Silvio Berlusconi – in data 26 marzo 2008, nel corso di un comizio pubblico presso il palazzetto dello sport di Viterbo – pronuncia frasi piuttosto forti nei confronti di Antonio Di Pietro: l’ex Presidente del Consiglio dice che il leader dell’IdV “si [è] laureato grazie ai Servizi”, che è “il peggio del peggio” e che ha “mandato in galera italiani senza avere alcuna prova”; le conseguenze di tali dichiarazioni non si fanno attendere, infatti, poco dopo, Di Pietro denuncia Berlusconi per diffamazione.
Il Giudice di Pace di Viterbo, dopo aver trasmesso gli atti alla Camera dei deputati (Camera di appartenenza di Berlusconi) ed aver ottenuto in risposta una delibera di insindacabilità ex art.68 Cost., sentenzia che Berlusconi non è punibile, ritenendo che “le informazioni dell’imputato nella loro obiettiva offensività, costituissero una critica, per quanto aspra, dell’avversario politico, finalizzata ad allontanare da lui il consenso degli elettori, e fossero quindi espressione delle funzioni parlamentari”.
Il PM presso il Tribunale di Viterbo – su richiesta di Antonio Di Pietro – impugna la decisione del Giudice di Pace, affermando che la delibera di insindacabilità è stata pronunciata dalla Camera e valutata dal Giudice in modo arbitrario, in quanto “l’opinione espressa dal prevenuto non è connessa alla funzione di parlamentare essendo un comizio elettorale privo di legami con tale funzione, perché finalizzato ad ottenere il consenso degli elettori”. A tale motivazione, l’avvocato difensore di Di Pietro, aggiunge che, secondo la giurisprudenza costituzionale, “l’esimente ricorre soltanto quando l’opinione extra moenia sia sostanzialmente riproduttiva di un’opinione espressa in sede parlamentare e quindi legata da nesso funzionale con quest’ultima, della quale abbia finalità divulgativa. Ipotesi ritenuta non ricorrente nella specie, trattandosi di comizio elettorale”.
Recentemente, la Cassazione – sentenza del 10 maggio 2012, n. 17700 – ha precisato che “l’art.3, comma primo, della Legge 20.6.2003 n. 140 – che innova la disciplina applicativa dell’art.68 della Costituzione – esplicita, ma non amplia, il contenuto della tutela accordata al parlamentare, limitata alle opinioni espresse o agli atti compiuti, che presentino un chiaro nesso funzionale con il concreto esercizio delle funzioni parlamentari, pur se svolte in forme non tipiche o “extra moenia” (Cass.1600/2004 relativa proprio al caso di comizio elettorale). L’esimente ricorre in caso di attività di parlamentare espletata fuori dal Parlamento soltanto se la critica sia connessa alla sua funzione, essendo sostanzialmente riproduttiva di un’opinione espressa in sede parlamentare e quindi legata da nesso funzionale con quest’ultima, dalla quale abbia finalità divulgativa”.
La Suprema Corte ha contestato il Giudice di Pace di Viterbo perché “senza svolgere alcuna indagine al riguardo, [ha] preso atto della delibera della Camera favorevole all’applicazione dell’art. 68 Cost., si è limitato ad osservare che le opinioni espresse da Berlusconi su Di Pietro, nel corso di un comizio elettorale, erano, per ciò solo, espressione dell’esercizio della funzione parlamentare, trascurando che l’attività “extra moenia” del parlamentare, quale quella in questione, per essere coperta dall’esimente, deve riprodurre attività svolta in sede istituzionale”.
La pronuncia della Cassazione non fa altro che ribadire un orientamento giurisprudenziale, consolidatosi – con fatica – nel corso degli anni. Un breve excursus storico è utile a comprendere come si sia pervenuti all’attuale stato dell’arte in tema di insindacabilità parlamentare.
Un primo, fondamentale momento storico è il 1993.
Prima di tale data i parlamentari non potevano essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle funzioni, con l’utilizzo dell’espressione “perseguiti” che faceva riferimento solo al campo del diritto penale; non potevano essere sottoposti a procedimento penale – e quindi in presenza di una notitia criminis l’autorità giudiziaria non era legittimata a procedere alle indagini – senza autorizzazione della Camera di appartenenza; non potevano essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale e domiciliare senza il nulla osta della Camera, salvo che nel caso di reati per cui era previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, ma non in esecuzione di una sentenza anche se irrevocabile.
Dal 1993 – con la riforma dell’art.68 Cost. – i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni espresse e per i voti dati nell’esercizio delle funzioni (si badi bene, “chiamati a rispondere” è diverso da “perseguiti”, si riferisce non solo al campo del diritto penale, ma anche a quello del diritto civile (in primis al tema del risarcimento del danno) e disciplinare); possono essere sottoposti a procedimento penale anche senza autorizzazione della Camera di appartenenza, quindi, appresa una notizia di reato, gli organi competenti possono avviare le indagini senza dover adempiere ad altre incombenze; non possono essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale e domiciliare senza autorizzazione della Camera di appartenenza, salvo nel caso di reati per cui è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza o in esecuzione di una sentenza; infine, autentica – e ingiustificata novità -, non possono essere sottoposti a intercettazioni di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza senza prima rivolgersi alla Camera..
Nel periodo successivo alla riscrittura dell’art.68 Cost., se qualcosa muta nel quadro teorico, nulla cambia dal punto di vista pratico: i parlamentari vengono ipertutelati: prima tramite l’abuso del diniego dell’autorizzazione a procedere, dopo per mezzo di un’interpretazione estentisva della dichiarazione di insindacabilità, come dimostra la sentenza del Giudice di Pace di Viterbo, recentemente cassata.
Il vivace dibattito storico – e ancora vivo in epoca contemporanea – nasce dal contrapporsi di due posizioni. Da un lato vi sono coloro che ritengono che l’insindacabilità – ma il discorso potrebbe valere per tutte le altre immunità – sia inammissibile ma, dato che è prevista dalla Costituzione, debba essere interpretate restrittivamente; questi motivano la loro avversione sostenendo che l’insindacabilità sia nata per proteggere le funzioni parlamentari dagli altri poteri statali, ovvero il giudiziario e l’esecutivo, ma, mentre al tempo la ratio era giustificata a causa di una separazione dei poteri non così netta (tanto che l’amministrazione della giustizia era condizionata dall’esecutivo nella persona del Ministro della Giustizia), oggi, invece, il favor non è più ammissibile, dal momento l’amministrazione della giustizia è affidata al CSM e la separazione dei poteri è marcata; sempre nell’opinione dei contrari all’insindacabilità, questa viola il principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, in quanto comporta una sottrazione dei parlamentari alle regole di diritto comune valevoli per il resto dei cittadini. I favorevoli, dal canto loro, invocano la tutela dell’assolutezza dell’autonomia parlamentare dall’interferenza di qualsiasi potere, compresa la giurisdizione penale.
La Corte costituzionale – sentenza 379/1996 sui c.d. deputati pianisti – non condivide né l’una né l’altra teoria, ma afferma la necessità di effettuare un bilanciamento tra le istanze dello stato di diritto e la salvaguardia degli ambiti di autonomia parlamentare: la Consulta sostiene che l’insindacabilità è ammissibile quando riguarda opinioni espresse strettamente funzionali all’esercizio delle funzioni parlamentari, mentre è inammissibile quando concerne comportamenti ad esse estranei.
Nel 1998, con la sentenza Marchio, la Corte costituzionale introduce la possibilità di sindacare la ragionevolezza della delibera di insindacabilità della Camera: in particolare ammette un sindacato esterno sulla correttezza della delibera camerale, un controllo sul fatto che sia stata assunta in conformità al quadro costituzionale complessivo; tuttavia, nega la facoltà di un vaglio interno, che entri nel merito della questione: la Costituzione, infatti – argomenta la Corte –, riconosce l’autonomia parlamentare, ma altresì riconosce i diritti inviolabili tra cui il diritto all’onore e alla reputazione dei soggetti lesi (artt.2/13 Cost.), che non possono essere compressi dall’esercizio di un potere arbitrario, pena la violazione del principio di uguaglianza e della libertà personale.
Successivamente, nelle note sentenze 10/2000 e 11/2000, la Corte costituzionale, dopo aver ribadito la possibilità di sindacare la ragionevolezza della delibera di insindacabilità della Camera – facoltà già riconosciuta nella citata sentenza 379/1996 –, pone in essere un overruling: infatti, aggiunge che la possibilità di stabilire se le dichiarazioni abbiano un nesso funzionale ed integrino una condotta illecita non spetta né alla Camera né alla Corte stessa, ma solo all’autorità giudiziaria.
La Corte afferma che il nesso funzionale sussiste se si tratta di opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari, in quanto in questi casi le opinioni espresse sono estrinsecazione della funzione parlamentare e quindi sottraibili al diritto comune e al sindacato dell’autorità giudiziaria; o di opinioni riproduttive di dichiarazioni espresse precedentemente (non successivamente!) in atti formalizzati in sede parlamentare, in quanto in questi casi le opinioni espresse sono estrinsecazione del principio di pubblicità e del principio in base al quale gli atti parlamentari sono intrinsecamente destinati all’estrinsecazione.
La Corte nega l’esistenza del nesso funzionale nel caso di opinioni espresse al di fuori dall’ambito parlamentare; in un generico contesto politico, anche se espressione di una linea politica come nel caso di un comizio; con una mera comunanza di argomento con precedenti dichiarazioni in ambito parlamentare; in questi casi, infatti, le opinioni espresse sono estrinsecazione della libera manifestazione del pensiero e, quindi, non sottrabili al diritto comune e al sindacato dell’autorità giudiziaria pena la violazione del principio di uguaglianza e del principio di legalità e giustiziabilità dei diritti.
Anche dopo la forte presa di posizione della Consulta, il dibattito sull’insindacabilità continua a provocare scintille nelle aule del Parlamento ed in quelle dei tribunali.
La l.140/2003 è il primo di una serie di atti (Lodo Schifani, Lodo Alfano, Legge sul legittimo impedimento) che mirano a sottrarre le più alte cariche dello stato dal sindacato penale per condotte extrafunzionali. La legge riaffronta il problema del nesso funzionale: tende a recepire gli orientamenti della giustizia costituzionale, ma – dolosamente o colposamente – rischia di avere l’effetto di distorcere le posizioni fino ad ora raggiunte.
L’art.3.1 di tale provvedimento sancisce che il nesso funzionale sussiste per una serie di atti tipizzati e per gli atti parlamentari connessi alla funzione di parlamentare. Una serie di giudici a quibus – a testimonianza della rilevanza e della fondatezza della questione – impugnano davanti alla Corte l’art.3.1 della legge. in quanto sostengono che la norma, utilizzando l’espressione “funzione di parlamentare”, attrbiuisce una serie di privilegi personali al singolo individuo in violazione degli artt.3/24 Cost. e estende l’ambito di applicazione dell’insindacabilità oltre quanto previsto dall’art.68 Cost. e dalla giurisprudenza costituzionale in violazione del principio in base al quale la Costituzione può essere modificata solo con legge di revisione costituzionale.
La Corte costituzionale – sent.120/2004 – emette una sentenza interpretativa di rigetto con la quale dichiara infondata la questione, ma solo perché nella motivazione dà un’interpretazione diversa da quella proposta dai giudici a quibus: infatti, la Consulta afferma che l’art.3.1 della legge è legittimo, in quanto è una disposizione di attuazione dell’art.68 Cost., che costituisce una forma di specificazione, e non di innovazione dell’art.68 Cost.; ciò, purchè il nesso funzionale sia interpretato in senso compatibile alla Costituzione e in senso conforme all’orientamento della giurisprudenza costituzionale.
L’ennesimo intervento si ha nel 2009, con la Relazione della Giunta delle autorizzazioni a procedere della Camera, che tende ad ampliare il concetto di nesso funzionale.
La Giunta fornisce una serie di dati numerici sull’insindacabilità: ad esempio, riporta che la Camera delibera quasi sempre a favore dell’insindacabilità, che le questioni ad essa afferenti derivano per il 50% da conflitti tra parlamentari e autorità giudiziaria e che la Corte censura spesso le delibere di insindacabilità. Inoltre, fa un excursus di diritto comparato: in Italia (e in Israele) l’insindacabilità ha un uso molto ampio; mentre in Spagna, in Francia e negli Stati Uniti ha una diffusione più ristretta: in Spagna, ad esempio, esiste una regola giurisprudenziale che vieta l’insindacabilità nei processi civili e la limita in quelli penali. Infine, cita l’orientamento della Corte – di cui alle sentenze 10/2000 e 11/2000 –, secondo cui il nesso funzionale c’è se si tratta di opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari o riproduttive di dichiarazioni espresse precedentemente in atti formalizzati in sede parlamentare.
Tuttavia, la Giunta critica tale impostazione, così come sviluppata recentemente dalla Corte costituzionale nella sent.65/2007, in quanto ritiene che far dipendere la sussistenza del nesso funzionale dalla vicinanza temporale, introduce un requisito troppo restrittivo. A sostegno delle sue argomentazioni, la Giunta ricorda che in tema di insindacabilità devono essere bilanciate due esigenze: evitare che le norme in materia si traducano in privilegi personali; e, al contempo, dare pubblicità alla politica, dato che quella è consustanziale a questa.
Tale pubblicità politica – continua la Giunta – non può più essere assicurata solo tramite la pubblicità in Parlamento, ma deve essere garantita anche tramite i media (tv, radio, social network); la presenza massiccia dei mezzi di comunicazione, cui sono soggetti i parlamentari, necessita di un ampliamento della sfera applicativa dell’insindacabilità. Tuttavia, la tesi è criticabile, in quanto i media riguardano anche gli altri cittadini, che non hanno garanzie aggiuntive in proposito.
La Giunta sostiene che l’art.68 Cost. deve essere letto in raccordo con l’art.49 Cost.: infatti, i partiti politici sono elementi fondamentali del sistema costituzionale, giacchè – anche se non sono poteri dello stato ma mera articolazione della società civile – hanno una stretta correlazione con l’attività parlamentare; perciò anche quanto rientra nell’attività interna del partito deve essere coperto dall’insindacabilità. Anche tale tesi è confutabile, in quanto si rischia che alcuni membri del partito – che sono anche parlamentari – vengano privilegiati, mentre altri componenti – che parlamentari non sono – rimangano privi di tali garanzie, con la potenziale (e paradossale) situazione in cui due membri del (anche medesimo) partito si offendono, ma solo uno di questi – e cioè il parlamentare – è coperto dall’ombrello dell’insindacabilità.
La Giunta conclude che l’insindacabilità non è opponibile solo nel caso in cui si tratti di insulti extra moenia talmente gravi che non sarebbero ammissibili nemmeno in Parlamento in base ai criteri di correttezza sanciti nei regolamenti parlamentari.
Il continuo tira e molla dimostra che, in tema di insindacabilità, esistono due opposte tendenze: la forza centripeta del Parlamento, che tende ad ampliare il concetto e la casistica, e la forza centrifuga dell’autorità giudiziaria, che mira a far sì che le prerogative non si traducano in privilegi.
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