alla confisca urbanistica.

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2. Sentenza G.I.E.M.: accertamento sostanziale della responsabilità

La Grande Camera della CEDU è stata chiamata a pronunciarsi nel 2018[4] per dirimere un contrasto che si era ingenerato tra la giurisprudenza europea (con specifico riferimento alla sentenza Varvara[5]) e la giurisprudenza interna. Infatti, mentre con la sentenza Varvara si era richiesta una condanna formale per poter procedere alla confisca urbanistica -valorizzando la natura sostanzialmente penale della misura-, la giurisprudenza interna -tra cui, in primis, la Corte costituzionale[6]-, continuava ad essere maggioritaria nel sostenere che fosse sufficiente un accertamento sostanziale delle responsabilità[7].

Con la pronuncia G.I.E.M. la Grande Camera ha superato l’impostazione introdotta con la sentenza Varvara, ritenendo sufficiente un accertamento sostanziale della responsabilità al fine dell’applicazione della confisca urbanistica; si è, a tal proposito, considerato come “la Corte sia legittimata a guardare oltre il dispositivo del provvedimento, e tenere conto della sostanza, essendo la motivazione una parte integrante della sentenza”.

 2.1. Divieto di responsabilità per fatto altrui

Nell’ambito del caso G.I.E.M., la Corte EDU, è stata interrogata anche con riferimento ad un’altra questione, ovvero se la confisca urbanistica potesse essere disposta nei confronti di soggetti (nella specie, persone giuridiche) che non fossero stati parti del procedimento all’interno del quale la misura è stata inflitta. A tal proposito, i giudici di Strasburgo hanno richiamato il divieto di responsabilità per fatto altrui; al paragrafo 274 della pronuncia si legge “con riferimento al principio per il quale un soggetto non può essere punito per un atto relativo alla responsabilità penale di un altro [soggetto], una confisca disposta, come nel caso oggetto di giudizio, nei confronti di soggetti o enti che non siano stati parti nel procedimento [che la infligge] è incompatibile con l’art. 7 della Convenzione”.

La Corte ha considerato che il fatto che nessuna delle persone giuridiche ricorrenti fosse stata parte del procedimento penale per il reato di lottizzazione abusiva, di cui erano stati chiamati a rispondere solo i legali rappresentanti rappresentasse, nell’ordinamento italiano, una situazione fisiologica; ciò dal momento che, anche dopo l’introduzione del decreto 231 del 2001, i reati urbanistici non rientrano nel novero dei reati presupposto della responsabilità amministrativa derivante da reato degli enti.

Tale ultima considerazione potrebbe incentivare una meditazione circa la lacuna di cui soffre il Decreto n. 231 con riferimento all’ancora scarna elencazione dei reati presupposto.

3. Un ripensamento della giurisprudenza nazionale: sentenza n. 8350/2019

A prescindere dalla previsione della confisca urbanistica tra i reati presupposto di cui al Decreto n. 231, la Corte di Cassazione nel 2019[8] è tornata sulla questione relativa alla possibilità di disporre tale tipologia di confisca nei confronti della persona giudica, proprietaria del bene lottizzato, che sia rimasta estranea al processo.

I giudici di legittima nazionali, come la pronuncia in parola, si sono, almeno in parte, allontanati dalla sentenza G.I.E.M. precedentemente citata, non ritenendo essenziale, ai fini della confisca, che l’ente prenda parte al processo e, quindi, non considerando determinante il prerequisito -ritenuto dalla Corte EDU fisiologico nell’ordinamento italiano- della non prevedibilità della responsabilità dell’ente per la lottizzazione abusiva.

La Cassazione è giunta alla riportata conclusione poiché, come è illustrato in motivazione, “una simile evenienza è attualmente estremamente problematica posto che il D. Lgs. 231/2001, non contempla, tra i reati presupposto, la lottizzazione abusiva”.

La Corte si è preoccupata di precisare che, da un lato, la “partecipazione della persona giuridica al processo penale di cognizione può essere assicurata, nel rispetto dei principi convenzionali, attraverso l’applicazione estensiva di norme interne (artt. 197 c.p. e 89 c.p.p.)” e, dall’altro, “la persona giuridica, proprietaria del bene confiscato, che sia rimasta estranea al processo, può far valere le sue ragioni innanzi al giudice dell’esecuzione, cui è demandato il compito di accertare autonomamente la sussistenza del reato e la riferibilità alla persona giuridica della condizione di terzo estraneo di buona fede, condizione che – a detta dei Giudici di legittimità – non può essere riconosciuta all’ente che abbia costituito il mero schermo dell’azione compiuta dalla persona fisica riconosciuta responsabile del reato”[9].

In definitiva, potrebbe sostenersi che, alla luce della recentissima giurisprudenza di legittimità nazionale, la confisca urbanistica disposta nei confronti della persona giuridica che non sia stata parte nel processo per il reato di lottizzazione abusiva ma sia proprietaria del bene lottizzato non violi necessariamente il divieto di responsabilità per fatto altrui, il che consentirebbe, certamente, di estendere l’ambito della misura de qua, valorizzandone la funzione repressiva.

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Note

[1] Art. 44 co 2 d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380- Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia: “La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.”.

[2] A. Peccioli, Confisca e ordine di demolizione, in M. Pellissero (a cura di), Reati contro l’ambiente e il territorio, Giappichelli, Torino, 2019, p. 660.

[3] Corte EDU, sentenza 20 gennaio 2009 – Ricorso n. 75909/01 – Sud Fondi srl ed altri c. Italia, al sito: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_20_1.wp?facetNode_1=0_8_1_9&facetNode_3=1_2(20090) &facetNode_2=1_2(2009)&previsiousPage=mg_1_20&contentId=SDU146792 e sentenza 10 maggio 2012 – Ricorso n.75909/01 – Causa Sud Fondi S.r.l. e altri c.Italia, al sito: http://www.marinacastellaneta.it/blog/ecco-la-versione-italiana-della-sentenza-della-cedu-su-punta-perotti.html

[4] Corte EDU Grande Camera, sentenza 28 giugno 2018, G.I.E.M. e altri c. Italia, al sito: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-184525%22]}

[5] Corte EDU, sentenza 29 ottobre 2013 – Ricorso n.Ricorso n. 17475/09 – Varvara c. Italia, al sito: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_20_1.wp?facetNode_1=0_8_1_8&facetNode_2=1_2(2013)&previsiousPage=mg_1_20&contentId=SDU971121

[6] Corte Cost., sentenza 14 gennaio 2015, n. 49, al sito: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2015&numero=49

[7] D. Perrone, Nullum crimen sine iure, Giappichelli, Torino. 2019, p. 155.

[8] Corte Cass., Sez. III, sentenza 26 febbraio 2019, n. 8350, al sito: http://www.ambientediritto.it/home/giurisprudenza/corte-di-cassazione-penale-sez-3-26022019-sentenza-n8350

[9] Lottizzazione abusiva, prescrizione del reato e confisca urbanistica: ancora una pronuncia della Corte di Cassazione dopo la sentenza della Corte EDU nel caso G.I.E.M- c. Italia, al sito: http://lonatilex.it/2019/03/18/lottizzazione-abusiva-prescrizione-del-reato-e-confisca-urbanistica-ancora-una-pronuncia-della-corte-di-cassazione-dopo-la-sentenza-della-corte-edu-nel-caso-g-i-e-m-c-italia/